高留飛,張嘉峻,張鵬麗,張雪輝,3,4,徐 芳,3,4,王松梅,3,4,汪 洋,SOUCHINDA THILAPHONG,殷建忠,3,4
(1.昆明醫(yī)科大學(xué)營養(yǎng)與食品研究所,云南 昆明 650500;2.昆明醫(yī)科大學(xué)藥學(xué)院,云南 昆明 650500;3.健康云南發(fā)展智庫,云南 昆明 650500;4.云南省高校營養(yǎng)與食品安全重點實驗室,云南 昆明 650500)
少年兒童是祖國的未來和希望,肩負著神圣的使命感和責(zé)任感?!丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》中明確將健康教育納入國民教育體系,把健康教育作為所有教育階段素質(zhì)教育的重要內(nèi)容,以中小學(xué)為重點,建立學(xué)校健康教育推進機制,普及健康生活,加強健康教育,制定實施國民營養(yǎng)計劃,全面普及膳食營養(yǎng)知識,加強對學(xué)校、幼兒園、等營養(yǎng)健康工作的指導(dǎo),從小抓起,普及健康科學(xué)知識。而我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的實施就是增強學(xué)生體質(zhì),提高學(xué)生健康水平,提倡合理膳食,改善學(xué)生營養(yǎng)狀況的重要舉措之一。因此,積極開展對營養(yǎng)改善計劃實施的研究、調(diào)查和評估工作,對我國營養(yǎng)改善計劃的健康長遠發(fā)展有著積極而深遠的意義。本文對我國農(nóng)村義務(wù)教育的實施背景及國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀進行綜述,并對存在問題提出相關(guān)建議。
聯(lián)合國在1989年11月20日的會議上通過《兒童權(quán)利公約》的有關(guān)議案,1990年9月2日生效?!秲和瘷?quán)利公約》明確提出:兒童有公平受教育權(quán)利,包括最基本的生存權(quán)、全面發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和全面參與家庭、文化和社會生活的權(quán)利[1]。此規(guī)定促使世界各國開始重視學(xué)生受教育期間的營養(yǎng)問題和營養(yǎng)狀況,各國立足這一公約,結(jié)合國情,紛紛制定了相關(guān)的法定法規(guī),制定并推行了學(xué)生營養(yǎng)餐計劃,投入大量資金,以保障學(xué)生的營養(yǎng)需求。
目前,隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,我國城鄉(xiāng)學(xué)生體質(zhì)發(fā)展不平衡,黨和國家逐漸意識到改善農(nóng)村學(xué)生體質(zhì)的緊迫性和必要性,解決好農(nóng)村學(xué)生體質(zhì)問題也成了燃眉之急[2]。因此,在經(jīng)歷了幾年認真的調(diào)研考察工作后,我國2010年通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010年-2020年)》(以下簡稱《綱要》),綱要中明確指出:“增強學(xué)生體質(zhì),不斷提高學(xué)生體質(zhì)健康水平,提倡合理膳食,改善在校學(xué)生的營養(yǎng)狀況,提高貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)水平?!盵3]。為貫徹落實《綱要》,提高農(nóng)村學(xué)生尤其是貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟困難學(xué)生健康水平,在2011年10月26日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上啟動了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃(以下簡稱“農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”)。會議決定,從2011年秋季學(xué)期起,以貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟困難學(xué)生為重點開始實施,膳食補助經(jīng)費由中央財政每年設(shè)立160億元的專項資金作為保障,為農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生每生每天提供3元營養(yǎng)膳食補助[4]。
