水庫移民補(bǔ)償政策研究

劉立強(qiáng)

摘 要 水利水電作為國家發(fā)展強(qiáng)有力的保障，各類大中型水庫的修建使我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，過去70年里，我國各類水庫總數(shù)超過8.6萬座，水電裝機(jī)總?cè)萘砍^1.2億千瓦，為我國防洪、灌溉、供水等方面作出了突出貢獻(xiàn)，受益人口數(shù)以萬計(jì)。一座水庫的修建，不可避免會涉及水庫淹沒區(qū)的人口遷移、補(bǔ)償問題，由于水庫移民影響較大，高質(zhì)量地完成一個項(xiàng)目只是部分工作，水庫淹沒區(qū)居民的遷移、補(bǔ)償、后期扶持也不可忽視。

關(guān)鍵詞 水庫 移民 補(bǔ)償政策

一、前言

水庫修建的前期工作之一即對計(jì)劃淹沒區(qū)進(jìn)行人口遷移，并給予其相應(yīng)補(bǔ)償，移民補(bǔ)償問題更是貫穿水庫興建的始終，如果針對補(bǔ)償問題沒有及時、合理的解決辦法，則會激發(fā)遷移區(qū)人民的反抗情緒，不利于后續(xù)工程建設(shè)的進(jìn)行及社會的穩(wěn)定。補(bǔ)償政策是各項(xiàng)移民安置工作的依據(jù)，在水庫移民工作中發(fā)揮著十分重要的作用。近年來，我國移民補(bǔ)償政策逐漸規(guī)范，受益人群逐漸擴(kuò)大，但仍存在很大上升空間。

二、我國水庫移民補(bǔ)償政策分析

（一）實(shí)行移民補(bǔ)償政策的必要性

水庫修建所涉及的人口遷移、補(bǔ)償問題、后期扶持是建設(shè)一座水庫的基本問題，尤其是大型水庫的修建，淹沒區(qū)涉及的人口數(shù)量龐大，各類設(shè)施眾多，如何使人民滿意地配合工作，保證人員、財(cái)產(chǎn)等的安全遷移，已經(jīng)成為修建水庫必須面對的問題。非自愿性遷移作為水庫人口遷移工作中比較棘手的一類問題，已經(jīng)成為我國人口遷移數(shù)量眾多、涉及人群廣泛的系統(tǒng)工程。同時，實(shí)行水庫移民補(bǔ)償政策是我國各級政府機(jī)構(gòu)堅(jiān)持將受影響人民的切實(shí)利益落到實(shí)處的充分體現(xiàn)。移民人群是水庫修建主要涉及的人群，作為水庫人口遷移工作的對象，在整個移民安置工作中起著關(guān)鍵性作用。水庫建設(shè)計(jì)劃淹沒區(qū)的田園、房屋、資產(chǎn)等均屬于遷移人群的合法權(quán)益，水庫的修建將對這些物質(zhì)造成不可彌補(bǔ)的侵害。尤其是房屋、田園等設(shè)施，是很多人賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，甚至是幾代人生活的家園，是人們對生活的精神寄托，為保證水庫工程建設(shè)的有序進(jìn)行，實(shí)行合理、科學(xué)的水庫移民補(bǔ)償政策是十分必要的。

