土地財政對房地產(chǎn)價格的影響效應分析
——基于一般均衡框架

●胡 娟 陳 挺

一、引言：房價與土地財政

2009年以來我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)階段，產(chǎn)業(yè)仍然處在轉(zhuǎn)型升級過程中，宏觀經(jīng)濟增速進入平穩(wěn)低速區(qū)間，傳統(tǒng)高耗能等產(chǎn)業(yè)紛紛淘汰或升級，宏觀經(jīng)濟增長趨勢仍處在不明朗階段（汪燕，2016）。與此相對應的是，我國房地產(chǎn)市場卻逆勢上揚，在大多數(shù)行業(yè)都處于盈虧臨界點的同時，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展異常活躍，我國進入了“全民炒房”的時代（徐云，2013），各類型企業(yè)、消費者都積極參與到房地產(chǎn)買賣當中，房價上升到一個極度非理性的區(qū)間，超高杠桿已經(jīng)讓房地產(chǎn)價格遠遠超過個人可支配收入的承受能力（郭曄，2011）。

圖1顯示超過10個以上的城市房價是個人收入10倍以上，如深圳房地產(chǎn)價格與收入比達到23倍以上，大多數(shù)消費者只能通過高負債途徑購買房地產(chǎn)，而高負債方式大幅度減少了消費者可支配收入，擠占了消費者對于其他消費品的消費能力，降低了消費者的效用水平。

房地產(chǎn)價格高企的背后，是“地王”的不斷推動（房林，2009；吳學安，2009），“地王”的產(chǎn)生凸顯我國政府對“土地財政”的依賴（王海波，2011），土地財政是近年來才出現(xiàn)的新概念，其核心思想是我國地方政府財政依靠出讓國有土地資源取得的收入，這類型的收入占地方政府財政收入比例較高。具體而言,“土地財政”可以從狹義和廣義兩個層面來理解，其中狹義的“土地財政”主要指地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金以此作為其財政收入來源的經(jīng)濟關系（劉紅梅，2008；陳國富、卿志瓊，2009）。廣義的“土地財政”則可以理解成地方政府通過土地和房地產(chǎn)業(yè)所征收和獲取的一切收入(蔣省三等，2007；曹廣忠等，2007；王舉等，2008)。 從規(guī)模上看，我國土地財政近十年以來，增長幅度較大，在當前財政收支規(guī)模中地位較高。本文認為房地產(chǎn)相關稅收與其他行業(yè)稅收對價格影響機理性質(zhì)相類似，而分析土地財政對房地產(chǎn)價格的影響效應采用狹義的 “土地財政”概念則更為合適，因此本文“土地財政”的分析口徑指的是通過出讓土地獲得的土地出讓金。

圖1 2015年全國35個大中城市房價收入比

圖2 2000—2016年我國土地出讓收入與占地方財政收入比重情況 （單位：億元，%）

如圖2，土地出讓收入規(guī)模在2008年以前處于比較平穩(wěn)的狀態(tài)，2009年到2016年間，土地出讓收入增長速度加快。其中，2013年土地出讓收入達到4.4萬億元，占地方政府財政一般預算收入的63.39%，但2013年以來土地出讓金占比下降明顯，到2016年，土地出讓收入占地方政府財政一般預算收入40%以上，土地出讓總價款達到3.5萬億元以上，同比增長20%，較之2013年高峰期有所下降，其原因主要是土地資源有限導致供應量下降，但值得注意的是2013年以來土地出讓單價上升明顯（財政部，2016）。按照2016年土地出讓收入數(shù)據(jù)，即使按照政府財政收入的全口徑（包括一般預算收入、政府性基金、國有資本經(jīng)營預算）計算，土地出讓收入占比仍然可以達到20%上下，與2008年之前相比，土地出讓收入在地方財政中的地位得到明顯提升，地方政府對土地財政有較高的依賴性。