2011年,國務(wù)院辦公廳下發(fā)文件《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》(國辦發(fā)〔2011〕54號)。為了貫徹和落實文件精神,推進營養(yǎng)改善計劃的順利執(zhí)行,我國各省根據(jù)地區(qū)實際情況也相繼制定了不同的“營養(yǎng)改善計劃”制度和實施方案。2012年2月16日,云南省人民政府辦公廳頒布了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的實施意見》,全面執(zhí)行營養(yǎng)改善計劃。全省試點縣129個(國家試點85個,省級試點縣44個),補助標(biāo)準(zhǔn)與國家一致[5]。
2011 年國家把680個貧困縣作為集中連片特殊困難地區(qū),確定啟并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃試點工作。2016年12月27日,教育部總結(jié)了營養(yǎng)改善計劃實施五年來取得的初步成效,覆蓋范圍擴大到了29個省(含兵團)1502個縣,受益學(xué)生超過3400萬人,教育部分別與河北、山西、內(nèi)蒙、吉林、黑龍江等10省(區(qū))簽署協(xié)議,標(biāo)志著營養(yǎng)改善計劃試點工作由重點突破進入了全面覆蓋的新階段[6]。
云南省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃從2012年3月21日起正式全面實施,全省129個縣的534.9萬名農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生全面納入實施范圍。其中,88個縣被列為國家級試點,從2011年秋季學(xué)期起實施,覆蓋383.21萬名學(xué)生;其余44個縣(市、區(qū))從2012年春季學(xué)期納入省級試點工作并開始實施[5]。目前,學(xué)校食堂供餐、企業(yè)供餐、個人或家庭托餐作為云南省營養(yǎng)餐的主要供餐模式。截至2016年,云南省營養(yǎng)改善計劃始終以學(xué)生平安健康為工作目標(biāo),嚴(yán)格按照“四個最嚴(yán)”的要求,規(guī)范資金管理、加快食堂建設(shè)、優(yōu)化供餐模式、加強人員配備,以確保我省營養(yǎng)改善計劃的健康高效開展[7]。
通過對國外學(xué)者關(guān)于學(xué)校營養(yǎng)改善計劃的文獻研究,由于各國的國情不同,營養(yǎng)改善計劃實施的形式和發(fā)展程度也不盡相同。其政策的目標(biāo)主要是保障兒童營養(yǎng)與消除貧困。國外發(fā)達國家起步較早,目前己經(jīng)有了一系列比較完善的理論和制度。其中,最具有代表性的國家有美國和日本;而一些發(fā)展中國家則起步較晚,正處于探索和完善中,如印度、泰國等也在積極探索學(xué)生營養(yǎng)餐政策。
早在1929年,美國政府就實施了最初的“供餐”計劃,她是為學(xué)校供餐制訂法律法規(guī)最早的國家之一。美國國防部官員們逐漸意識到學(xué)校午餐計劃正是培養(yǎng)健康公民、保證健康體質(zhì)的最好途徑。1946年,美國國會通過了《國家學(xué)校午餐法》,該立法使學(xué)校午餐計劃有了永久性的財政保障,中小學(xué)午餐計劃也正式啟動[8,9]。
早在 1889 年,日本就有學(xué)校試點免費為貧困學(xué)生提供午餐。1932年,日本政府給予財政補助,通過法律規(guī)定對貧困兒童實施供餐,在全國范圍內(nèi)實施營養(yǎng)餐計劃。日本于1945年到1958年間,一共頒布了《營養(yǎng)改善法》、《營養(yǎng)師法》、《學(xué)校午餐法》、《學(xué)校保健法》四部法律等用于保障學(xué)生營養(yǎng)餐。目前,經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展日本已經(jīng)建立起比較成熟完善的學(xué)校供餐制度[8,10]。除此之外,一些其他的歐美等國家也先后實施了學(xué)校的供餐計劃,比如英國、德國、法國、俄羅斯等。這些國家較為完善的學(xué)校供餐模式,有效地改善了學(xué)生體質(zhì)健康水平,促進了教育的均衡發(fā)展,其經(jīng)驗值得我國參考借鑒。
印度作為發(fā)展中國家在營養(yǎng)改善計劃立法方面的代表,1987年開始推行全國午餐計劃。2001年,印度通過最高法院全面啟動“兒童發(fā)展綜合服務(wù)項目”(ICDS)和全國午餐計劃(NMMP),提出所有邦政府為所有公立學(xué)校一到五年級的學(xué)生提供午餐[2]。2003年和2007年,對該法案又進一步修改,擴大受益人群。印度實施的“免費午餐”制度與我國剛剛起步的營養(yǎng)改善計劃都有著相似之處,在營養(yǎng)餐方面實施經(jīng)驗可以為我國營養(yǎng)改善計劃的實施提供參考借鑒。
截至2017年,我國從啟動農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃試點工程開始,已走過了近六年的歷程。經(jīng)過多年營養(yǎng)改善計劃的持續(xù)實施,試點地區(qū)農(nóng)村學(xué)生體質(zhì)健康素質(zhì)得以增強、營養(yǎng)狀況得以改善、合理膳食習(xí)慣得以養(yǎng)成、學(xué)習(xí)效率得以提升、學(xué)校和家庭的負擔(dān)得以減輕,但在整個計劃實施的過程中仍存在一些問題,例如營養(yǎng)餐的食品安全問題、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、滿意度及知曉度不高、政策執(zhí)行困難等。
