農(nóng)業(yè)面源污染的適應(yīng)性治理：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、限度與路徑選擇

詹國(guó)輝+劉邦凡+張瑾

摘要：隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)方式不斷被解構(gòu)，農(nóng)業(yè)面源污染已然成為當(dāng)下生態(tài)治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)障礙。命令型、市場(chǎng)型及公眾參與型是發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)面源污染治理的主要實(shí)踐模式。基于白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源生態(tài)治理的實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，基層法律體系的不健全、部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失、公眾參與作用的弱化、治理模式的單一化、主體行為利益博弈等治理限度，進(jìn)一步制約了白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染治理質(zhì)量的提升。為此，需要通過(guò)健全污染治理的法律體系、建立高效的整體性協(xié)調(diào)機(jī)制、建構(gòu)廣泛的公眾參與治理機(jī)制、創(chuàng)設(shè)主體合作的適應(yīng)性治理平臺(tái)、協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系并兼顧生態(tài)利益等多維度適應(yīng)性治理路徑，以期提高白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)治理質(zhì)量，最終促進(jìn)雄安地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)面源污染；生態(tài)治理；適應(yīng)性治理；雄安-白洋淀水域；生態(tài)污染；環(huán)境治理

中圖分類號(hào)：X592 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2018）02-0087-10

一、問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，尤其是農(nóng)業(yè)生態(tài)污染問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重并成為當(dāng)下生態(tài)治理研究領(lǐng)域中的攻堅(jiān)點(diǎn)。生態(tài)污染是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展活動(dòng)對(duì)外部生態(tài)環(huán)境的一種“負(fù)向效應(yīng)”，這一效應(yīng)是生產(chǎn)技術(shù)革新的逆向作用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的外部性作用共同導(dǎo)致的結(jié)果。生態(tài)污染不僅僅集中在點(diǎn)源層面，還囊括了面源層面的污染。從近期白洋淀水域?qū)嵉卣{(diào)研的反饋情況來(lái)看，由于白洋淀水域周圍的工業(yè)加工區(qū)域較少，目前主要是以農(nóng)業(yè)生態(tài)面源污染最為嚴(yán)峻。較之于點(diǎn)源污染而言，白洋淀農(nóng)業(yè)面源污染的形成亦會(huì)受到諸多因素（地理、氣候、風(fēng)向、濕度、溫度以及土壤狀況等）的影響。此外，白洋淀農(nóng)業(yè)面源污染兼具了碎片化、不可估量、低度識(shí)別、不確定性及復(fù)雜性等特點(diǎn)，進(jìn)一步導(dǎo)致生態(tài)面源污染治理的低效困境。而在白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染治理實(shí)踐過(guò)程中，污染治理主要以行動(dòng)驅(qū)動(dòng)的治理模式為主，農(nóng)業(yè)生態(tài)污染及環(huán)境保護(hù)尚未引起雄安地區(qū)學(xué)界及實(shí)業(yè)界的關(guān)注，甚至在制度安排層面亦缺乏生態(tài)保護(hù)的惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)生態(tài)面源污染的治理遭致了諸多不適應(yīng)性。由此，如何有效治理白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題已成為當(dāng)下雄安地區(qū)“美麗鄉(xiāng)村”及生態(tài)治理現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)課題。

中共十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被確定為“五位一體”總體布局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是習(xí)近平主席提出“美麗白洋淀”國(guó)家戰(zhàn)略，這些制度安排都集中凸顯了農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的核心作用。作為國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)，農(nóng)業(yè)生態(tài)治理應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的管控模式過(guò)渡到適應(yīng)性治理模式，構(gòu)建農(nóng)業(yè)污染的生態(tài)治理現(xiàn)代化體系已成現(xiàn)實(shí)命題。[1]雖然農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理已然從國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)被委以確定，然則當(dāng)下白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題仍舊存在，農(nóng)業(yè)面源污染與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)成為當(dāng)下農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中不可調(diào)和的“二元矛盾”?；诖耍P者借助適應(yīng)性治理理論來(lái)詮釋白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)限度，通過(guò)構(gòu)建多維度的適應(yīng)性治理路徑，以期提高白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染適應(yīng)性治理效果，最終推動(dòng)雄安地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

二、適應(yīng)性治理：農(nóng)業(yè)生態(tài)面源污染治理的理論框架

盡管當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于人類社會(huì)與自然互動(dòng)的研究已然呈現(xiàn)出“汗牛充棟”的態(tài)勢(shì)，但很少有學(xué)者對(duì)此互動(dòng)關(guān)系的“復(fù)雜性”進(jìn)一步深挖，缺乏及時(shí)探究。生物有機(jī)體及生態(tài)面源層面上的外部空間分布變化，不僅僅與動(dòng)植物的生物本性相關(guān)，還與人類場(chǎng)域空間內(nèi)部生存以及日常生活方式等息息相關(guān)。[2]正是由于現(xiàn)行場(chǎng)域空間內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性特征，進(jìn)一步致使農(nóng)業(yè)面源污染治理質(zhì)量尚未有效提升，學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界人士都呼吁創(chuàng)設(shè)新的治理模式，以期獲取對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理的治理質(zhì)量提升成效，最終形成本該有的新規(guī)則、機(jī)制及制度。[3]但囿于現(xiàn)行生態(tài)治理模式的靜態(tài)分析限度，農(nóng)業(yè)面源污染治理成效仍未得到“質(zhì)”的改觀，因而治理機(jī)制及治理模式需要架構(gòu)出彈性空間和彈性勢(shì)能，以此來(lái)適應(yīng)變化中的生態(tài)系統(tǒng)，最終形成適應(yīng)性治理。而這從本質(zhì)維度上意味著治理主體要辨識(shí)變化中的農(nóng)業(yè)面源生態(tài)環(huán)境問(wèn)題（生態(tài)污染），進(jìn)而觀察和學(xué)習(xí)，依據(jù)特定的行動(dòng)結(jié)果建構(gòu)出適應(yīng)性的治理模式。而適應(yīng)性治理的關(guān)鍵要素在于“干中學(xué)（Learning By Doing）”，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)生治理主體的“動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)與適應(yīng)學(xué)習(xí)”，同時(shí)將其納入治理規(guī)則制定的“信條精神”。由此認(rèn)為，“適應(yīng)性治理”在農(nóng)業(yè)面源污染治理的實(shí)踐過(guò)程中，凸顯治理機(jī)制及其模式在一種動(dòng)態(tài)化的調(diào)整，持續(xù)地適應(yīng)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性變化，從而創(chuàng)新治理模式，推動(dòng)治理績(jī)效的改善。

