關(guān)于提高地方立法質(zhì)量的幾點建議

張文芳

（黑龍江省行政法制研究所，黑龍江哈爾濱 150000）

在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的情況下，不斷深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動和保障作用，以良法促發(fā)展、保善治已成為當(dāng)前立法工作的主要任務(wù)。立良法，重在提高立法質(zhì)量。地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，在細(xì)化、貫徹落實憲法法律，調(diào)整和處理地方社會關(guān)系、地方事務(wù)，為國家立法提供經(jīng)驗等方面發(fā)揮著重要作用。但目前地方立法質(zhì)量還夠高，主要表現(xiàn)為：立法滯后，主動適應(yīng)改革、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要做的還不夠；部門主導(dǎo)立法，通過立法固化部門利益的詬病難除；貫徹落實國家立法精神不夠，為立法而立法，地方特色不突出；針對性、可操作性不強；缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性等等。如何為全面推進(jìn)依法治國、依法治省提供良法，抓緊提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護[1]，是地方立法機關(guān)的永恒主題，立法工作者的不息使命。筆者結(jié)合工作實踐，粗淺地談幾點建議，以期對提高地方立法質(zhì)量有所裨益。

堅定不移地堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記強調(diào)，要充分發(fā)揮黨縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的重大決策部署，凝聚了全體黨員的集體智慧，體現(xiàn)了最廣大人民的根本利益和共同意志。地方立法就是立法機關(guān)按照法定程序?qū)⒅醒牒偷胤近h委的路線方針、重大決策部署轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤叫苑ㄒ?guī)、政府規(guī)章，成為地方統(tǒng)一遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。因此，堅持并加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，既能確保地方立法正確的政治方向，也能增強立法及時性適應(yīng)改革、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局需要的主動性，從制度上保證黨的重大決策部署得到貫徹實施。地方立法中要嚴(yán)格貫徹落實《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》等重要文件中對加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)要求，將立法規(guī)劃、年度立法計劃報請黨委審定，保證規(guī)劃項目、計劃項目緊扣黨委中心工作。涉及的重大體制、重大決策調(diào)整等重大問題必須提請黨委研究決定，確保立法與黨委重大決策部署相一致。遇有其他重大問題及時向黨委請示、匯報，并堅決貫徹黨委批示要求。

健全多方參與起草地方立法體制機制。地方立法實踐中，由于政府部門是地方立法的組織實施者，對立法領(lǐng)域具有專業(yè)優(yōu)勢，地方立法多數(shù)是由其提出立項和起草，借法固權(quán)、爭權(quán)諉責(zé)也就難以避免。有的部門對經(jīng)濟社會發(fā)展急需的重要立法，只因規(guī)定自身責(zé)任和義務(wù)，認(rèn)為是給自己戴“緊箍咒”，表現(xiàn)不積極，致使重要立法滯后、遲遲出臺不了。有的部門為應(yīng)對國家檢查、考核需要，搞立法上的“形象工程”，為立法而立法。還有的部門起草立法草案時，沒有貫徹落實“放管服”改革要求，與民爭利，強調(diào)管理手段，對服務(wù)相對人的條款則輕描淡寫等等。要有效解決上述問題，必然要求打破部門主導(dǎo)地方立法的局面，切實貫徹落實黨的十八屆四中全會提出的健全多方參與起草地方立法體制機制要求，充分發(fā)揮人大主導(dǎo)立法作用，不斷健全完善立法機關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參與，一線執(zhí)法者、管理相對人以及人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、民主黨派、工商聯(lián)等各方共同參與立法的機制，使各方訴求得以充分表達(dá)，由立法機關(guān)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平衡，進(jìn)而減少政府部門“自說自話”，將部門利益法制化。不斷提高人大專委會、人大常委會法工委、政府法制機構(gòu)直接起草或者組織起草立法草案，對改革發(fā)展急需的立法項目及時啟動立法程序，積極回應(yīng)社會呼聲，反映廣大人民群眾意愿，進(jìn)一步提升立法的公信力。

加大調(diào)研論證、矛盾協(xié)調(diào)力度。實踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實踐經(jīng)驗的總結(jié)和升華[2]。這就要求，立法要以問題為導(dǎo)向，深入基層、深入群眾、深入一線開展系統(tǒng)、周密的調(diào)研，了解實際情況，弄清立法領(lǐng)域存在的問題及其原因，準(zhǔn)確把握事物的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展趨勢，提高制度措施的針對性，并不斷推動制度創(chuàng)新，“為明天做準(zhǔn)備”，使立法“具備成長的原則”，具有前瞻性，能夠“立得住、行得通”。要不斷完善專家論證制度，避免立法決策失當(dāng)、失準(zhǔn)。論證前將立法背景材料和起草說明提供給專家，起草部門應(yīng)當(dāng)參加專家論證會，向?qū)＜谊U釋有關(guān)問題，提高論證質(zhì)量和效果，確保立法決策科學(xué)合理，可操作。加大立法矛盾協(xié)調(diào)力度，建立重大分歧意見提交會議議決制度。立法矛盾協(xié)調(diào)難也是制約地方立法質(zhì)量提高的重大問題之一，有時甚至嚴(yán)重影響地方立法效率。立項、起草、審議等環(huán)節(jié)均可能存在立法矛盾，有時關(guān)鍵條款涉及難以平衡協(xié)調(diào)的多方利益訴求，歷經(jīng)不同層級的協(xié)調(diào)仍存在重大分歧，往往久拖不決，立法遲遲不能出臺?；蛘邽榘从媱澨峤粚徸h，將爭議大、協(xié)調(diào)難的重要制度條款一刪了之。為有效解決上述問題，應(yīng)當(dāng)將重點難點問題進(jìn)行單獨審議，提高立法效率?；蛘呓⒅卮蠓制缫庖娞峤徽?wù)會議討論、人大常委會議決制，確?！扒袑嵐苡谩钡闹匾獥l款得以保留。

增強立法的及時性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性?！胺òl(fā)展的重心不在立法、不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會本身”[3]。法屬于一個不斷發(fā)展的體系，需及時回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要才能體現(xiàn)其價值，遲到的、過時的法不是真是意義上的“良法”，地方立法需增強及時性，對立法必要性、立法時機進(jìn)行立法前評估，準(zhǔn)確把握立法需求，確保立法制度供給的及時性。堅持立法“回頭看”，對實施過程、實施效果進(jìn)行評判，修改廢止不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)定。其次，加強實施性立法，注重對上位法的細(xì)化、補充。地方立法作為我國法律體系的重要組成部分，其一個重要的作用是保障憲法和國家法律法規(guī)在地方的貫徹實施。立足地方實際，需要細(xì)化的予以細(xì)化，需要補充的予以補充，不斷完善和發(fā)展以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。再次，完善立法審查機制。由于起草主體、時間先后不同，一般法與特殊法針對性不同等因素，地方立法不協(xié)調(diào)，相互“打架”現(xiàn)象時有發(fā)生。完善立法審查機制，做好新法與舊法、一般法與特別法等之間的銜接協(xié)調(diào)，對不一致、不協(xié)調(diào)的內(nèi)容提出解決措施和解決時限要求，避免實踐中執(zhí)法者避重就輕進(jìn)行選擇性執(zhí)法，造成執(zhí)法不公。