3.1 食品安全問題日益凸顯
民以食為天,兒童營養(yǎng)餐的食品安全問題貫穿著我國營養(yǎng)改善計劃的方方面面。楊志瑞[11]以云南省羅平縣執(zhí)行農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的情況為具體案例進行分析,明確指出了羅平縣營養(yǎng)餐供餐成本高,供餐模式不合理,學(xué)校食品安全管理難度大,進而導(dǎo)致的食品安全問題凸顯;食品安全監(jiān)管空白問題凸顯。聶碧芳[12]細致探討了一系列的“營養(yǎng)餐”頻出食品安全問題和問題頻出根源,思考總結(jié)了我國現(xiàn)存的食品安全監(jiān)管問題。
受地理條件的影響,在貴州省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的現(xiàn)狀中,食堂基礎(chǔ)建設(shè)薄弱成為其存在的問題之一,偏遠山區(qū)的教學(xué)點幾乎沒有食堂,學(xué)生就餐條件差,食品安全負擔(dān)嚴(yán)重增加[13]。2012年劉新芳[14]分析總結(jié)歸納了我國在實施營養(yǎng)改善計劃過程中存在的諸多問題,學(xué)校缺少專業(yè)的廚房和專業(yè)的廚師的問題仍然存在。2014年在關(guān)于寧夏實施學(xué)生“營養(yǎng)改善計劃”的調(diào)研報告中,劉娟[15]分析指出了實施營養(yǎng)改善計劃以來加劇了學(xué)校和地方政府的負擔(dān),存在營養(yǎng)餐搭配種類單一,基礎(chǔ)設(shè)施和后勤保障不足等問題,“樂了家長,累了校長,苦了老師”的局面日趨明顯。唐林[16]通過對鶴峰縣 22 所中小學(xué)的調(diào)研數(shù)據(jù)的分析,指出學(xué)校食堂配備專業(yè)廚師的學(xué)校極少,給營養(yǎng)餐的安全標(biāo)準(zhǔn)和供應(yīng)帶來了嚴(yán)峻的隱患。
2017年,《云南省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃2016年工作總結(jié)和2017年工作要點》明確指出了云南省目前營養(yǎng)改善計劃中存在的問題,例如食堂基礎(chǔ)設(shè)施落后,食堂建設(shè)任務(wù)有待完成,食堂管理規(guī)范化有待加強,后勤人員不足,配備資金壓力大,營養(yǎng)配餐人員缺乏,“食育”教育開展難等[7]。
盡管我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃已實施數(shù)年,但是學(xué)生及家長的知曉程度和滿意度仍舊不高。通過對“農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)改善計劃”地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)知識態(tài)度行為(KAP)調(diào)查進行分析,徐海泉[17]和范彥娜[18]指出試點地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)知識水平較低,營養(yǎng)知識來源途徑單一,食品安全意識有待加強;王瑩[19]從家長和學(xué)生的視角進行了分層抽樣滿意度的調(diào)查,對比分析二者對甘肅省三個縣營養(yǎng)餐的滿意度和認知程度等問題的差異,也一定程度上反映出宣傳力度不夠的問題;趙莉蓉[2]通過設(shè)計學(xué)生、教師調(diào)查問卷,對隆陽區(qū)的三所小學(xué)、一所初中學(xué)校、鎮(zhèn)沅縣的一所小學(xué)、呈貢區(qū)的一所小學(xué)進行實地調(diào)查,對比分析發(fā)現(xiàn)學(xué)生對營養(yǎng)餐的口味、價值、營養(yǎng)、安全等方面都有不滿意的情況。
除了營養(yǎng)改善計劃實施過程中食品安全問題突出外,營養(yǎng)餐制度執(zhí)行和落實問題也是屢見不鮮。吳秋霞[20]研究指出營養(yǎng)改善計劃執(zhí)行過程中存在“營養(yǎng)餐”資金使用不規(guī)范,“營養(yǎng)餐”計劃的后勤保障缺乏,制度不完善等的主要問題。楊瑞玲[21]對我國營養(yǎng)餐的制度進行分析,指出了我國營養(yǎng)餐制度存在的問題,食品安全問題突出,頻繁發(fā)生的營養(yǎng)餐事故暴露了我國學(xué)校食品安全、學(xué)生營養(yǎng)餐的弊端。
綜上所述,我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施過程中仍存在著一些不足和問題,因此我們急需探索和完善“營養(yǎng)餐”制度,擴大宣傳,增強引導(dǎo),提高質(zhì)量,提升學(xué)生的營養(yǎng)意識和食品安全意識,增強學(xué)生體質(zhì)。
