我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理體系及路徑研究

王 淳，馬海群

（1.江蘇省揚(yáng)州市財(cái)政局產(chǎn)權(quán)服務(wù)市場(chǎng)；2.黑龍江大學(xué)信息資源管理研究中心）

1 我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理存在的主要問題

從數(shù)據(jù)安全治理的技術(shù)發(fā)展、體系構(gòu)建、部門協(xié)作、法律建設(shè)等角度來看，我國(guó)在大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)安全治理存在諸多問題。

1.1 數(shù)據(jù)安全防護(hù)跟不上技術(shù)發(fā)展腳步

近年來，大數(shù)據(jù)時(shí)代的特點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和應(yīng)用價(jià)值愈發(fā)突出，這也使得大數(shù)據(jù)更加受到黑客們的“重點(diǎn)關(guān)注”。和大數(shù)據(jù)技術(shù)的日新月異相比，數(shù)據(jù)安全防護(hù)手段的發(fā)展根本跟不上大量數(shù)據(jù)的積累速度和種類的變化。這就使得越發(fā)展問題越多，來不及填補(bǔ)的漏洞越多，傳統(tǒng)的安全防護(hù)手段不要說防護(hù)了，就是將整個(gè)數(shù)據(jù)掃描一次都需要花費(fèi)很多的時(shí)間，而數(shù)據(jù)泄露往往就是幾分鐘的過程。

此外，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展也給黑客們帶來了機(jī)會(huì)，這些可以算得上是“IT精英”的黑客們通過大數(shù)據(jù)技術(shù)來攻擊數(shù)據(jù)庫(kù)盜取數(shù)據(jù)。由于大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量巨大，平均價(jià)值密度不高，方便了他們將攻擊隱藏在漫無邊際的數(shù)據(jù)中，更增加了數(shù)據(jù)安全防護(hù)難度。大數(shù)據(jù)技術(shù)越進(jìn)步，黑客攻擊技術(shù)發(fā)展就越快速，但數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)提升緩慢，加大了大數(shù)據(jù)的安全風(fēng)險(xiǎn)。不法分子們利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)更多的漏洞并實(shí)施攻擊措施，躲避系統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全防護(hù)檢查，使得攻擊更加準(zhǔn)確、有效，最終達(dá)到竊取數(shù)據(jù)的目的。

因此，當(dāng)我們?cè)谶\(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘和處理數(shù)據(jù)時(shí)，應(yīng)該同時(shí)發(fā)展相應(yīng)的大數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)，甚至著重發(fā)展數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)。只有這兩部分技術(shù)相輔相成的進(jìn)步，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)才能健康發(fā)展。

1.2 數(shù)據(jù)安全治理體系不健全

我國(guó)處在數(shù)據(jù)安全治理的起步階段，沒有一個(gè)宏觀統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于數(shù)據(jù)安全治理的重視程度和治理力度嚴(yán)重不足，在數(shù)據(jù)安全治理上缺少協(xié)同性和持續(xù)性，因此數(shù)據(jù)安全治理體系的構(gòu)建是不健全的。2015年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》中多次提到數(shù)據(jù)作為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的重要性，但同時(shí)也指出了基礎(chǔ)薄弱、缺乏頂層設(shè)計(jì)、法律法規(guī)建設(shè)滯后等諸多問題。數(shù)據(jù)安全治理體系不健全直接導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全治理沒有指向性和協(xié)調(diào)性，云計(jì)算專家李志霄博士說：“數(shù)據(jù)安全三分靠技術(shù)，七分靠管理”。［1］因此，解決數(shù)據(jù)安全問題，單純靠技術(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要綜合治理。在一定程度上，數(shù)據(jù)安全治理的必要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)。特別是在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，防護(hù)技術(shù)和治理手段更要統(tǒng)籌兼顧、二者協(xié)同，有重點(diǎn)、有分工、有層次且全面而系統(tǒng)地為數(shù)據(jù)安全提供堅(jiān)實(shí)保障。

