日本“防災工程4.0”對中國應急管理的啟示

武蘋蘋　顧令爽

摘要：日本作為世界防災與應急管理強國，在全球氣候變化的背景下提出了“防災工程 4.0”計劃，該工程對我國構(gòu)建符合中國國情的應急管理體系具有重要的借鑒意義，而且有利于改善我國應急管理現(xiàn)狀，提高民眾防災減災意識。目前我國正積極推進建立強有力的防災與應急管理體系，同時習近平總書記提出了總體國家安全觀的概念，在此背景下，文章以總體國家安全觀為出發(fā)點，從政府、企業(yè)以及民眾自身三個方面提高防災、救災準備。

關(guān)鍵詞：日本；防災工程4.0；應急管理；啟示

一、引言

2015年12月，日本內(nèi)閣府啟動“防災工程4.0”計劃。該工程針對地球變暖造成災害日趨嚴重化問題以及日本的企業(yè)和國民真正需要的防災對策是什么，提出了精準的建議。同時日本政府開展了應對災害風險的國民運動，以轉(zhuǎn)變?nèi)毡救鐣姆罏臏p災意識及推進相關(guān)對策措施的制定為目的，構(gòu)建“人人都能應對災害，全社會共同預防災害”的防災體系。

二、日本的“防災工程4.0”計劃

（一）日本提出“防災工程4.0”計劃的背景

1. 日本防災應急對策的演變

日本由于其特殊的地理、地質(zhì)環(huán)境，容易遭受各種自然災害的侵襲，歷史上曾發(fā)生多次重大災害及事故，針對這些災害及事故，日本采取了諸多措施與應對對策。在這些災害與事故中，有三次重大事件成為日本采取相關(guān)防災措施的轉(zhuǎn)折點，分別是1959年伊勢灣臺風、1995年阪神淡路大震災和2011年東日本大震災。日本總結(jié)從歷史上的重大災害獲得的經(jīng)驗與教訓，對其進行重新評估，將在不同階段的見解觀點的變化及采取的不同措施分別命名為“防災1.0”、“防災2.0”與“防災3.0”，以預防全球氣候變化所帶來的災害的嚴重化為契機，將接下來的相應對策命名為“防災4.0”。從“防災1.0”到“防災4.0”的概要如下所示。

（1）“防災1.0”：伊勢灣臺風（1959年）

巨型臺風造成了嚴重的人員生命財產(chǎn)損失，日本政府在當時并未建立應對巨災的防災減災及應急管理體系。同時，相關(guān)的災害法律并未統(tǒng)合在一起，各個機關(guān)組織的任務與職責也并不明確，在應對突發(fā)事件時無論是效率還是效果都不顯著。為改善上述情況，做為日本戰(zhàn)后災害對策的第一階段，日本政府提出了以下改進措施：

為加強并完善國家層面、地方公共團體以及公共機關(guān)等機構(gòu)的統(tǒng)一且有計劃的防災體制，制定了“災害對策基本法”，做為日本防災減災及應急管理的最基本的“根本大法”。

基于“災害對策基本法”設置中央防災會議機構(gòu)并制定“防災基本計劃”。

（2）“防災2.0”：阪神淡路大震災（1995年）

此次地震為震源在城市正下方的巨型地震，造成住宅倒塌、生命線中斷（水、電、煤氣以及通訊等設施）、交通系統(tǒng)癱瘓以及大量人員傷亡等重大損失。在此次大震災中，日本中央政府的危機管理體制不健全、災害發(fā)生初期的信息掌控及聯(lián)絡體制不完善等問題全部凸顯出來，并受到社會及民眾的指責。該次災害發(fā)生后日本政府制定了以下改進措施：