（二）我國水庫移民補(bǔ)償政策的內(nèi)容

當(dāng)前，我國各類移民補(bǔ)償政策的制定必須與我國現(xiàn)行的土地制度、經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)。因此，應(yīng)從水庫修建地的實(shí)際情況出發(fā)，對水庫計(jì)劃淹沒區(qū)的群眾房屋、田地等進(jìn)行補(bǔ)償，對影響人群進(jìn)行補(bǔ)償，幫助人們盡早適應(yīng)新的生活環(huán)境，保證原有生活水平是最低目標(biāo)，更要安撫移民群眾的情緒，從根本上幫助遷移人群，及時對不理解的移民群眾進(jìn)行疏導(dǎo)。水庫移民規(guī)劃的第一步工作是依據(jù)相關(guān)細(xì)則對計(jì)劃庫區(qū)內(nèi)的所有實(shí)物進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)。水庫移民補(bǔ)償政策具體細(xì)則的制定不應(yīng)簡單地依靠等額交換的方式，而應(yīng)在充分尊重人民意愿的基礎(chǔ)上，與群眾意見達(dá)成一致，以維持移民后人們的正常生活。當(dāng)前的水庫移民補(bǔ)償普遍采用一次性補(bǔ)助的方式，原因在于此種補(bǔ)償方式通過一次性發(fā)放全部的補(bǔ)助資金，對于政府資金的后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)十分有利，也可在一定程度上安撫移民人群的心理，從而為水庫的后續(xù)工程建設(shè)奠定基礎(chǔ)。但一次性補(bǔ)償?shù)姆绞酱嬖谝欢ǖ木窒扌?，水庫移民對于人們來說是一個長期影響的過程，因此，水庫移民補(bǔ)償政策還應(yīng)考慮到因發(fā)展區(qū)破壞、物價浮動等造成的損失，保障移民的合法權(quán)益，維護(hù)社會公平。要充分利用后扶政策和其他惠農(nóng)扶貧政策，改善移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，從深層次改善移民的生產(chǎn)生活質(zhì)量。

（三）當(dāng)前我國水庫移民補(bǔ)償政策的不足

近年來，由于水利水電工程的大幅修建，移民安置所帶來的問題越來越多，暴露出當(dāng)前我國水庫移民補(bǔ)償政策領(lǐng)域仍存在一些缺憾。例如，在貧富差距較大的移民區(qū)，應(yīng)根據(jù)不同現(xiàn)有生活水平采取不同的物質(zhì)補(bǔ)償，水庫建設(shè)給移民群眾帶來的房屋、田地等損失由工程建設(shè)者承擔(dān)。因此，首先應(yīng)根據(jù)實(shí)際受損水平對計(jì)劃移民區(qū)進(jìn)行等級劃分，分為房屋全無、有房無地、有地?zé)o房等情況，對于個別原有住房條件極差的移民人群，如危房等情況，應(yīng)保證其基本住房，并制定相應(yīng)政策扶持其后期生活。同時，我國水庫移民補(bǔ)償方面還存在移民有土安置缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、補(bǔ)償原則過分依據(jù)“三原”標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍覆蓋不到位等問題。由于我國水庫興建多位于郊區(qū)，遷移郊區(qū)人口必須充分考慮土地問題。對此，水庫移民安置機(jī)構(gòu)一般改用有土安置的方式，深受遷移人群的歡迎。但目前我國可用來開發(fā)的“四荒”土地是有限的，不少移民安置機(jī)構(gòu)開始采用統(tǒng)一協(xié)調(diào)移民土地、非移民土地相結(jié)合的方式，此種方式的弊端在于貿(mào)然將移民安置到那些地域，極易造成移民后生活水平降低，使人們產(chǎn)生不滿情緒，統(tǒng)一協(xié)調(diào)移民群眾與非移民的土地也易引發(fā)兩方矛盾。除此之外，水庫淹沒區(qū)的很多物品并沒有出現(xiàn)在我國現(xiàn)行水庫移民實(shí)物補(bǔ)償細(xì)則中。

三、完善水庫移民補(bǔ)償政策的措施

（一）健全補(bǔ)償立法、監(jiān)測評估制度

水庫移民補(bǔ)償是一項(xiàng)時間久、周期長的工作，從補(bǔ)償政策的出臺到對政策執(zhí)行的監(jiān)管，皆影響著移民群眾的切身利益。我國水庫移民補(bǔ)償采取前期補(bǔ)償補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的方式，前期不僅包括對移民群眾私有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制處理，還包括對公民其他無形權(quán)益的處理，由于此種行為涉及人群甚廣，對于此種大范圍影響公民權(quán)益的合法行為，通過立法機(jī)關(guān)對水庫移民征用補(bǔ)償?shù)哪康?、程序、?biāo)準(zhǔn)和方式等加以明確，無疑更有利于保障移民的權(quán)益。例如，我國現(xiàn)行水庫移民補(bǔ)償政策針對的物品種類較為有限，立法機(jī)關(guān)應(yīng)細(xì)化移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的物質(zhì)類別，從而做出有針對性的具體補(bǔ)償。對于遷移問題中模糊不清的問題應(yīng)加以細(xì)化說明，做到讓水庫移民的各項(xiàng)利益有法可依、有據(jù)可循。嚴(yán)把移民補(bǔ)償政策出臺關(guān)，不僅要強(qiáng)調(diào)政策的合法性、合理性，還要依靠總體法律環(huán)境的改善，對于不合理的移民問題及時給予關(guān)注。另外，可以通過積極開展聽證會、民主評議會等，將移民補(bǔ)償政策的細(xì)則透明、公平地展示出來，以此規(guī)范政策制定程序，確保政策的合法性及合理性。同時，移民安家工作的完成并不意味著補(bǔ)償工作就可以停止了，相反，后期還要及時建立監(jiān)測機(jī)制，通過監(jiān)測評估對后期扶持政策實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，及時掌握情況，評估實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)并糾正實(shí)施中存在的問題，確保政策順利實(shí)施并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，保證后期扶持的資金安全和高效使用，維護(hù)移民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)社會穩(wěn)定。