但從西方農(nóng)業(yè)面源污染治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這將促成社會(huì)系統(tǒng)中人類場(chǎng)域的“內(nèi)生人群”納入到治理場(chǎng)域中。而內(nèi)生人群的主體是與生態(tài)系統(tǒng)攸關(guān)的利益主體是相互契合的，因而多數(shù)西方學(xué)者將“共管（Co—Management）”這一概念引入到生態(tài)治理，尤其是農(nóng)業(yè)面源生態(tài)治理，并由此提出了“適應(yīng)性治理（Adaptive Governance）”范式?！斑m應(yīng)性治理（Adaptive Governance）”范式的既有范式特點(diǎn)在于摒棄了傳統(tǒng)治理模式的“自上而下”治理規(guī)則，凸顯集成式的差異化知識(shí)系統(tǒng)（SDKS）的知識(shí)貢獻(xiàn)，從微觀（社區(qū)）、中觀（區(qū)域政府）、宏觀層面（中央政府及國(guó)家）實(shí)現(xiàn)權(quán)力與資源的共享，最終促成利益攸關(guān)主體的一體化，以便使更多主體參與公共政策的制定過(guò)程，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的決策。[4]由此認(rèn)為，“適應(yīng)性治理”強(qiáng)調(diào)多元利益攸關(guān)主體和以其作為中心節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)關(guān)系；同時(shí)反映出的是治理的內(nèi)核，即一種技術(shù)維度上的政策制度安排，換言之，農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的治理以技術(shù)政策制度安排方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源政策的及時(shí)更新與迭代，尤其是在農(nóng)業(yè)面源生態(tài)系統(tǒng)。而從西方農(nóng)業(yè)面源污染治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)過(guò)社會(huì)化抑或政治化的行動(dòng)者，其內(nèi)嵌的機(jī)制無(wú)法避免其作為治理的結(jié)構(gòu)化障礙，尚未能有效銜接既定的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)及其內(nèi)在機(jī)體。適應(yīng)性治理要點(diǎn)在于有效辨識(shí)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)面源污染治理系統(tǒng)中的不確定性需求，當(dāng)生態(tài)治理的管控難度難以把握，應(yīng)當(dāng)及時(shí)而又恰當(dāng)處理利益攸關(guān)主體，以此來(lái)避免治理過(guò)程的諸多利益沖突。適應(yīng)性治理的核心是處理多元化的行動(dòng)主體及其多樣性利益相關(guān)者的集體行動(dòng)。此外，適應(yīng)性治理提供了一整套的治理邏輯及策略選擇，旨在實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的不斷演進(jìn)，積極回應(yīng)生態(tài)需求并反饋于地方行動(dòng)者，最終建構(gòu)出農(nóng)業(yè)面源污染治理的可持續(xù)發(fā)展體系。但在此需要稟明一點(diǎn)，囿于農(nóng)業(yè)面源污染治理系統(tǒng)的復(fù)雜性，諸多利益攸關(guān)主體充斥其中，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的行動(dòng)者趨于不確定，因而需要建構(gòu)多方主體間對(duì)話與協(xié)商的制度安排（見(jiàn)圖1）。endprint

而從農(nóng)業(yè)面源污染的整體性治理成效而言，作為治理目標(biāo)——可持續(xù)，其必然要求農(nóng)業(yè)面源污染治理系統(tǒng)的長(zhǎng)效性，因而適應(yīng)性治理必不可少。農(nóng)業(yè)面源污染的適應(yīng)性治理內(nèi)生本質(zhì)特征在于強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的時(shí)代挑戰(zhàn)，客觀映射出農(nóng)業(yè)面源污染治理體系中的內(nèi)生彈性空間，同時(shí)表征出以治理系統(tǒng)的適應(yīng)學(xué)習(xí)能力。這一過(guò)程中更為關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)面源污染系統(tǒng)的“社會(huì)—生態(tài)”的整合性互動(dòng)，以此消解因碎片化而致使農(nóng)業(yè)面源污染點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性障礙。[5]同時(shí)這又強(qiáng)調(diào)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部中的生態(tài)資源的“使用者”及生態(tài)保護(hù)行動(dòng)者納入到治理體系中。目前對(duì)生態(tài)面源污染及生態(tài)污染等問(wèn)題的治理大多集中在什么政策路徑以此遏制污染，但忽略了生態(tài)系統(tǒng)中人的作用因素，人的社會(huì)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)之間的良性互動(dòng)性，而這恰恰驗(yàn)證了適應(yīng)性治理在生態(tài)面源污染治理實(shí)踐的可行性。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)生態(tài)面源污染的治理經(jīng)驗(yàn)

（一）國(guó)外污染治理實(shí)踐的主要模式

因此基于發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)工業(yè)化進(jìn)程的反思較早，是故農(nóng)業(yè)面源污染的治理層面上顯現(xiàn)出先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)與增值過(guò)程中借助了多元化的治理措施，亦累計(jì)系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)面源污染生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)梳理美國(guó)、歐盟以及日本等國(guó)家的治理實(shí)踐可知，其在對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理與管控中具體采用了3種模式，分別為命令型、市場(chǎng)型及公眾參與型。

一是命令型。命令型治理模式主要囊括了行政命令和法律規(guī)定等強(qiáng)制性手段。前者是通過(guò)行政機(jī)關(guān)以行政命令抑或法規(guī)命令等方式控制污染，達(dá)到治理成效；而后者則是中央政府從宏觀維度上頒布具有強(qiáng)制性的法律和行政法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的一種管控方式。由此看出，命令型治理模式是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障的國(guó)家環(huán)境治理權(quán)的法理體現(xiàn)，治理主體及目標(biāo)明確且治理效果較為顯著。二是市場(chǎng)型。眾多發(fā)達(dá)國(guó)家和富裕地區(qū)為了遏制農(nóng)業(yè)點(diǎn)源面源式污染，增強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的控制力，通過(guò)引入外部市場(chǎng)力量以價(jià)格機(jī)制提高農(nóng)業(yè)環(huán)境治理質(zhì)量。市場(chǎng)型治理模式主要借助于政府購(gòu)買、憑單制、合同外包、稅收補(bǔ)貼以及信貸優(yōu)惠等便利措施，以促農(nóng)戶的成本收益結(jié)構(gòu)之改善，借此來(lái)解構(gòu)農(nóng)戶原先的農(nóng)業(yè)種植模式，從而降低農(nóng)業(yè)面源污染面積、范圍以及深度。市場(chǎng)型模式大大提升了農(nóng)業(yè)面源污染的治理效率，但卻忽視企業(yè)的自利性，其最終的治理質(zhì)量尚未得到有效保障。三是公眾參與型?；谵r(nóng)業(yè)環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重及擴(kuò)張，社會(huì)公眾意識(shí)不斷增強(qiáng)，而農(nóng)業(yè)面源污染亦面臨政府失靈和社會(huì)失靈并存的“兩難處境”，公眾成為參與農(nóng)業(yè)面源污染治理不可或缺之力量。社會(huì)公眾彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)面源污染治理主體的缺失，監(jiān)督制造污染者及本該政府承擔(dān)的職責(zé)，從而促成農(nóng)業(yè)面源污染治理的最大利益共存。在歐美日韓等國(guó)將社會(huì)公眾納入污染治理的決策主體之中，并建立了相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公眾參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的常態(tài)化。而在眾多社會(huì)公眾力量中不可輕易忽視環(huán)保NGO的存在，其發(fā)揮著公眾監(jiān)督的不可替代作用。[6]

囿于農(nóng)業(yè)面源污染治理所涉及的范圍及面積較廣，污染事件中的權(quán)責(zé)主體及其邊界較為模糊化，僅僅依托單一治理模式是不可能促成農(nóng)業(yè)面源污染的全域化治理成效。由此，發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)業(yè)面源污染治理實(shí)踐過(guò)程中型構(gòu)出政府、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及社會(huì)公眾等相互融合的治理共同體，并將行政和法律的規(guī)制、市場(chǎng)激勵(lì)和公眾參與等治理技術(shù)相互嵌入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染治理質(zhì)量的提高。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家污染治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)白洋淀的啟示