日本中央政府設置“突發(fā)事件應對小組”，構(gòu)建政府初期行動體制。

制定“建筑物耐震改修促進法”及“被災者生活再建支援法”等相關(guān)法律。

（3）“防災3.0”：東日本大震災（2011年）

日本東北地區(qū)發(fā)生的M9.0地震及其后發(fā)生的巨型海嘯對人民生命財產(chǎn)均造成了巨大的破壞。日本在應對該次災害時暴露了兩個重大問題，其一是預防巨型災害的準備不充分，其二是針對自然災害與核電站事故災害的混合災害的預防準備不足。災后日本采取以下措施：

預估巨型地震造成的損失，重新評估應對對策，首次將“減災”做為防災的基本理念，制定應對巨型洪水和巨型臺風等巨型災害的防災與應急管理對策。

成立“原子力規(guī)制委員會”并重新評估修訂原子力（核電站）相關(guān)政策。

（4）“防災工程4.0”

“防災工程4.0”是為了預防因全球氣候變化而導致的災害嚴重化等問題，使每一個日本國民都能有效應對災害風險，構(gòu)建多種社會主體共同參加，并以此為契機建立“面向自覺進行防災準備的社會”的新的防災階段，并制定相應政策、法律法規(guī)以及相關(guān)防災減災對策。

2. “防災工程4.0”的目標

日本是背負著歷史上多次遭受巨型災害的痛苦記憶發(fā)展起來的。一方面，在東日本大地震發(fā)生6年后的今天，應對巨型災害的發(fā)生正處于對策制定階段，特別是日本的國民及企業(yè)并未將自己設定為防災主體，且兩者的防災意識薄弱。同時，全球變暖導致氣候變化將帶來更大規(guī)模的自然災害。2015年12月、COP21（第21屆聯(lián)合國氣候變化大會）近200個締約方一致同意通過《巴黎協(xié)定》，協(xié)定為2020年后全球應對氣候變化行動作出安排。如前文所述，應優(yōu)先考慮阻止全球變暖所帶來的影響，同時企業(yè)和國民應著重考慮如何應對災害極端化趨勢。在此背景下產(chǎn)生的日本“防災工程4.0”要求地域、經(jīng)濟界、住民、企業(yè)等多種主體各自將防災做為“自己的事情”，重新構(gòu)建各主體互相之間的聯(lián)系以及網(wǎng)絡系統(tǒng)，提高社會全體的抗災韌性，因此建立“自覺防災社會”是“防災工程4.0”的基本目標。

（二）全球氣候變化造成的災害嚴重化傾向

1. 日本氣候變化相關(guān)指標的動向

（1）全球變暖

IPCC（聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會）2013年公布的評估報告顯示，無論采取什么樣的應對措施來減少溫室氣體的排放量，都不會改變21世紀末全球氣溫上升且氣候變化影響風險增加這一事實。從歷史觀測數(shù)據(jù)來看，全球氣候變暖這一趨勢已經(jīng)呈不可逆趨勢。例如，1850年后的世界平均氣溫和1900年后的海平面高度都呈顯著上升趨勢。特別是1950年以來的氣溫及海平面變化遠超過去幾千年。其他相關(guān)指標同樣顯現(xiàn)出減少的趨勢，如北半球的冰雪面積和北極地區(qū)夏季的海冰面積。預測表明今后全球氣溫及海平面仍將持續(xù)上升。endprint

（2）日本氣候變化的觀測結(jié)果和未來預測結(jié)果

年平均氣溫。根據(jù)日本氣象廳的數(shù)據(jù)分析，日本歷年氣溫變化如下所示：1898到2014年的116年間平均氣溫共上升了1.14℃；同時，1931到2014年的83年間35℃以上的日最高氣溫的日數(shù)明顯增加。根據(jù)日本氣象廳的預測（氣象廳：地球溫暖化預測情報第8卷），2080～2100年，若不采取相應對策控制溫室氣體的排放，日本的年平均氣溫將上升3.4～5.4℃；如果采取相應對策則氣溫將上升0.5～1.7℃。降水量。1901到2014年的日降水量100mm以上、200mm以上的日數(shù)逐年增加；另一方面，日降水量1.0mm以上的日數(shù)呈減少趨勢，表明干旱發(fā)生概率及發(fā)生風險有增加的趨勢。根據(jù)日本氣象廳的預測，在溫室氣體排放未得到有效控制的情況下，一方面短時間強降雨頻度將持續(xù)增加；另一方面，無降水日數(shù)（日降水量不足1.0mm日數(shù)）的頻度也會增加。