（二）加大水庫移民社會保障力度

水庫淹沒區(qū)移民遷移后，人們可能面臨由于生活習(xí)慣等方面的不同、社會關(guān)系的損害所帶來的不適應(yīng)問題，對于移民群眾來說是新的挑戰(zhàn)。政府機(jī)構(gòu)可從加大社會保障力度的層面給予移民群眾物質(zhì)和精神方面的雙重扶持，幫助人們盡早融入全新的美麗家園。政府機(jī)構(gòu)可針對移民的實(shí)力需求定期舉行各種技能培訓(xùn)活動，提升移民人群的生活水平。移民遷入地大量人口的涌入，隨之而來的便是工作問題。為此，基層單位可通過統(tǒng)一組織技能培訓(xùn)，舉行就業(yè)見面會等形式帶動就業(yè)，同時對于青年創(chuàng)業(yè)給予技術(shù)和資金支持，鼓勵剩余人口從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務(wù)等行業(yè)。除此之外，對于遷入?yún)^(qū)，應(yīng)擴(kuò)大新農(nóng)保參保范圍，對于生活十分困難的家庭，在前期給予重點(diǎn)扶持，首先考慮將其納入低保范圍。改善農(nóng)村醫(yī)療條件、投入更多的醫(yī)療保障、健全基層設(shè)施，皆是消除移民人群后顧之憂的可行之策。

（三）積極推廣長期補(bǔ)償制度

一次性補(bǔ)償?shù)姆绞诫m受人們歡迎，但與我國開發(fā)性補(bǔ)償?shù)淖谥际潜畴x的，只有積極推廣長期補(bǔ)償制度，才能更好地保障移民主體的權(quán)益。長期補(bǔ)償制度依據(jù)時期的不同，調(diào)整對于移民補(bǔ)償?shù)耐度?，?yōu)勢在于不僅可以分散政府的財(cái)政壓力，人們也可以通過此種方式獲取長期補(bǔ)償，確保以后的生活水平，減少對于以后生活的擔(dān)憂，基本生活問題得以解決。同時，該制度還將刺激人們就業(yè)的積極性，拉動地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行長期補(bǔ)償機(jī)制的同時，還可以通過多種補(bǔ)償相結(jié)合的方式，例如增加資金投入、進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)、項(xiàng)目培育等，使扶持方式多樣化，拓寬增收渠道，形成特色產(chǎn)業(yè)，讓更多的遷移人民受益，基本做到“居及房，耕有田，生產(chǎn)有技能，致富有門路”。除此之外，面向農(nóng)村戶口移民展開重點(diǎn)扶持，可縮小城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展存在的差距，堅(jiān)持綠色、低碳發(fā)展理念，以生態(tài)建設(shè)和節(jié)能減排為重點(diǎn)，提高可持續(xù)發(fā)展能力，建設(shè)和諧、美麗的現(xiàn)代化新農(nóng)村。

四、結(jié)語

我國水庫移民補(bǔ)償政策的不斷改進(jìn)，有賴于補(bǔ)償政策的規(guī)范制定、相關(guān)部門的監(jiān)督管理以及社會保障機(jī)制的完善。整體法治環(huán)境的改善也會影響水庫移民政策的實(shí)施，唯有水庫移民相關(guān)部門公正地執(zhí)行這些制度，才能將保障水庫移民群體利益的舉措落到實(shí)處。

（作者單位為大連金普新區(qū)水利服務(wù)中心）

參考文獻(xiàn)

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