通過(guò)梳理發(fā)達(dá)國(guó)家治理農(nóng)業(yè)面源污染的實(shí)踐，可以為我國(guó)這一后發(fā)展國(guó)家的污染治理提供以下四點(diǎn)啟示。具體而言：首先，要建立健全完備的農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律體系。發(fā)達(dá)國(guó)家將法制建設(shè)置于環(huán)境污染治理的首要位置，并建立了較為完善的法律法規(guī)體系。一套完備的法律體系對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染治理而言亦是不可或缺。法律體系是其治理實(shí)踐的依據(jù)，亦是其核心載體。無(wú)論是命令型、市場(chǎng)型抑或公眾參與型治理模式都是建立在法治基礎(chǔ)之上。其次，重構(gòu)出高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)業(yè)面源污染治理本身涉及范圍比較廣，其所觸及的利益主體繁多，必然需要架構(gòu)出良性化的協(xié)調(diào)機(jī)制，以確保農(nóng)業(yè)面源污染治理的有序化，而這亦是農(nóng)業(yè)面源污染治理不可或缺的基本保障。再次，重塑多元化的系統(tǒng)性治理措施。農(nóng)業(yè)面源污染因利益主體眾多，治理充斥了諸多不確定性，難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。單純依靠某一治理措施難以獲取系統(tǒng)性成效。正如同諸多發(fā)達(dá)國(guó)家的治理實(shí)踐，依托于命令型、市場(chǎng)型以及公眾參與型措施互為補(bǔ)充，相互嵌入，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化治理的最大效用。最后，充分發(fā)揮公眾參與的作用。社會(huì)公眾的民主化參與有助于實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，而其對(duì)于環(huán)境污染的治理具有不可忽視的外部監(jiān)督功效。公眾參與式治理實(shí)現(xiàn)了集思廣益的治理體系，而這亦是為了社會(huì)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的集中展示。

四、農(nóng)業(yè)生態(tài)面源污染的治理限度：基于白洋淀水域的實(shí)證考察

（一）白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀

筆者在本文中所選擇的研究對(duì)象位于河北省中部的白洋淀。白洋淀的水域性質(zhì)應(yīng)當(dāng)歸類為“海河流域大清河水系”，由143個(gè)淀泊和3 700多條溝壕所構(gòu)成，是京津冀地區(qū)平原形態(tài)上的最大淡水湖泊。白洋淀的主體區(qū)域主要遍布在保定市安新縣。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，經(jīng)過(guò)改革改革開(kāi)放的“唯GDP至上城市偏向性”發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)面源污染甚為嚴(yán)重，尤其在白洋淀水域。白洋淀水域環(huán)境質(zhì)量的下降引起了保定市乃至河北省政府的高度重視，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間環(huán)保治理后有一定程度好轉(zhuǎn)。但地處京津冀區(qū)域的邊緣性區(qū)域，工業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型尚未及時(shí)跟進(jìn)，仍然是以粗放式生產(chǎn)方式為主，工業(yè)污水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活污染的直接排放進(jìn)一步加劇了白洋淀水域環(huán)境質(zhì)量的下降?！爸亟?jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”使得白洋淀流域的居民和生產(chǎn)加工過(guò)度偏向于生態(tài)資源的挖掘，無(wú)序化開(kāi)發(fā)和消耗致使白洋淀流域的污染甚為嚴(yán)重，而面源污染主要體現(xiàn)在生活污染、農(nóng)業(yè)污染等方面，具體而言：

一是農(nóng)村生活污水。通過(guò)安容縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高達(dá)81.6%的農(nóng)村居民將生活污水（洗衣、做飯、刷鍋等）直接通過(guò)農(nóng)村管道排放到村莊的主管道之中，而各個(gè)村莊污水匯集之后直接排放到白洋淀水域。在極其個(gè)別村莊農(nóng)戶將剩水坑池簡(jiǎn)單放置。對(duì)比這些村莊生活污水排放具體情況（見(jiàn)表1），“倒入水溝”居然有21.7%，而這屬于有機(jī)資源的浪費(fèi)，尚未被利用形成經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，最終的污染水源仍舊排放到白洋淀水域之中。此外，調(diào)研村莊中對(duì)于生活垃圾的處理情況，68.4%村莊并未建立生活垃圾的集中點(diǎn)，21.7%村莊并未設(shè)置垃圾桶。在部分村莊，廢棄的生活用品（如塑料瓶、電池、農(nóng)藥瓶以及殘羹剩飯）直接混雜倒入村莊的垃圾坑，而這些垃圾坑往往是與水域相連接，容易致使水體污染。個(gè)別村莊清潔人員只是將垃圾隨意堆放，為了“省時(shí)省力”而肆意丟棄垃圾，最終致使白洋淀水域農(nóng)業(yè)面源污染的大量聚集。endprint

二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水污染。白洋淀水域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水污染具體是指因在白洋淀水域周邊種植農(nóng)作物和養(yǎng)殖水產(chǎn)所引致的污染。囿于白洋淀水域周邊農(nóng)村無(wú)農(nóng)耕地的現(xiàn)實(shí)情境，只有少量的蘆葦?shù)?。種植污染是指主要種糧承包戶在蘆葦?shù)咎镏兴^(guò)度使用工業(yè)化肥、農(nóng)藥，甚至將化肥袋和農(nóng)藥瓶直接丟棄于白洋淀外邊沿的水域，農(nóng)田水域所殘留的含N、P營(yíng)養(yǎng)物會(huì)激增白洋淀的富營(yíng)養(yǎng)化，其結(jié)果往往是藻類及浮游生物的過(guò)度繁殖，白洋淀水域的溶解氧迅速下降，水質(zhì)污染愈發(fā)嚴(yán)重。

（二）白洋淀農(nóng)業(yè)面源污染治理實(shí)踐的限度

1. 基層法律體系不夠健全。針對(duì)白洋淀水域的現(xiàn)實(shí)圖景，無(wú)論是面源污染還是點(diǎn)源污染，農(nóng)業(yè)面源污染治理所涉及的法律甚少。一套完備的法律體系對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染治理而言不可或缺。法律體系是其治理實(shí)踐的依據(jù)，亦是其核心載體。法律體系的不健全進(jìn)一步弱化了農(nóng)業(yè)面源污染治理質(zhì)量的提升。具體表現(xiàn)為：

第一是缺乏農(nóng)業(yè)面源污染治理的立法。從現(xiàn)成法律體系，尚未針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理與防控采取了立法程序。盡管法律體系中已有《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境法給執(zhí)法》等提及農(nóng)業(yè)污染的治理，其他法律法規(guī)中僅僅個(gè)別條款有所涉及。由此可見(jiàn)，涉及農(nóng)業(yè)面源污染的法律規(guī)定呈現(xiàn)“零散、孤立抑或籠統(tǒng)”，污染防治的法律懲戒效果不佳，已成為當(dāng)下污染治理惡效之法治根源。[7]從河北省及雄安地區(qū)所頒布的法律條文來(lái)看，囿于立法層次較低，法規(guī)效力并未起到直接防治效果。而從地方法規(guī)層面來(lái)看，在污染高發(fā)區(qū)域并未制定特定的農(nóng)業(yè)面源污染的地方性法規(guī)，同時(shí)亦無(wú)基礎(chǔ)條件建立農(nóng)業(yè)面源污染治理的一體化法律體系，進(jìn)一步引致了農(nóng)業(yè)面源污染治理的監(jiān)管盲區(qū)。

第二是農(nóng)業(yè)面源污染治理主體與污染責(zé)任方之間的法律權(quán)利與義務(wù)的不清晰。梳理環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法規(guī)條件一般意義都是指向“有關(guān)單位及個(gè)人”，但其具體指向單位和行動(dòng)人并未在法律中有所呈現(xiàn)。此外，環(huán)境污染保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定常見(jiàn)“合理使用”原則，但在何種程度、范圍以及條件下才能界定為合理使用法律尚未厘清，亦無(wú)相關(guān)法律解釋。不單單如此，違規(guī)責(zé)任的明細(xì)規(guī)定并無(wú)具體化呈現(xiàn)，何種行為議定為污染違法行為，因違法行為而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任并沒(méi)有明確規(guī)定。正是囿于基層法律權(quán)利與義務(wù)的不清晰，違法成本不高，致使農(nóng)業(yè)面源污染在鄉(xiāng)村場(chǎng)域中“司空見(jiàn)慣”，助推了污染主體的違法行為。