關于土地財政與房地產(chǎn)價格之間的關系，我國學者對此作了比較深入系統(tǒng)的研究。認為土地財政與高房價之間存在著必然聯(lián)系的研究成果較多，其核心思想是認為1994年實行分稅制改革“事權下移、財權上移”，導致地方政府財力與事權不匹配，不得不尋求其他可行穩(wěn)定的財力來源，土地財政便由此應運而生(周業(yè)安，2000；王文劍、覃成林，2008；梁若冰，2009；張青、胡凱，2009；張雙長、李稻葵，2010；孫秀林等，2013、2014；韋彩玲，2015)。而地方政府支出剛性導致財政困難，國有土地作為政府的資源可以出讓進而獲得大量的財政收入，可以大幅度緩解地方財政困難，維持高房價能夠直接推動土地出讓價格上升，地方政府能夠從中獲取更多的土地收益，進而形成惡性循環(huán)（周彬、杜兩省，2010；陶然、汪暉,2010；邱俊杰，2012；賈康，2012；張燕君等，2012；熊珊，2013；鈕文新，2016）。

但也有學者持相反意見，認為房地產(chǎn)價格與土地財政并沒有必然的聯(lián)系。高房價是由于金融高杠桿、消費者投機等因素造成的，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的競爭行為推動了房價過快上漲，土地出讓成本占房地產(chǎn)銷售收入比例很低，大約只占到銷售收入的20%左右（張濤，2009；王斌、高波，2011）。相反，高房價不是土地出讓收入高的結(jié)果，而是其原因（王學龍、楊文，2012；劉成玉，段家芬，2013），土地財政是一個中性現(xiàn)象，應該對土地財政有一個客觀的認識（劉尚希，馬靜，2010）。

總結(jié)近些年來關于土地財政與房地產(chǎn)價格文獻和其他研究成果發(fā)現(xiàn)，具有幾個方面的特點：一是對于房地產(chǎn)價格和土地財政之間的影響機理并沒有梳理和證明，對房地產(chǎn)價格和土地財政之間的關系僅僅停留在數(shù)據(jù)描述層面，深入分析房地產(chǎn)高價格形成背后的邏輯有待加強；二是研究房地產(chǎn)價格和土地財政問題大多停留在房地產(chǎn)商和政府兩個層面，而忽略了消費者在其中的作用，居民是房地產(chǎn)價格高漲中重要影響因子；三是政策建議大多集中在需求側(cè)，抑制消費者需求，而不是從供給側(cè)研究如何管控房價，降低政策建議的有效性。

本文首先區(qū)別于大多數(shù)研究僅從數(shù)據(jù)統(tǒng)計層面分析土地財政對房地產(chǎn)價格影響，通過構(gòu)建靜態(tài)一般均衡模型研究消費者、房地產(chǎn)商和政府三者均衡關系，分析房地產(chǎn)價格對消費者和政府效用的影響，研究土地財政對房地產(chǎn)價格的影響機理；其次，區(qū)別于大多數(shù)研究僅僅考慮政府層面對房地產(chǎn)價格的影響而忽視消費者因素，本文利用省際面板數(shù)據(jù)對模型進行校驗，在測算土地財政對房地產(chǎn)價格的影響系數(shù)的同時考慮消費者方面影響因子；再次，區(qū)別于當前大多數(shù)研究集中從需求側(cè)給出調(diào)控房價的方案，本文從供給側(cè)角度提出房地產(chǎn)價格管控建議和對策，從解決土地財政問題入手解決房價高企問題。

二、理論框架：一般均衡分析

本文假定社會包括三個群體：消費者、房地產(chǎn)商、政府。三個群體具有不同目標，當系統(tǒng)中三個群體共同達到各自的最優(yōu)目標，實現(xiàn)一般均衡。通過一般均衡模型分析房地產(chǎn)價格上漲的內(nèi)在影響機制，然后引入政府部門，進一步分析土地財政在房價上漲中的影響程度，并分析政府土地出讓行為的內(nèi)在邏輯。