2. 氣候變化對自然災害的影響

全球變暖會增加大氣中的水蒸氣含量，必然導致降水強度增加，而日本河川短促，降雨量突然增加極易形成洪水。同時強臺風的發(fā)生次數(shù)、頻率、強度以及最大強度時的降水量也會呈幾何級的增加。另外，強臺風將增加海水倒灌、海岸侵蝕的頻度和強度。全球兩極冰川及海冰融化會導致海平面上升，會直接威脅到日本海岸沿線的居民生活，而日本60%的人口生活在海邊。此外短時間強降雨及大到暴雨還會增加山體滑坡、泥石流等災害的發(fā)生頻度；突發(fā)局部地區(qū)暴雨會增加緊急避難的難度，對城市排水系統(tǒng)和災害應對能力也是一種考驗。

3. 日益增長的災害風險與社會脆弱性的變化

今后，日本毫無疑問將面對臺風、暴雨、洪水等災害風險，并且上述災害風險的發(fā)生概率仍在不斷增加。但是，承受災害的能力不僅依存于外力的強度和頻度，也需要考慮日本全社會的“脆弱性”是否能夠承受上述災害風險。也就是說，一方面要通過提高城市基礎設施建設水平以及增強國民每個人的防災減災意識來減輕災害風險所帶來的傷害，另一方面要考慮到老齡化社會以及城市化的發(fā)展會擴大社會脆弱性的范圍，客觀上增大了災害的風險。

4. 超出想象的災害嚴重化傾向

今后，隨著氣候變化的影響的增強，遠超現(xiàn)有防洪設施防洪能力的洪水災害必然會頻繁發(fā)生。也就是說，本著“安全”“守護”等原則的日本原有防災對策存在著相當大的問題，在面對巨型洪災等災害時并不能進行有效的應對?，F(xiàn)在，雖然日本基于過去洪澇災害洪峰流量等數(shù)據(jù)的防災計劃對堤壩等防洪設施進行了持續(xù)整修，但是，在防災對策及防洪設施建設尚未完全能夠達到抵抗巨型災害的水平之前，洪水、地震等巨型災害很有可能會提前發(fā)生，因此，日本政府充分做好了預防巨災發(fā)生的準備，并制定了相應的應對政策與防災措施。

（三）“防災工程4.0”的方向性

1. 工程的基本觀點

日本對該工程的探討研究不僅包括“住民·地域”、“企業(yè)”等主體的視點，也包括有效利用日益發(fā)達的現(xiàn)代情報技術(shù)，做如下研究討論。

（1）住民·地域的準備

災害發(fā)生后完全由政府救助、支援進行災后重建有一定的難度，為使國民每個人做好防災減災的準備，就必須轉(zhuǎn)變國民的現(xiàn)有防災意識。不僅要提高民眾的防災意識，而且要呼吁民眾采取實際行動，使民眾相信自己所采取的防災減災措施可以在災害發(fā)生時有效保護自己，這一點十分重要。同時，為了促進轉(zhuǎn)變每個民眾的防災減災意識以及行動，地方自治團體的“共助”意識的釀成不可或缺。一般來說，民眾對政府制定的防災計劃不太感興趣，為了克服此問題，應鼓勵民眾參與到防災對策計劃的制定過程之中，這樣才會使民眾有參與感。