2. 部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失。第一是合作權(quán)責(zé)邊界的模糊化，致使合作事宜延緩，降低了多方合作的幾率。具體表現(xiàn)為：一方面，京津冀與保定市的污染治理權(quán)責(zé)權(quán)限劃分不清。環(huán)保法的相關(guān)規(guī)定表明地方政府是對(duì)本行政轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)有直接責(zé)任。地方政府及相關(guān)環(huán)境管理部門是污染治理的主體責(zé)任人，但中央政府及京津冀協(xié)調(diào)環(huán)保部門的環(huán)境管理權(quán)限勢(shì)必會(huì)被“懸空”。此外，中央政府并未獲得跨區(qū)域的環(huán)境管理權(quán)，因而中央政府的全域化治理格局并未形成。另一方面，環(huán)境治理部門與分管部門權(quán)限不清，根源在于現(xiàn)行環(huán)境治理體制內(nèi)部的“整體性治理與分工治理”的橫向縱向偏離。[8]在橫向維度上，環(huán)境治理權(quán)限分散于環(huán)保、農(nóng)林、水利、氣象以及土地等，更多職能部門的職責(zé)為農(nóng)業(yè)資源的開(kāi)發(fā)而非治理與保護(hù)；而在縱向維度上，地方政府環(huán)境治理部門受到本層級(jí)政府主管領(lǐng)導(dǎo)和上層級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)的雙重管轄，然其財(cái)權(quán)與人事權(quán)仍歸屬本層級(jí)政府，環(huán)境污染治理的落實(shí)仍未得到有效保障。環(huán)境污染治理的統(tǒng)一治理和分部門治理之間囿于職責(zé)邊界模糊、權(quán)限重疊，分工與合作難以有效協(xié)調(diào)。第二是是污染協(xié)調(diào)治理機(jī)制的缺乏。從環(huán)境污染治理實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，農(nóng)業(yè)面源污染的生態(tài)治理面臨橫縱向交互的“多頭領(lǐng)導(dǎo)、多頭管理”。正是缺乏對(duì)“多頭領(lǐng)導(dǎo)”的協(xié)調(diào)，致使農(nóng)業(yè)面源污染治理出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性“負(fù)效應(yīng)”，使得農(nóng)業(yè)面源污染治理難以可控。因此，如何有效界定并劃分環(huán)保、農(nóng)林水利以及土地等部門主體的權(quán)責(zé)范圍，避免治理區(qū)域與手段的重疊，這已經(jīng)顯現(xiàn)出合作協(xié)調(diào)機(jī)制的不可替代之效用，亦是農(nóng)業(yè)面源污染治理的當(dāng)務(wù)之急。由上文分析可知，現(xiàn)有環(huán)境治理機(jī)構(gòu)尚無(wú)法應(yīng)對(duì)面源污染的實(shí)踐難題，最終致使農(nóng)業(yè)面源污染的進(jìn)一步惡化。府際協(xié)調(diào)與部門內(nèi)部協(xié)調(diào)難以一致，農(nóng)業(yè)面源污染治理權(quán)限的不清晰，進(jìn)一步加劇了某種程度的治理無(wú)序。此外，跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建構(gòu)而成，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的污染現(xiàn)實(shí)。農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的跨流域、省份等連片性自然屬性，引致了農(nóng)業(yè)面源污染的復(fù)雜性和跨區(qū)域特征，亦無(wú)法滿足現(xiàn)存農(nóng)業(yè)面源污染的治理實(shí)踐需求。同時(shí)農(nóng)業(yè)面源污染的綜合性困境導(dǎo)致了污染治理體系的“過(guò)度條塊分割”，最終的治理質(zhì)量仍有待提升。

3. 社會(huì)公眾參與的作用被弱化。第一是社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染信息的獲取渠道不暢。社會(huì)公眾參與污染治理實(shí)踐的前提是要獲取有效而又系統(tǒng)性的污染信息，但在白洋淀場(chǎng)域尤其是農(nóng)村社會(huì)空間中獲取農(nóng)業(yè)面源污染信息途徑仍未如人意。即便現(xiàn)行法律體系中對(duì)環(huán)境污染的信息公開(kāi)有所涉及法律條文，但其本質(zhì)仍然是以政府環(huán)境治理的視角，并未賦予社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染信息的獲取權(quán)，從法理層面未能保障社會(huì)公眾獲取信息的制度權(quán)利。[9]從基層調(diào)研實(shí)踐得知，農(nóng)業(yè)面源污染信息發(fā)布是由縣級(jí)政府環(huán)保局所負(fù)責(zé)。所發(fā)布之消息已被相關(guān)職能部門“選擇和加工”，“失真現(xiàn)象”屢見(jiàn)不鮮，信息公開(kāi)面較為狹窄，基本集中正面而非負(fù)面消息。正是基于信息的不對(duì)稱性，社會(huì)公眾能夠獲取農(nóng)業(yè)面源污染信息有限，亦難以辨認(rèn)其真實(shí)性。反之，即便社會(huì)公眾已知獲取的農(nóng)業(yè)面源污染信息的真實(shí)性，但其仍因救濟(jì)途徑的缺失而無(wú)直接效用。縣級(jí)政府以下層面的政府及村委會(huì)所能應(yīng)用公開(kāi)媒體的信息仍然呈現(xiàn)“捉襟見(jiàn)肘”態(tài)勢(shì)，與鄉(xiāng)村民眾息息相關(guān)的生存與健康訊息公開(kāi)不足，直接導(dǎo)致了社會(huì)公眾所能獲取農(nóng)業(yè)面源污染信息的限度，鄉(xiāng)村民眾參與農(nóng)業(yè)面源污染治理仍有直接障礙。第二是公眾參與的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制出現(xiàn)缺位。白洋淀現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律體系中并未明確社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的基本要求，因此，在環(huán)境污染治理實(shí)踐過(guò)程中各層級(jí)政府尚無(wú)法明晰其主體角色作用，社會(huì)公眾作為治理主體的能動(dòng)效應(yīng)亦無(wú)法發(fā)揮。因此，社會(huì)公眾參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的實(shí)際權(quán)利與義務(wù)不明朗，同時(shí)亦引致了基層政府對(duì)社會(huì)參與的強(qiáng)制性規(guī)范有限不足。當(dāng)社會(huì)公眾參與農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的“本該有權(quán)利”被侵犯之時(shí)，哪些職能部門應(yīng)當(dāng)被追責(zé)，又應(yīng)追責(zé)到何種范圍和程度，都未能在現(xiàn)成法律體系中體現(xiàn)出來(lái)。此外，政府以及法律制度未能為社會(huì)公眾參與農(nóng)業(yè)面源污染的治理建構(gòu)出應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制。然而農(nóng)業(yè)面源污染治理昭示了其內(nèi)在公益性，所能涉及轄區(qū)內(nèi)的生存與安全，如若無(wú)法建構(gòu)有效的持續(xù)激勵(lì)機(jī)制，難以維持廣泛的對(duì)社會(huì)公眾參與的激勵(lì)。endprint