（一）基本模型

假設存在一個封閉的經(jīng)濟體，該經(jīng)濟體是由消費者、房地產(chǎn)商、政府構(gòu)成的，三者具有不同的利益訴求，因此目標函數(shù)不同。

1、消費者。消費者最為直接的目標是追求效用最大化，假設消費者的消費品由房地產(chǎn)和其他消費品構(gòu)成，采用柯布—道格拉斯形式的效用函數(shù)。具體表達如下：

上式中，U1表示的是消費者的效用，A是常數(shù)，c代表除房子以外的消費品集合，b代表房地產(chǎn)，是以面積為計量單位假設消費品集合的價格為單位1，房地產(chǎn)價格為p，則消費者的預算約束函數(shù)為：

上式中，R1代表消費者的總收入。

利用拉格朗日函數(shù)，當消費者效用最大化時，則有：

將（3）式代入到預算約束函數(shù)（2）中，可以得到：

由此可以看到，房地產(chǎn)價格對于消費者的消費具有擠占效應，價格上升降低消費者對于其他消費品消費的數(shù)量，同時也減少了消費者對于房地產(chǎn)購買力。

2、房地產(chǎn)商。房地產(chǎn)商作為市場經(jīng)濟主體，利潤最大化是其最為主要的目標。因此，房地產(chǎn)商有抬高房地產(chǎn)價格的理性預期，同時盡量降低房地產(chǎn)的相關成本。本文將房地產(chǎn)成本分為兩個部分：一是房地產(chǎn)開發(fā)過程中的成本，包括原材料、人員工資、資金成本等；二是土地取得成本，包括取得土地使用權收入、與房地產(chǎn)相關的稅金等。因此，房地產(chǎn)商的目標函數(shù)表達如下：

房地產(chǎn)商的目標是利潤最大化，則有滿足

由以上可以知道，房地產(chǎn)價格直接是由房地產(chǎn)開發(fā)的邊際成本、單位土地出讓成本、稅率構(gòu)成的，土地出讓是構(gòu)成房地產(chǎn)商價格的一部分，土地價格的飆升將會直接推升房地產(chǎn)價格。

3、政府。本文假設所有地方政府作為一個整體，政府的目標是效用最大化，政府的作用是提供基本公共服務和促進地方經(jīng)濟增長，基本公共服務水平的提升，增加居民滿意度，維持地方穩(wěn)定，增加政府的效用；經(jīng)濟發(fā)展水平提升，增加地方政府財政收入和財力，可增加政府行政效率，可以做出更大政績，進而增加地方政府效用。政府效用函數(shù)同個人消費函數(shù)相同，采用柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)的形式，具體可以表達為：

上式中，U2代表政府效用，H表示常數(shù)項，gs,ge分別表示基本公共服務水平、經(jīng)濟增長水平，Ex代表政府財政支出，其

上式中，R2表示政府財政收入，T1表示地方政府本級一般預算收入。B(t1+t2)表示地方政府從房地產(chǎn)中取得的收入，包括兩個部分：一是與房地產(chǎn)相關的稅費收入，如土地增值稅、契稅、耕地占用稅等；二是土地出讓收入，即政府性基金收入。Tb表示政府通過舉債獲得的債務性收入，Tr表示政府通過中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還獲得的財政收入。

假設gs,ge分別是政府財政支出Ex的線性函數(shù)，當政府效用最大化時，可以具體表達為：

上式中，θ、φ分別表示常數(shù)項系數(shù)。

4、求解結(jié)果。首先，對于個人消費效用，將（7）式分別代入（4）、（5）式，然后再代入（1）式，可以得到消費者最大化效用水平，可以表示為：

政府預算約束函數(shù)可以表示為：

由上式中可以初步判斷，U1與土地出讓收入t2呈現(xiàn)負相關關系，進一步可以表示為：U1t2

則可以知道，對于個人消費者，土地出讓收入（價格）的提升必然導致個人消費效用的降低。主要通過兩個途徑：一是土地出讓收入提升，進一步抬高房地產(chǎn)單位價格，降低消費者購買力，有限的購房預算內(nèi)，單位價格的上升降低購房的面積，入的提升，抬高房地產(chǎn)價格的同時，進而擠占了消費者對于普通消費品的消費數(shù)量，如果α≥β，則降低消費者總的效用水平?？偟膩碚f，土地出讓價格（收入）的提高將會降低消費者效用水平，降低社會總福利水平，是引起社會不穩(wěn)定的因素來源之一。