（2）企業(yè)的準備

擔負經(jīng)濟活動責任的企業(yè)如何來應對災害風險，要根據(jù)每個企業(yè)的財務狀況來掌握減輕災害風險與轉(zhuǎn)移風險之間的平衡。另一方面，從災害保險的加入率和再保險（是指保險人將其承擔的保險業(yè)務，部分轉(zhuǎn)移給其他保險人的經(jīng)營行為，這種風險轉(zhuǎn)嫁方式是保險人對原始風險的縱向轉(zhuǎn)嫁，即第二次風險轉(zhuǎn)嫁）的市場規(guī)模來看，現(xiàn)在日本的企業(yè)并未充分轉(zhuǎn)移災害風險。災害保險所花費的成本并不高，為有效使用金融手段就需要適當把握事故發(fā)生概率及受災額。對企業(yè)來說，與事業(yè)持續(xù)發(fā)展計劃的制定及實施相比，維持日常經(jīng)濟活動及做好災后重建的準備就顯得十分重要。另外，并不僅限于單個企業(yè)，綜合考慮如何確保災害發(fā)生時的多個企業(yè)間的供應鏈、電力、燃料、通訊環(huán)境等生命線就顯得十分重要。

（3）有效利用情報通訊技術(shù)

災害發(fā)生時，首先應收集準確的情報并及時迅速的傳達信息，對接下來的防災及應急管理十分重要。根據(jù)不同的災害和不同的受災地區(qū)，如何有效利用衛(wèi)星、無人機等技術(shù)手段應該予以重視。同時，隨著個人智能手機的廣泛使用，社交媒體在收集災害情報時可以不局限于災害發(fā)生時，在任何時候均可使用，當然我們應確保使用者的可操作性以及便利性。

2. 今后的展望

為有效實施“防災工程4.0計劃”，多種社會主體共同參與必不可少。有效利用防災推進國民會議以及防災推進國民大會，針對包括地域在內(nèi)的學校、職場等推進和實施積極的“共助”措施，促進并轉(zhuǎn)變?nèi)毡救鐣姆罏臏p災意識。同時，選取各地區(qū)的先進案例，在日本全國范圍內(nèi)進行推廣。

三、對我國的啟示

（一）我國災害現(xiàn)狀

我國地處亞歐大陸東端，自然環(huán)境復雜，是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，具有災害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、造成損失大等特點。根據(jù)“2016年版中國統(tǒng)計年鑒”統(tǒng)計，僅2015年一年，我國因旱災、洪澇、山體滑坡、泥石流、臺風、冰雹、低溫冷凍和雪災所造成的農(nóng)作物受災面積達到了2176.98萬公頃，其中絕收面積為223.27萬公頃。由上述災害造成的受災人口達到18620.3萬人次，其中死亡人口為967人，共造成直接經(jīng)濟損失2704.1億元。此外，森林火災及病蟲害、地震災害、海洋災害以及突發(fā)環(huán)境事件也給我國造成了巨大的損失。同時，全球氣候變暖所造成的氣候極端化正在日益影響我國的環(huán)境。endprint

（二）我國的“防災工程4.0”-“應急管理4.0”

我國應急管理的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：應急管理萌芽期、應急管理形成期以及應急管理發(fā)展期。參照日本經(jīng)驗可以將上述三階段解讀為我國的“應急管理1.0”、“應急管理2.0”以及“應急管理3.0”。十八大以來，習近平總書記提出整體國家安全觀，極度重視防災減災以及應急管理工作，因此，可將十八大之后的應急管理發(fā)展階段命名為“應急管理4.0”-應急管理強化提升期。

1. “應急管理1.0”—應急管理萌芽期—單災種防災階段。我國建國以來，政府在應對水旱災害和地震等災害時，主要是事后應對，當災害發(fā)生后再采取應對措施參與救災。各種社會資源及力量并未形成完整的防災減災體系，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”是其特點，主要以防洪抗旱、防火救火、防震減災等單項災種的應對和管理為主。