針對實施營養(yǎng)改善計劃過程中存在的不足和問題,我們要充分認識到營養(yǎng)改善計劃的重要性,切實增強責(zé)任使命感,如何把營養(yǎng)改善計劃真正的做成民心工程、民生工程和良心工程,值得我們每個人去思考。
無論是歐美、日本等發(fā)達國家,還是印度、泰國等發(fā)展中國家都是通過立法來規(guī)范學(xué)生營養(yǎng)餐的運作實施,完善的法律體系是各項制度實施的保障。明確分工,夯實責(zé)任,使得該制度實施過程中的各個環(huán)節(jié)都有法可依,為學(xué)生營養(yǎng)餐制度保駕護航。張帆[8]分析了多個國家經(jīng)典案例,總結(jié)國外在實施推廣學(xué)生營養(yǎng)餐過程中的經(jīng)驗教訓(xùn),從立法、政府、社會等層面為我國開展學(xué)生營養(yǎng)餐計劃提出了寶貴的建議。吳秋霞[20]從政府、學(xué)校方面提出建立機制,完善服務(wù),強化政府職能的建議。楊國華[22]等分析了楚雄州某中心完小營養(yǎng)改善計劃的實施開展情況后也提出了加強立法、健全機制、擴大宣傳等建議。因此,執(zhí)行好營養(yǎng)改善計劃的首要任務(wù)是建立健全政府管理機制,完善學(xué)校食品衛(wèi)生制度。只有完善的法律支持和健全的維護制度,才能夠為計劃的穩(wěn)健實施提供保障。
政府及學(xué)校一是要健全監(jiān)督機制,監(jiān)督食品安全,積極督促跟進學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的落實情況,嚴(yán)抓每個細節(jié),把好食品安全關(guān);二是要嚴(yán)格落實管理制度,強化監(jiān)管機制,確保資金安全、規(guī)范和有效使用,??顚S?,專人專管。李林徽[23]在《農(nóng)村寄宿學(xué)校食堂管理存在問題與對策分析》一文中,為我國農(nóng)村寄宿學(xué)校食堂管理提出相應(yīng)的解決方法,加強食品安全的監(jiān)管。史耀疆[24]等人建議學(xué)校細化責(zé)任,突出重點,規(guī)范學(xué)校食堂日常管理。
任燕[25]對學(xué)校模式、企業(yè)模式和家庭托餐模式三種供餐模式的優(yōu)缺點進行了分析比較,總結(jié)了三種模式的經(jīng)驗,為我國的營養(yǎng)餐經(jīng)營模式的選擇提出了依據(jù)。對于學(xué)校供餐,部分學(xué)校學(xué)生也表現(xiàn)出不愛吃、厭食、挑食等狀況,進而導(dǎo)致了部分學(xué)校出現(xiàn)營養(yǎng)餐的浪費的問題。這與當(dāng)前部分農(nóng)村寄宿制學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)缺乏營養(yǎng)與健康知識以及學(xué)校食堂工作人員配備質(zhì)量差、缺乏專業(yè)的營養(yǎng)師有極大的關(guān)系。建議建立從業(yè)人員培訓(xùn)制度,提高其業(yè)務(wù)素質(zhì),要強化學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師責(zé)任意識,責(zé)權(quán)分明,加大資金投入,提升后勤保障能力,完善基礎(chǔ)配置。同時,引導(dǎo)家長積極發(fā)揮家庭作用,引導(dǎo)全社會參與,營造良好環(huán)境,保證計劃順利健康實施。
在對學(xué)校學(xué)生營養(yǎng)與知識KAP問卷調(diào)查及學(xué)校教師、家長的訪談中可以看出,普遍都存在著對營養(yǎng)改善計劃的意識不清晰、觀念淡薄等問題。因此,多渠道的加強對營養(yǎng)與健康知識的宣傳教育,廣泛運用微信微博、廣播電視、校園宣傳等多種形式,普及營養(yǎng)科學(xué)知識,引導(dǎo)學(xué)生樹立科學(xué)的營養(yǎng)觀念、養(yǎng)成健康的飲食習(xí)慣。學(xué)校應(yīng)將營養(yǎng)教育納入學(xué)校教育,定期召開家長座談會對學(xué)生家長進行營養(yǎng)教育,以便家長能正確地引導(dǎo)孩子,同時,也可以宣傳冊、講座、知識競賽等形式擴大宣傳教育,在全社會營造一個“天天好營養(yǎng),一生享健康”的良好氛圍。
總而言之,營養(yǎng)改善計劃環(huán)節(jié)多、鏈條長、涉及面廣、社會關(guān)注度高,是一項需要常抓不懈的工作。自營養(yǎng)改善計劃實施以來,學(xué)生營養(yǎng)狀況、體質(zhì),健康水平等方面都取得積極的影響和成績,但對于其存在不足仍不容小覷。本文對近年來我國 “營養(yǎng)改善計劃”的實施進行了綜合述評并提出了相關(guān)建議,希望能對完善我國農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃起到一定的積極作用。
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