將（9）、（10）、（11）式分別代入（8）式中，可以得到政府的效用函數(shù)：

由上式中可以考察政府對于房價的態(tài)度：

t1+t2-BC"(B)與0之間的關系不容易確定，因此很難判斷政府對于房地產(chǎn)商開發(fā)面積大小的態(tài)度，政府對于開發(fā)面積的邊際函數(shù)處于不確定的狀態(tài)。

由以上得到相關推論：一是房地產(chǎn)價格高漲降低消費者效用水平，較高的房地產(chǎn)價格減少了消費者消費的房地產(chǎn)面積，同時也擠占了消費者對于其他消費品的消費能力；二是房地產(chǎn)開發(fā)商偏愛較高的房地產(chǎn)價格，可以最大幅度提升其房地產(chǎn)利潤水平；三是房地產(chǎn)價格高漲增加政府效用水平，政府具有內(nèi)在的動機推高房地產(chǎn)價格，進而獲得較高的土地出讓收入，提高政府財力，刺激地方經(jīng)濟增長，提高公共服務水平。

三、實證分析：對理論模型的校驗

為了驗證政府依賴土地財政進而推高房地產(chǎn)價格的結(jié)論，本文采用面板數(shù)據(jù)進行驗證。通過多元線性回歸模型的方法考察土地財政收入與房地產(chǎn)價格之間的關系，并進一步說明土地財政收入在多大程度上影響房地產(chǎn)價格水平。

（一）數(shù)據(jù)說明

本文選取了全國31個省級地區(qū)，時間長度為2000—2015年。土地出讓金數(shù)據(jù)來源是《歷年國土資源年鑒》以及各個地區(qū)的國土資源局網(wǎng)站、《歷年國土資源公報》；人口、GDP、FDI、房地產(chǎn)價格等指標數(shù)據(jù)來自《歷年中國統(tǒng)計年鑒》。

（二）指標和模型設定

本文研究的對象是房地產(chǎn)價格與土地出讓收入之間的關系，但在構(gòu)建模型時需要考慮到房地產(chǎn)價格受到多方面因素的影響，土地出讓收入只是因素之一。結(jié)合學者對房地產(chǎn)價格影響因素的研究成果，房地產(chǎn)價格的影響因素還應該包括財政分權、地方經(jīng)濟競爭、經(jīng)濟發(fā)達程度、人口、房地產(chǎn)供給、消費者收入等因素。

1、指標選取

（1）財政分權因素。財政分權導致政府在財政方面的競爭，財政方面的競爭包括收入和支出方面的競爭。財政分權充分給予地方政府財政自由裁量的空間，地方政府有動力擴大財政收入規(guī)模和支出規(guī)模，通過推動房價的上漲，與房地產(chǎn)相關的稅費就能夠大幅度增加，提高地方政府財政收入，為擴張性財政支出提供基礎。而對于財政分權的衡量，普遍采用的是地方財政支出占中央財政支出的比重來衡量 （張晏、龔六堂，2005；平新喬、白潔，2006；楊君茹、邱晨，2012；王婷婷，2014）。