2. “應急管理2.0”—應急管理形成期—綜合性防災階段。2003年我國發(fā)生的“非典”事件暴露了我國的危機管理與應急管理存在著許多問題。成功抗擊非典之后，我國政府與公眾高度重視應急管理工作，初步建立了以“一案三制”（指應急預案、應急體制、應急機制和應急法制）為基礎的自上而下的應急管理綜合性防災體系。

3.“應急管理3.0”—應急管理發(fā)展期—戰(zhàn)略性防災階段。2008年和2009年，我國接連發(fā)生了“南方雪災”、“ 拉薩3·14事件”、“ 5·12汶川大地震”以及“烏魯木齊7·5事件”等一系列突發(fā)事件，暴露出我國尚未建成的應急管理體系仍存在著諸多問題與弊病。針對上述事件，黨和政府高度重視，提出要將防災減災和應急管理提高到國家層面的戰(zhàn)略高度上來，整合各類應急資源，加強應急管理的綜合能力建設和規(guī)范化、法制化建設。同時，完善危機管理體制，將其作為政府行政改革和績效考核的主要內(nèi)容；實現(xiàn)預防保護、有效利用與協(xié)調(diào)環(huán)境三者之間的結(jié)合，并改變以行政為中心的救災體系。

4.“應急管理4.0”—應急管理強化提升期—整體國家安全階段。2014年4月，習近平總書記提出了“總體國家安全觀”，提出“當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀，走中國特色國家安全道路”。在“總體國家安全觀”這一大背景下，我國應急管理工作應持續(xù)強化提升，以期實現(xiàn)“公救”、“互救”與“自救”的結(jié)合。

（三）對我國的啟示

到2021年，我國將迎來第一個“一百年”，即建黨100年。黨中央提出在建黨100年時全面建成小康社會，不斷增強人民群眾的幸福感。為保證實現(xiàn)該奮斗目標，就需要在公共安全與應急管理領域進一步加強基礎設施建設、應急救援隊伍建設、應急救援物資和應急通信保障能力建設，同時還應重點關(guān)注并著力做好以下若干方面的工作。

首先，應將應急管理驅(qū)動模式由政府驅(qū)動改為社區(qū)驅(qū)動，由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀?，逐漸形成“政府主治、社會共治、公眾參治”等多主體共同參與的綜合治理應急管理模式。構(gòu)建應急管理社會組織體系，鼓勵并發(fā)展分專業(yè)、分門類的應急管理組織，制定社會組織參與應急管理的法律法規(guī)，引導民眾通過各類社會組織參與防災減災及應急管理各階段的工作。改變以行政為中心的應急管理體系，實現(xiàn)“公助”、“互助”與“自助”有效結(jié)合。

其次，應加強相關(guān)科學研究，進行廣泛的防災減災與救災合作。科學研究自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的發(fā)展規(guī)律及影響因素，科學的制定相關(guān)應對措施。加大對各高校、研究所的科研經(jīng)費投入，力爭形成一個高效、完善的應急管理科學研究體系。

最后，應改變目前的防災減災與應急管理的教育模式，由單向灌輸式的教育模式轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娮园l(fā)式地參與到學習中來，構(gòu)建新形勢下的防災減災與應急管理教育體系。發(fā)動民眾參與到應急管理規(guī)則、政策以及對策的制定中來，使其感同身受，提高民眾的應急管理意識。

四、結(jié)語

目前我國受全球氣候變暖影響，極端自然災害和極端天氣呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢，災害的突發(fā)性及不可預見性逐年增加。針對上述社會問題及自然災害問題，我國應借鑒日本經(jīng)驗，改變應急管理驅(qū)動模式，構(gòu)建科學研究體系，并改變應急管理教育模式，提高民眾防災意識。

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[6]洪毅.“十三五”時期我國應急體系建設的幾個重點問題[J].行政管理改革，2015（08）.

（作者單位：武蘋蘋，河南理工大學物理與電子信息學院；顧令爽，河南理工大學安全與應急管理研究中心、河南理工大學應急管理學院。顧令爽為通訊作者）endprint