第三是農(nóng)村環(huán)保組織的參與力量薄弱。農(nóng)村環(huán)保組織（NGO）參與農(nóng)業(yè)面源污染的行動(dòng)實(shí)踐目標(biāo)不在于環(huán)保話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪，亦不是組織盈利的手段，而僅僅是為了維護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量和公益權(quán)益。由此，農(nóng)村環(huán)保組織（NGO）集聚了非營(yíng)利性、志愿性以及非政治性等特質(zhì)。相比于單個(gè)農(nóng)戶，農(nóng)保組織的集體行動(dòng)更為客觀理性，社會(huì)影響力愈發(fā)明顯，創(chuàng)新擴(kuò)散更廣，最終能集聚出的作用空間更為寬廣。但受制于白洋淀具體實(shí)情的困擾，一是登記備案的限制，環(huán)保NGO是需要向登記管理機(jī)關(guān)登記以及向主管部門備案，“兩頭管理”將這類組織嚴(yán)密控制于政府部門之下，組織自主權(quán)受到了嚴(yán)重制約；二是環(huán)保NGO籌集資金較為困難，難以維持組織的自身運(yùn)營(yíng)，但囿于政府資金的缺失，無(wú)法獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。以上種種都昭示了農(nóng)村環(huán)保組織的參與力量薄弱，弱化了農(nóng)業(yè)面源污染治理的公眾參與度，影響了治理質(zhì)量的提升。

4. 治理模式的單一化?；诎籽蟮砭唧w污染治理實(shí)情，大體上采取以“命令與控制型”的治理模式，即中央政府及各層級(jí)政府以法律、行政法規(guī)、制度條例、政策的制定，同時(shí)依托于農(nóng)業(yè)環(huán)境稅費(fèi)等強(qiáng)制性途徑，達(dá)成治理農(nóng)業(yè)面源污染的實(shí)踐成效。[10]但囿于當(dāng)前治理模式——“命令與控制型”的局限性，集中在環(huán)境污染的點(diǎn)源層面，無(wú)法適用于當(dāng)下面源污染的治理，尤其是農(nóng)業(yè)面源污染的治理實(shí)踐。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到的是“命令與控制型”模式需要依托行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)中央政府乃至基層政府的系統(tǒng)性人力、物力與財(cái)力的統(tǒng)籌與調(diào)配，這一實(shí)踐模式僅僅適用于污染范圍較為集中的地域，且需要掌握其污染信息面廣。但觀之基層農(nóng)村環(huán)境治理的調(diào)研情況，白洋淀農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模呈現(xiàn)出碎片化與原子化特質(zhì)，農(nóng)村事務(wù)與鄉(xiāng)土“差序格局”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，致使農(nóng)業(yè)面源污染信息獲取難度加大，還增加相應(yīng)的治理成本。同時(shí)再加之農(nóng)業(yè)面源污染治理集中化部門的缺位，已有的“命令與控制型”模式難以適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)業(yè)面源污染治理的實(shí)踐需求，亦無(wú)法達(dá)成其理想的治理質(zhì)量。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)面源污染的傳統(tǒng)“命令與控制型”模式日益凸顯其治理短板，治理樣態(tài)的扭曲進(jìn)一步惡化了發(fā)展趨勢(shì)?！懊钆c控制型”模式內(nèi)生發(fā)展脈絡(luò)偏離了效率與效益的結(jié)果導(dǎo)向原則，無(wú)法嵌入市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)效應(yīng)；同時(shí)這一模式并未將農(nóng)村場(chǎng)域中個(gè)體農(nóng)戶的主體性作用納入治理體系，個(gè)體農(nóng)戶所能自由式選擇的機(jī)會(huì)與空間仍舊有限，最終農(nóng)戶的個(gè)體積極性亦無(wú)法得到激勵(lì)，農(nóng)業(yè)面源污染的治理尚未獲得有效控制。

正是基于農(nóng)業(yè)面源污染治理的單一化模式已然不能適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境的多變性和復(fù)雜性，“命令與控制型”的單一化模式的實(shí)踐圖景是污染治理僅僅在“末端控制”，而非“源頭治理”，農(nóng)業(yè)面源污染亦無(wú)法避免此類遭遇。長(zhǎng)此以往，農(nóng)業(yè)面源污染的末端控制既解決不了現(xiàn)行的污染治理困境，又未能從根上解構(gòu)治理的“結(jié)構(gòu)洞”。[11]由于改革開(kāi)放之后白洋淀絕大多數(shù)農(nóng)村實(shí)行以個(gè)體農(nóng)戶為基本單元的“聯(lián)產(chǎn)承包制”，個(gè)體農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的基本單位。根據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)有2.3億左右的農(nóng)戶家庭，個(gè)體農(nóng)戶數(shù)量眾多且分散于不同類型的自然村莊之中?；趥€(gè)體農(nóng)戶的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)屬性的異質(zhì)化特征，個(gè)體農(nóng)戶家庭所占有的土地以及因地而使用的化肥和農(nóng)藥都存在差異；同時(shí)再加之農(nóng)業(yè)面源污染受到諸多自然屬性的禁錮，例如地理、水文、溫度、陽(yáng)光、空氣質(zhì)量等，難以量化現(xiàn)行農(nóng)村場(chǎng)域中的面源污染程度，最終的“末端控制”模式對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理難以奏效。農(nóng)業(yè)面源污染一旦在現(xiàn)有轄區(qū)內(nèi)形成，難以在短期階段得以化解，其治理效率相對(duì)于點(diǎn)源式污染更為低效，治理成本愈發(fā)增大。由此可見(jiàn)，基于農(nóng)業(yè)面源污染的復(fù)雜性，唯有依托于“源頭控制與治理為主、末端管護(hù)為輔”的治理模式才可適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)業(yè)面源污染的治理實(shí)踐要求。

5. 利益主體的行為博弈。農(nóng)業(yè)面源污染的適應(yīng)性治理是一個(gè)長(zhǎng)效性治理過(guò)程，需要借助于多方利益相關(guān)主體的合作行為。但各方利益主體的利益驅(qū)使動(dòng)機(jī)不同，因此利益主體在治理過(guò)程會(huì)施以博弈，以便其能在治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自身的趨利實(shí)效。其一，就中央政府與地方政府層面相比較而言，這兩層級(jí)政府發(fā)展行為的出發(fā)點(diǎn)是存在異質(zhì)差異的，中央政府層面具體是以國(guó)家生態(tài)治理的系統(tǒng)全局和長(zhǎng)效發(fā)展考慮，而地方政府則是以本土利益及經(jīng)濟(jì)效益為主。由此，央、地行為動(dòng)機(jī)的異質(zhì)性致使生態(tài)面源污染治理在縱向?qū)用娈a(chǎn)生了行為博弈的差異。其二，白洋淀農(nóng)村場(chǎng)域內(nèi)的個(gè)體農(nóng)戶數(shù)量眾多，信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在以及市場(chǎng)標(biāo)識(shí)機(jī)制的喪失都在一定程度上致使個(gè)體農(nóng)戶的機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)也為搭便車者提供了生存空間或機(jī)會(huì)?，F(xiàn)行農(nóng)村場(chǎng)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)生產(chǎn)與生活過(guò)程充斥了諸多不確定性和復(fù)雜性，個(gè)體農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生態(tài)生產(chǎn)與生活過(guò)程中對(duì)于化肥量的使用，仍然是以一種機(jī)會(huì)主義而有所行動(dòng)，這進(jìn)一步致使個(gè)體農(nóng)戶對(duì)于化肥施用量的多方行為博弈未能達(dá)成“納什均衡”，且這一均衡量遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)面源污染治理集體決策時(shí)所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的“帕累托最優(yōu)量”。[12]其三，一旦過(guò)度使用復(fù)合肥料，農(nóng)村場(chǎng)域內(nèi)的公共資源喪失，生態(tài)面源上的污染會(huì)進(jìn)一步引致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)窘境。而地方政府作為公共環(huán)境利益的現(xiàn)實(shí)代表，為了防止個(gè)體農(nóng)戶的機(jī)會(huì)主義行為和因增加社會(huì)“表面式收益”所增加額外成本的現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁于社會(huì)公眾，因此政府必然對(duì)機(jī)會(huì)主義行為的個(gè)體農(nóng)戶施以社會(huì)監(jiān)督、限制及處罰。由此，這將進(jìn)一步引發(fā)政府與個(gè)體農(nóng)戶之間的互動(dòng)博弈。