（2）地方競爭因素。Oates的研究得出，地方政府可以通過降低轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染等吸引商業(yè)入駐，進而帶動本地的經(jīng)濟增長。房地產(chǎn)價格也是地方政府競爭的必然因素，地方政府一方面降低工業(yè)用地的價格，進行招商引資；另一方面推動居民商品房價格上升，有利于造成轄區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達的景象，吸引更多的有效投資。因為政府公務員內(nèi)在晉升機制的催動，地方政府競爭愈演愈烈，房地產(chǎn)的發(fā)展是競爭的重要領域之一。本文采用大多數(shù)學者普遍采用的地區(qū)FDI規(guī)模作為地方競爭的主要代表指標，其相對大小表示地方競爭力的大小（曾康華，2010；李勇剛、李祥，2012；林鑫，2012；何苗、丁元耀，2014）。

（3）經(jīng)濟發(fā)達程度因素。地方經(jīng)濟發(fā)達程度對于房地產(chǎn)價格具有顯著性影響，地方經(jīng)濟發(fā)展程度的高低影響著房地產(chǎn)開發(fā)成本，如人員工資、原材料、資金成本等，從成本的角度影響房地產(chǎn)價格。大多數(shù)學者在實證分析房地產(chǎn)價格的同時，普遍考慮地方經(jīng)濟發(fā)展程度因素，本文采用地方GDP作為地方經(jīng)濟發(fā)展程度高低的代表（黃忠華、吳次芳、杜雪君，2008；彭聰、聶元飛，2009；陳儀、張鵬飛，2016）。

（4）房地產(chǎn)供給因素。房地產(chǎn)供給是影響房地產(chǎn)價格的重要因素，任何商品價格都由供給和需求共同決定，房地產(chǎn)也不例外，房地產(chǎn)供給規(guī)模直接影響房地產(chǎn)價格水平，本文采用房地產(chǎn)開發(fā)投資完成規(guī)模代表房地產(chǎn)供給水平 （賀勝兵，2006；張東、楊易，2014；何苗、丁元耀，2014；于靜靜、周京奎，2016）。

（5）人口因素。人口規(guī)模是影響房地產(chǎn)價格的重要因素之一，主要是從需求側(cè)出發(fā)，較大的人口規(guī)模將帶來房地產(chǎn)需求的規(guī)模上升，直接拉高房地產(chǎn)價格。本文在構(gòu)建模型的同時，考慮到了人口密度的影響（林志遠，2007；侯亮、吳永生，2009；許義忠、柯亭竹，2015；李超、張超，2015；董昕，2016）。

（6）消費者收入因素。消費者收入是影響房地產(chǎn)價格的重要因素，收入的高低直接決定購買力的高低，決定了房地產(chǎn)的有效需求規(guī)模，與房地產(chǎn)供給因素共同決定房地產(chǎn)價格。本文采用城鎮(zhèn)居民可支配收入表示消費者收入（張夕琨、繆小林，2007；徐中生，2009；段軍山、白茜，2011；張玉軍，2016；呂越、劉自然，2017）。

2、模型設定。本文考察房地產(chǎn)價格與土地出讓收入之間的關系，在模型中考慮財政分權、地方競爭、經(jīng)濟發(fā)達程度、房地產(chǎn)供給、人口因素、消費者收入因素。具體模型可以表示為：

上式中，HP、LR、FD、FDI、GDP、RM、HI、CI、u 分別代表房地產(chǎn)價格、土地出讓收入、財政分權、地方競爭、經(jīng)濟發(fā)達程度、房地產(chǎn)供給、人口因素、消費者收入、隨機擾動項。在具體回歸時，根據(jù)回歸結(jié)果逐漸調(diào)整自變量個數(shù)，以得到理想回歸結(jié)果。

3、對數(shù)據(jù)進行描述性統(tǒng)計。如表1，可以看到我國地區(qū)橫向差異仍然較大，特別是經(jīng)濟發(fā)達程度、城鎮(zhèn)居民收入兩個指標，標準差非常大。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

（三）結(jié)果分析

1、平穩(wěn)性檢驗。為了避免產(chǎn)生偽回歸，對各變量進行穩(wěn)定性檢驗，通過穩(wěn)定性檢驗發(fā)現(xiàn)，各變量存在不平穩(wěn)問題，一階差分之后，在10%的顯著性水平上表現(xiàn)出平穩(wěn)特征。

表2 各變量單位根檢驗結(jié)果

2、協(xié)整性檢驗。本文采用Pedroni提出的面板數(shù)據(jù)協(xié)整檢驗方法。在該方法中，Pedroni構(gòu)造了7個統(tǒng)計量來檢驗各面板變量之間是否存在協(xié)整關系。在進行檢驗之前給出的原假設為各面板變量之間不存在協(xié)整關系。

表3 各變量面板數(shù)據(jù)協(xié)整檢驗

因本文涉及的樣本數(shù)量偏低，因此相對于各種協(xié)整檢驗的方法中Panel pp和ADF、Group PP和ADF檢驗結(jié)果較具有說服力，從表3中可以看出，通過統(tǒng)計量的大小和P值可以拒絕原假設，即各面板變量之間存在顯著的協(xié)整關系。因此，本文認為房地產(chǎn)價格與其他變量之間存在顯著性影響關系，可以進一步進行回歸分析。

3、模型計量結(jié)果。根據(jù)上文的檢驗結(jié)果，以房地產(chǎn)價格為因變量，以土地出讓收入、財政分權、地方競爭、經(jīng)濟發(fā)達程度、房地產(chǎn)供給、人口因素、消費者收入為自變量，進行回歸分析，模型回歸結(jié)果如下：

表4 模型1-7回歸結(jié)果

根據(jù)以上回歸結(jié)果，本文采用層層遞進的方式對回歸進行處理，模型1、2、3的回歸模型解釋能力較低，擬合優(yōu)度為負值，說明土地出讓收入、財政分權、地方競爭三個自變量不能夠解釋房地產(chǎn)價格上漲。模型4、5、6、7回歸結(jié)果顯示，該模型能夠?qū)Ψ康禺a(chǎn)價格進行解釋，其中，模型7對于房地產(chǎn)價格解釋力較強，土地出讓收入與房地產(chǎn)價格之間存在顯著的正向關系。

根據(jù)模型7的回歸結(jié)果，土地出讓收入的回歸系數(shù)為1.09，表明土地出讓收入每增加1%，能夠推動房地產(chǎn)價格整體上升1.09%，具有明顯的拉動作用，驗證了前文的結(jié)論；財政分權因子對于房地產(chǎn)價格的影響為負向，從模型4的回歸結(jié)果可以看出，財政分權對于房地產(chǎn)價格上漲有抑制作用，與前文結(jié)論不同，可能是房地產(chǎn)價格數(shù)據(jù)采集自中國統(tǒng)計年鑒存在誤差，沒有直接統(tǒng)計35個大中城市的房地產(chǎn)直接銷售價格，總體上工商業(yè)用地價格拉低了商品房的銷售均價，因此存在一定程度的誤差，且模型7中回歸系數(shù)并不顯著；地方競爭、經(jīng)濟發(fā)達程度、人口密度、城鎮(zhèn)居民收入水平都對房地產(chǎn)價格有著正向的提升作用；房地產(chǎn)開發(fā)投資完成規(guī)模對于房地產(chǎn)價格有著顯著的抑制作用，反映了供需規(guī)律的效應，房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模上升增加了房地產(chǎn)供給量，抑制了房地產(chǎn)價格的過快上漲，模型7中的回歸系數(shù)為-0.43，表明當房地產(chǎn)開發(fā)投資完成規(guī)模上升1%，房地產(chǎn)價格下降0.43%，說明了供給對價格的顯著性影響。