五、農(nóng)業(yè)生態(tài)面源污染的適應(yīng)性治理路徑

隨著白洋淀水域環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題日益凸顯，雄安地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的感知度越來(lái)越高，這就給農(nóng)業(yè)面源污染的治理帶來(lái)了良性化的互動(dòng)契機(jī)，改善當(dāng)下白洋淀水域農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量已成為刻不容緩的現(xiàn)實(shí)課題。但囿于農(nóng)業(yè)面源污染演變的影響因素涉及多維度內(nèi)容，農(nóng)業(yè)面源污染的治理成效不佳，最終應(yīng)有的作用尚未發(fā)揮，需要通過(guò)適應(yīng)性治理或可達(dá)成對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理質(zhì)量的提升。因此，如何理性看待農(nóng)業(yè)面源污染的適應(yīng)性治理，并積極尋求其適應(yīng)性治理路徑，這亦是當(dāng)下農(nóng)業(yè)面源污染治理的制度創(chuàng)新安排所在。

（一）健全污染治理的法律體系endprint

建立并健全農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律體系，強(qiáng)化其污染治理的立法工作，以期從根本上遏制住其農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)實(shí)頹勢(shì)，保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)環(huán)境，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品質(zhì)。農(nóng)業(yè)面源污染與工業(yè)污染大相徑庭，更與點(diǎn)源污染差異更甚。因此，應(yīng)以農(nóng)業(yè)面源污染的特征為出發(fā)點(diǎn)，著手建構(gòu)出其特色的法律體系。

第一，制定并頒布實(shí)施農(nóng)業(yè)面源污染防治的基本法。依據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染的特點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，制定一部反映如此實(shí)情的專屬農(nóng)業(yè)面源污染的基本法律，建議全國(guó)人大制定、頒布和實(shí)施農(nóng)業(yè)面源污染防治的基本法——《農(nóng)業(yè)面源污染防治法》（暫定）。這一基本法的制定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取多方利益主體的意見(jiàn)，其中應(yīng)當(dāng)囊括農(nóng)業(yè)面源污染主管部門、污染治理專家、環(huán)保NGO、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)戶及其鄉(xiāng)民等。而這既需要契合農(nóng)業(yè)面源污染的治理特診，又需要被社會(huì)所接納。但在制定農(nóng)業(yè)面源污染防治基本法之時(shí)，需要注意以下幾個(gè)突出問(wèn)題：其一，恪守污染防治內(nèi)容系統(tǒng)而又全面。這其中就包括了立法目的、服務(wù)對(duì)象、治理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)等，具體涉及農(nóng)業(yè)面源污染的預(yù)防、治理、管護(hù)以及救濟(jì)救助等系統(tǒng)性環(huán)節(jié)，這亦為農(nóng)業(yè)面源污染提供了可行的立法保障。此外，這部法律的可適用對(duì)象為農(nóng)戶，法律語(yǔ)言盡量摒棄過(guò)度專業(yè)和抽象，應(yīng)以通俗易懂形式呈現(xiàn)，抑或同時(shí)出臺(tái)一部法律解釋來(lái)詮釋該法律語(yǔ)言的嚴(yán)謹(jǐn)性。[13]其二，強(qiáng)調(diào)基本法的可操作性?；诎籽蟮矸傻默F(xiàn)實(shí)操作困境，諸多法律缺乏必要的可操作性延緩甚至擱置了這部分法律的實(shí)施效力。因此，農(nóng)業(yè)面源污染防治基本法的實(shí)施要有利于個(gè)體農(nóng)戶的自主接受和執(zhí)行，同時(shí)要有益于農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的執(zhí)行法機(jī)關(guān)的執(zhí)法與懲戒治理。

第二，推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染的單行法律與法規(guī)的修訂。盡管當(dāng)前環(huán)境治理領(lǐng)域已經(jīng)制定了一部分關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的單行法律，然其仍未健全，農(nóng)業(yè)面源污染的“復(fù)雜性”倒逼了單行法律體系的改革與創(chuàng)新，力圖實(shí)現(xiàn)單行法律的修訂。重點(diǎn)修訂雄安地區(qū)《肥料登記管理辦法》《化肥使用監(jiān)督管理辦法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等，即便已對(duì)肥料、化肥、農(nóng)藥等使用的登記審批與后續(xù)管護(hù)，但尚未明確規(guī)定其使用范圍、程度以及面積等，以防過(guò)度使用而進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染的加劇。同時(shí)要對(duì)單行法律“再立法”，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)環(huán)境的權(quán)責(zé)明細(xì)，責(zé)任追究得當(dāng)，促進(jìn)監(jiān)管效力的提升。第三，積極督促地方性法規(guī)的制定。雄安地區(qū)的遼闊實(shí)情，區(qū)域異質(zhì)性越發(fā)明顯，不同區(qū)域的水文、土質(zhì)、空氣、海拔等環(huán)境條件參差不齊，土壤和水源中的污染含量差異較大，難以制定雄安地區(qū)范圍的統(tǒng)一化治理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的差異性，對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的認(rèn)知觀念及其程度不一。因此，僅依靠基本法的制定難以治理區(qū)域性污染問(wèn)題，亟需雄安地區(qū)立法機(jī)構(gòu)通過(guò)設(shè)立符合本地實(shí)情的法規(guī)、行政條例抑或法律細(xì)則，同時(shí)充分考量本地污染治理的實(shí)踐需求，凸顯立法層面在雄安地區(qū)的本土化問(wèn)題上尚未落實(shí)的盲區(qū)，切實(shí)提升農(nóng)業(yè)面源污染治理質(zhì)量。