四、結(jié)論和建議

（一）結(jié)論

本文通過理論與實證研究了土地財政對房地產(chǎn)價格的影響，并對其他因素如財政分權、地方競爭、經(jīng)濟發(fā)達程度、房地產(chǎn)供給、人口因素、消費者收入競爭對房地產(chǎn)價格的影響做了實證分析。由于數(shù)據(jù)采集存在一定困難和誤差，選取的樣本數(shù)和指標較少，所以本文的研究還存在一定的偏頗之處。但是通過對31個地區(qū)面板數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)消費者方面因素對于房地產(chǎn)價格的影響程度較弱，供給側(cè)方面因素對于房地產(chǎn)價格影響較為顯著。具體結(jié)論如下：一是土地財政對房地產(chǎn)價格有著正向的推動作用，土地出讓成本直接構(gòu)成房地產(chǎn)價格的一部分，土地出讓收入的上升直接推動了房地產(chǎn)價格的上漲。二是地方經(jīng)濟發(fā)展程度、居民收入水平的高低對于房地產(chǎn)價格的拉動作用并不顯著，從側(cè)面反映了需求側(cè)因素對于房地產(chǎn)價格的影響程度較弱。三是房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模對于房地產(chǎn)價格有著顯著性抑制影響，供給側(cè)對于房地產(chǎn)價格有著顯著性影響，能夠有效抑制房地產(chǎn)價格上漲幅度。

（二）建議

從我國房地產(chǎn)市場價格調(diào)控政策中可以知道，2009年以來，我國房地產(chǎn)價格呈現(xiàn)出“越調(diào)越漲”的調(diào)控悖論現(xiàn)象，政府對于房地產(chǎn)價格的政策調(diào)控基本上從需求管控出發(fā)，普遍通過購買資格調(diào)整、公積金政策、利率政策等進行需求側(cè)調(diào)整，但調(diào)控政策效果并不明顯，甚至只能讓房地產(chǎn)價格暫時穩(wěn)定在一定水平，其主要原因是沒有從供給側(cè)入手，只有對影響房地產(chǎn)價格上漲的根本性因素進行管控，才能夠?qū)⒎康禺a(chǎn)價格調(diào)整至合理區(qū)間，跳出房地產(chǎn)價格“越調(diào)調(diào)高”的循環(huán)，降低房地產(chǎn)價格調(diào)控的成本，讓房地產(chǎn)市場回歸到健康狀態(tài)。本文通過理論與實證分析發(fā)現(xiàn)，土地出讓收入、房地產(chǎn)開發(fā)投資等供給側(cè)因素對房地產(chǎn)價格影響顯著，若要從根本上管控房地產(chǎn)價格，需要解決土地財政問題。

土地財政是社會轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的，與我國政治制度、財稅制度、土地制度和法制化等都有著密切的聯(lián)系。土地財政的解決思路是如何降低地方政府對于土地財政收入的依賴性，使其成為正當?shù)姆€(wěn)定的地方財政收入。

1、短期解決方案

（1）土地財政收益的集權化。中國憲法規(guī)定國務院受委托代表全國人民行使土地所有權，國務院通過《土地管理法》等法律法規(guī)層層委托給地方政府具體管理。但在實際運行中地方政府把土地“分級管理”變?yōu)槭聦嵣系摹胺旨壦小?，越權行使土地所有者權利。因此，應該將土地財政收益向上集中，使地方政府真正成為土地“分級管理者”，而不是“土地分級所有者”。具體的做法是將土地收入列為中央與地方共享收入，并且中央比例較大，中央將收入集中后全部以轉(zhuǎn)移支付的形式下劃給地方，降低地方政府土地出讓動機。

（2）加強保障性住房建設，抑制房價過快增長。目前，我國保障性住房建設相對滯后，對于那些住房剛性需求的中低收入者來說，只有商品房市場滿足需求，但中低收入者經(jīng)濟實力差，在市場博弈中處于最弱勢的地位，很容易受到投機者或者房地產(chǎn)商等剝削，如果能滿足這部分民眾住房需求，就能抑制投機需求，進而有效抑制房價，降低地方政府土地出讓沖動。加強保障性住房建設，強制地方政府計提一定比例土地出讓金用于保障性住房建設以及相應公共服務提供，將保障住房以較低價格出售或者出租給中低收入人群，并禁止買賣，滿足中低收入者的住房需求，優(yōu)化房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)。

（3）維護失地農(nóng)民權益，完善土地增值收益公共分配制度。地方政府對于集體土地征收權和出讓權的壟斷是土地財政形成的原因之一，農(nóng)民在這個過程中沒有任何話語權，只要政府能低價征地，并高價賣地，政府的賣地沖動就不可能有效抑制，因此，必須要打破這種壟斷性局面，提高農(nóng)民在博弈中的地位。首先，土地收益應滿足失地農(nóng)民發(fā)展的需要，提高被征地農(nóng)民的補償標準，保障失地農(nóng)民的基本生活，在此基礎上，通過措施實現(xiàn)農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民能夠平等的享受城市的教育、醫(yī)療和社會保障等各項基本公共服務，參與社會發(fā)展和分享社會發(fā)展受益，實現(xiàn)真正意義上的城市化；其次，土地增值收益分配必須用于提供公共產(chǎn)品。在扣除征地和拆遷補償、土地開發(fā)等支出后，按照對應的比例計提教育資金、水利建設基礎資金等，用于支持教育事業(yè)發(fā)展、保障糧食生產(chǎn)安全、改善生態(tài)環(huán)境等；最后，利用土地增值收益剩余資金設立“國有土地增值收益基金”。建立規(guī)范的土地收益管理及投資制度，確保基金保值增值，保證城市建設和發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。

（4）加強預算和土地出讓管理。不少地方國有土地出讓收入和支出沒有納入財政預算，脫離地方人民代表大會及其常委會的審議和監(jiān)督。首先，將全部土地出讓價款都要全額納入預算，而不僅僅是土地出讓金部分，規(guī)范使用土地出讓收入，實行徹底的“收支兩條線”管理，確保其用于改善民生而不是投向其他領域；其次，逐步逐項公開土地出讓情況和土地預算情況，列明成本、費用和收益等詳細情況，使土地財政資金能夠接受人民代表、社會輿論媒體和民眾等多方面的監(jiān)督。

2、長期解決方案

（1）深化公共財政體制建設。深化財政體制改革，建立財力和事權相匹配的分稅制財政體制，降低地方財政壓力。具體措施包括：建立和完善地方稅體系建設，加快開征房地產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅，將其作為地方的主體稅種，穩(wěn)定增加地方政府財政收入；進一步明確事權劃分，在教育、醫(yī)療和社會保障等領域明確各級政府管理權限和籌資責任，并以法律形式進行確定；改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，繼續(xù)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，按照因素法繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付公式，直接增加地方政府可支配財力；逐步擴大地方政府發(fā)債權限，在中央監(jiān)督和審計的條件下，提升地方政府債務化解能力。

（2）完善土地供應和流轉(zhuǎn)制度。盡管中國憲法規(guī)定了農(nóng)民對集體土地的所有權，但現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民基本沒有集體土地的處分權，農(nóng)民對集體土地所有權是不完整和不充分的。因此，要遏制地方賣地沖動，可以賦予農(nóng)民一定的所有權，促使集體土地所有權與國家土地所有權平等。需改革土地制度，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權，使農(nóng)民成為農(nóng)地交易主體，實現(xiàn)所有者利益最大化。同時需完善土地流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)民在土地交易中擁有談判和否決的權力，真正參與并分享工業(yè)化和市場化收益。

（3）建立與分權式財政體制相容的內(nèi)在激勵約束機制。

現(xiàn)有的與分權式財政體制的激勵機制與地方政府官員考核制度存在不相匹配性，分權式的財政體在這種考核機制下，具有促使地方政府出現(xiàn)投機式的短期行為，如粗放式發(fā)展地方經(jīng)濟、政績工程等。應建立綜合績效考核體系，將經(jīng)濟發(fā)展與公共服務體系相結(jié)合，提高地方政府目標與公民目標的一致性，有利于緩解地方政府經(jīng)濟增長的硬性壓力，減少經(jīng)濟發(fā)展對土地財政的依賴性。■

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