（二）建立高效的整體性協(xié)調(diào)機(jī)制

農(nóng)村環(huán)境的不確定性以及多變性，使得農(nóng)業(yè)面源污染治理充斥了諸多復(fù)雜性。農(nóng)業(yè)面源污染治理體系涉及“多頭領(lǐng)導(dǎo)、多部門分頭治理”，引致治理權(quán)力的進(jìn)一步分散，權(quán)限劃分過(guò)于明細(xì)，權(quán)力重疊區(qū)域勢(shì)必增多。[14]因此，建構(gòu)整體性治理的協(xié)調(diào)機(jī)制尤為必要。這有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力效應(yīng)在農(nóng)業(yè)面源污染治理結(jié)構(gòu)上的普遍惠及，從而提升農(nóng)業(yè)面源污染的本該有治理之效。其一，整體性協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于明晰各個(gè)治理機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)以及權(quán)限范圍，以便于理順各方主體的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)并調(diào)和各治理主體間的權(quán)限沖突，避免如希爾斯所論的“治理縫隙”。建立高效的整體性協(xié)調(diào)機(jī)制，包含宏觀與微觀層面內(nèi)容，具體而言：宏觀維度的協(xié)調(diào)內(nèi)在要求農(nóng)業(yè)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)要制定出應(yīng)有的農(nóng)業(yè)面源污染防治的政策與適應(yīng)性治理規(guī)劃，各層級(jí)政府部門間的規(guī)劃內(nèi)容相互協(xié)調(diào)以避免沖突的增多；而微觀維度的協(xié)調(diào)是以農(nóng)村場(chǎng)域的基層政府為協(xié)調(diào)對(duì)象，農(nóng)村環(huán)境污染的直接治理權(quán)相互融合與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)權(quán)限的一體化。其二，建構(gòu)以環(huán)保部門為主導(dǎo)的協(xié)同機(jī)制。整體性治理協(xié)調(diào)機(jī)制集中體現(xiàn)為以環(huán)保部門為主導(dǎo)的多部門（農(nóng)業(yè)、水利、土地等）的協(xié)同參與，各司其職，職能分工明確，以免職能權(quán)限的重疊與漏洞，以期提升農(nóng)業(yè)面源污染的協(xié)同治理效率。[15]由此對(duì)于農(nóng)業(yè)環(huán)境污染治理的困境，應(yīng)由環(huán)保部門為主要責(zé)任主體，其他部門為協(xié)同責(zé)任方。一旦出現(xiàn)“部門沖突”抑或“管理權(quán)力重疊”，則需要以環(huán)保部門為主要協(xié)調(diào)方的治理方案協(xié)同各個(gè)責(zé)任部門辦理。其三，建立跨區(qū)域、跨部門流域協(xié)調(diào)機(jī)制。囿于農(nóng)業(yè)面源污染的整體性以及跨區(qū)域流動(dòng)性特征，使得其治理樣態(tài)呈現(xiàn)系統(tǒng)性和復(fù)雜性，因而其治理實(shí)踐往往需要突破跨地域抑或跨行政部門的“壁壘”，從而建構(gòu)跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題應(yīng)當(dāng)以流域?yàn)橹骶€，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而非單純以行政管轄權(quán)為界限，以此建構(gòu)出流域協(xié)調(diào)治理機(jī)制，避免因行政權(quán)限而導(dǎo)致的治理沖突。

（三）構(gòu)建廣泛的公眾參與治理機(jī)制

社會(huì)公眾是適應(yīng)性治理主體的重要角色之一，而社會(huì)公眾參與農(nóng)業(yè)面源污染的生態(tài)治理體現(xiàn)出了社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，亦是生態(tài)文明進(jìn)步的核心標(biāo)志之一。構(gòu)建公眾參與治理機(jī)制，以助推農(nóng)業(yè)面源污染的公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染的內(nèi)外保障。

第一，完善公眾環(huán)境獲知污染信息的機(jī)制，提供公眾個(gè)體獲知農(nóng)業(yè)環(huán)境信息的機(jī)會(huì)，提高農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的“透明度”。農(nóng)業(yè)面源污染信息的發(fā)布統(tǒng)計(jì)以及后續(xù)公布和決策都需要將社會(huì)納入主體人角色，將污染實(shí)情通報(bào)于農(nóng)戶群體，實(shí)現(xiàn)信息的定時(shí)定點(diǎn)公開(kāi)。此外，施行污染者信息公開(kāi)與誠(chéng)信考核制度，污染者信息及時(shí)提供環(huán)保部門以及村委會(huì)，接受他人監(jiān)督。

第二，理順公眾意愿的表達(dá)機(jī)制。環(huán)境污染意愿的表達(dá)機(jī)制是借助于合理合法的方式對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的實(shí)情表達(dá)出社會(huì)公眾的真實(shí)想法和實(shí)際意見(jiàn)。意愿表達(dá)機(jī)制的理順，有助于理清社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)和監(jiān)督權(quán)的核心體現(xiàn)，最為重要的是建立意愿表達(dá)所需的信息收集和反饋系統(tǒng)。農(nóng)業(yè)環(huán)境主管部門邀請(qǐng)個(gè)體農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的審議會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及后續(xù)滿意度反饋會(huì)等，充分聽(tīng)取農(nóng)戶的真實(shí)意愿與實(shí)際心理感知，以促農(nóng)戶參與到農(nóng)業(yè)面源污染的治理實(shí)踐之中。[16]endprint

第三，強(qiáng)化社會(huì)公眾外部監(jiān)督功能。明確社會(huì)公眾監(jiān)督農(nóng)業(yè)面源污染的權(quán)利與義務(wù)，將污染治理置于農(nóng)戶的外部監(jiān)督之中，切實(shí)保障農(nóng)戶的環(huán)境監(jiān)督權(quán)。外部監(jiān)督功能集中體現(xiàn)在捍衛(wèi)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理決策有提出質(zhì)疑抑或反議的權(quán)利，對(duì)正在進(jìn)行和已經(jīng)制造污染行為有舉報(bào)權(quán)。與此同時(shí)，增強(qiáng)環(huán)保NGO的參與力量，呼吁基層政府增大財(cái)政投入扶持農(nóng)業(yè)環(huán)保NGO，拓寬其發(fā)展空間，以保障其專業(yè)性和社會(huì)公眾影響力。

（四）創(chuàng)設(shè)主體合作的適應(yīng)性治理平臺(tái)，以促治理模式的多元化

農(nóng)業(yè)面源污染的適應(yīng)性治理是實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治的實(shí)踐目標(biāo)之一，而僅僅依托于政府主體的角色功能發(fā)揮難以維持農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的全域效果，監(jiān)督與治理的實(shí)踐成效往往需要依賴于多主體合作，以適應(yīng)性治理為介入載體路徑，實(shí)現(xiàn)治理模式的多元化。農(nóng)業(yè)面源污染的治理是一項(xiàng)充斥復(fù)雜性、不確定性以及系統(tǒng)性的大型工程，離開(kāi)了政府、社會(huì)與市場(chǎng)等力量是行不通的，需要多方主體的相互合作、認(rèn)同、信任進(jìn)而達(dá)成應(yīng)有的共識(shí)，融合適應(yīng)性治理平臺(tái)，在農(nóng)村集體行動(dòng)的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染，力圖達(dá)到農(nóng)業(yè)面源污染的善治績(jī)效。

首先，加強(qiáng)適應(yīng)性治理的理念建設(shè)。適應(yīng)性治理是以人和自然系統(tǒng)的和諧共處為基本目標(biāo)，核心在于追求各自主體的自發(fā)狀態(tài)，而非利益驅(qū)使。建構(gòu)農(nóng)業(yè)面源污染的適應(yīng)性治理理念，凸顯農(nóng)業(yè)環(huán)境論學(xué)的核心精神，建立合作與共贏的內(nèi)核，摒棄“囚徒困境”的發(fā)生。[17]以流域?yàn)榛疽罁?jù)的治理圖景，尋求多元主體、多方部門間的共同努力，轉(zhuǎn)變基層政府農(nóng)業(yè)面源污染治理的固有思維，構(gòu)建生態(tài)型治理機(jī)構(gòu)。其次，健全適應(yīng)性治理平臺(tái)機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)面源污染的分散化特征，使得跨區(qū)域的適應(yīng)性治理機(jī)構(gòu)成為不可或缺的平臺(tái)之一?？鐓^(qū)域的適應(yīng)性治理機(jī)構(gòu)應(yīng)由環(huán)保部門、關(guān)聯(lián)部門（國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)等）、農(nóng)業(yè)環(huán)境專家以及專業(yè)技術(shù)人員等構(gòu)成，對(duì)屬地污染問(wèn)題以多維機(jī)制予以化解。同時(shí)，不定期不定點(diǎn)舉行農(nóng)業(yè)環(huán)保合作研討會(huì)，建立專屬農(nóng)業(yè)面源污染小組，完善污染治理的協(xié)商工作制度，以便于適應(yīng)協(xié)同治理農(nóng)業(yè)面源污染。再次，搭建主體共存的適應(yīng)治理平臺(tái)。農(nóng)業(yè)環(huán)境治理是農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村建設(shè)的核心保障，亦是白洋淀傳統(tǒng)文明標(biāo)志的一個(gè)閃光點(diǎn)，而農(nóng)業(yè)面源污染是農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的一大現(xiàn)實(shí)課題。農(nóng)業(yè)面源污染治理主體不可能僅僅依靠于基層政府，市場(chǎng)和社會(huì)必然需要嵌入到農(nóng)業(yè)環(huán)境治理體系之中。因此，以基層政府維度而言，需要建構(gòu)多元主體共存的適應(yīng)性治理模式，以政府的政治動(dòng)員能力，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的外部功能，以期建構(gòu)出“政府—社會(huì)—市場(chǎng)”多元主體共存的適應(yīng)性治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染的善治。

（五）協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，兼顧生態(tài)利益

農(nóng)業(yè)面源污染治理過(guò)程中所涉及的利益主體繁多，諸如基層政府（縣鄉(xiāng)）、個(gè)體農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)以及其他社會(huì)公眾。利益關(guān)系的交錯(cuò)，嚴(yán)重阻礙了利益主體的剝離，進(jìn)而會(huì)影響利益關(guān)系的調(diào)節(jié)。因此，理順并協(xié)調(diào)多方利益主體間的關(guān)系尤其顯得刻不容緩。而基層政府作為公共利益的代表之一，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化是其行動(dòng)的核心目標(biāo)，農(nóng)業(yè)面源污染的善治亦是其農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本保障，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。[18]但農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型企業(yè)作為理性的利己主體，其行為選擇目標(biāo)則在于以自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益最大化。事實(shí)上，基層政府與一般社會(huì)公眾（除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公眾）是以防治農(nóng)業(yè)面源污染為其核心利益，與之相向的是個(gè)體農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)。而農(nóng)業(yè)面源污染適應(yīng)性治理的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)治理主體間的利益關(guān)系，尋求公共利益與個(gè)體利益的契合點(diǎn)，進(jìn)一步推動(dòng)兩者的統(tǒng)一。以農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為根本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)和社會(huì)公眾等利益主體間的有機(jī)協(xié)調(diào)。

與此同時(shí)，在對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理系統(tǒng)中必然需要兼顧生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展利益相統(tǒng)一?；诎籽蟮砣硕嗟厣俚默F(xiàn)實(shí)國(guó)情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求量不斷遞增，如何有效保障雄安糧食安全是當(dāng)下白洋淀長(zhǎng)治久安的現(xiàn)實(shí)課題和基本前提。這就需要嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)面源污染，同時(shí)還需要保障白洋淀現(xiàn)行的國(guó)家糧食安全。由此，在確保農(nóng)業(yè)面源污染得到有效治理之時(shí)不可忽視種植土地所得之產(chǎn)出，亦需要兼顧污染治理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的耦合關(guān)系。如若無(wú)法指定并施行嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)面源污染治理標(biāo)準(zhǔn)，必將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)種植以及國(guó)內(nèi)城市區(qū)域?qū)r(nóng)產(chǎn)品的需求態(tài)勢(shì)；反之不加以防治，則會(huì)引致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)尤其是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)障礙。由此，農(nóng)業(yè)面源污染的防治必需同時(shí)兼顧生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)二者的“共贏”。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉超.管制、互動(dòng)與環(huán)境污染第三方治理[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2015（2）：96-104.

[2]冉冉.“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013（3）：111-118.

[3]曹永森，王飛.多元主體參與：政府干預(yù)式微中的生態(tài)治理[J].求實(shí)，2011（11）：71-74.

[4]Scheffer，M.et al. Catastrophic Shifts in Ecosystems[J].Nature，2001（413）：591-596.

[5]Olson，P.， Folke， C.， Berkes，F(xiàn). Adaptive Co-management for Building Resilience in Social-ecological Systems[J].Environmental Management，2004，34（1）：75 -90.

[6]Dietz，T，Ostrom E， Stern P. The Struggle To Govern The Commons[J].Science，2003，302（5652）：1907-1912.

[7]王歐，金書秦.熱點(diǎn)聚焦農(nóng)業(yè)面源污染防治：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2012（1）：1-5.

[8]任卓冉.環(huán)境污染第三方治理的困境及法制完善[J].中州學(xué)刊，2016（12）：49-54.endprint

[9]楊林章，馮彥房，施衛(wèi)明，薛利紅，王慎強(qiáng)，宋祥甫，常志州.我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染治理技術(shù)研究進(jìn)展[J].中國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2013（1）：96-101.

[10]金書秦，沈貴銀，魏珣，韓允壘.論農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生和應(yīng)對(duì)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2013（11）：97-102.

[11]李敏，劉光峰.欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)境危機(jī)及其治理[J].中州學(xué)刊，2013（7）：84-86.

[12]唐學(xué)玉，張海鵬，李世平.農(nóng)業(yè)面源污染防控的經(jīng)濟(jì)價(jià)值——基于安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)戶視角的支付意愿分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012（3）：53-67.

[13]任丙強(qiáng).生態(tài)文明建設(shè)視角下的環(huán)境治理：?jiǎn)栴}、挑戰(zhàn)與對(duì)策[J].政治學(xué)研究，2013（5）：64-70.

[14]饒靜，許翔宇，紀(jì)曉婷.我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀、發(fā)生機(jī)制和對(duì)策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2011（8）：81-87.

[15]葛繼紅，周曙東.農(nóng)業(yè)面源污染的經(jīng)濟(jì)影響因素分析——基于1978—2009年的江蘇省數(shù)據(jù)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（5）：72-81.

[16]梁流濤，馮淑怡，曲福田.農(nóng)業(yè)面源污染形成機(jī)制：理論與實(shí)證[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2010（4）：74-80.

[17]閔繼勝，孔祥智.我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題的研究進(jìn)展[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（2）：59-66.

[18]于文超，高楠，龔強(qiáng).公眾訴求、官員激勵(lì)與地區(qū)環(huán)境治理[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2014（5）：23-35.

責(zé)任編輯：齊 園

Abstract： With the continuous deconstruction of agricultural production and management， agricultural non-point source pollution has now become an endogenous structural obstacle to ecological management and agricultural development. Command type， market type and public participation type are the main practice modes of agricultural non-point source pollution control in developed countries. Based on the empirical investigation of ecological governance of agricultural non-point source in Baiyangdian Watershed， it is found that the lack of grassroots legal system， the lack of coordination and cooperation mechanisms， the weakening of public participation， the simplification of governance model and the game of dominant behavioral benefits further restrict the improvement of agricultural non - point source pollution adaptive governance. Therefore， it is necessary to establish a highly effective holistic coordination mechanism through sound legal system of pollution control， construct a wide range of public participation in governance mechanism， create an adaptive management platform for the main cooperation， coordinate multi-stakeholder relationship and balance the ecological benefits Governance path， which enables to improve the quality of agricultural non-point source pollution ecological governance and ultimately promote the sustainable development of agricultural production.

Key words： Agricultural Non-Point Source Pollution； Ecological Governance； Adaptive Governance； Xiong'an-Baiyangdian Watershed；Ecological pollution；Environmental governanceendprint