1.3 法律規(guī)范缺乏針對(duì)性系統(tǒng)性

對(duì)于一個(gè)法治國(guó)家，關(guān)鍵領(lǐng)域的治理沒有法律的約束是不合理的，尤其是在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系背景下，數(shù)據(jù)安全的治理必須要有法律的支持和規(guī)范。有法可依，有據(jù)可循是我們執(zhí)法的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)是公眾和企業(yè)的行為準(zhǔn)繩，更是行業(yè)道德的底線。因此，我們應(yīng)該加快數(shù)據(jù)安全治理的立法步伐，從宏觀層面上提供數(shù)據(jù)安全治理的依據(jù)，抓緊健全法律法規(guī)，早日形成完備、合理、系統(tǒng)的治理模式。2017年6月1日起開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》在保障網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)安全、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全等方面進(jìn)行了具體的制度設(shè)計(jì)。［2］然而，雖然該法律涉及了數(shù)據(jù)安全，但相比日益嚴(yán)峻的數(shù)據(jù)安全形勢(shì)和高發(fā)的數(shù)據(jù)安全漏洞，［3,4］無論是單獨(dú)制定數(shù)據(jù)安全法律或者是現(xiàn)有法律數(shù)據(jù)安全條款的具體化，還是配套規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制訂運(yùn)行，都是提高數(shù)據(jù)安全治理的現(xiàn)實(shí)迫切需求。

1.4 缺少部門協(xié)作，資源利用效率低

在數(shù)據(jù)安全治理上，我國(guó)的基層政府部門基本上是各自為政，缺少部門間的協(xié)助。

（1）數(shù)據(jù)具有流動(dòng)性。從宏觀角度上講，我國(guó)的數(shù)據(jù)安全是一個(gè)整體概念；從微觀上看，涉及到我國(guó)所有公民的共同利益。這就需要中央和地方間、部門間的有效協(xié)作。

（2）我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡，一些地方的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達(dá)、硬件設(shè)施完善、治理力度大，數(shù)據(jù)安全保障強(qiáng)；而有一些地方地處偏遠(yuǎn)，網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程緩慢、硬件防護(hù)措施缺失、數(shù)據(jù)安全治理也得不到重視，防護(hù)能力相對(duì)較弱。很多網(wǎng)絡(luò)攻擊和數(shù)據(jù)泄露事件都是跨地域作案的，犯罪分子就是抓住了各區(qū)域治理力度的不均等和協(xié)調(diào)合作能力不強(qiáng)的特點(diǎn)，從而頻頻得手。部門協(xié)作十分重要，完善的協(xié)作體系有助于資源利用的提升，有助于不同區(qū)域的數(shù)據(jù)安全治理資源和經(jīng)驗(yàn)共享，也能夠提高辦事效率。

2 我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理體系分析

有關(guān)數(shù)據(jù)安全的文獻(xiàn)已經(jīng)大量涌現(xiàn)，但專門探討數(shù)據(jù)安全治理體系的研究成果尚屬罕見。［5］本文試圖從以下四個(gè)角度分析數(shù)據(jù)安全治理，以此構(gòu)建完整的數(shù)據(jù)安全治理體系。

2.1 提升數(shù)據(jù)安全治理技術(shù)能力

數(shù)據(jù)作為網(wǎng)絡(luò)信息的載體，是未來保護(hù)的重中之重。數(shù)據(jù)安全要治理，數(shù)據(jù)安全技術(shù)水平必須要提高。

（1）加強(qiáng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)治理數(shù)據(jù)安全的能力。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全防護(hù)都是通過檢測(cè)或是被動(dòng)的防御完成的，現(xiàn)在我們可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，提前發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全防護(hù)漏洞，主動(dòng)完善數(shù)據(jù)庫(kù)，變被動(dòng)為主動(dòng)，預(yù)先保護(hù)數(shù)據(jù)安全。應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的分析，更容易識(shí)別網(wǎng)絡(luò)中的異常之處，加強(qiáng)了發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全威脅的能力。另一方面，數(shù)據(jù)受到攻擊后很難找到攻擊源，多數(shù)情況下只能放棄尋找?，F(xiàn)在通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)大量系統(tǒng)日志進(jìn)行分析、挖掘，我們能夠更多地掌握黑客留下的痕跡，彌補(bǔ)漏洞，甚至通過同源定位找到攻擊源頭。而且還能夠積累大量的攻擊特征來防范下次攻擊，對(duì)于相識(shí)的攻擊手段也能起到一定的預(yù)防效果，保護(hù)數(shù)據(jù)免遭二次泄露。

（2）升級(jí)大數(shù)據(jù)隱私保護(hù)技術(shù)。有人說：“大數(shù)據(jù)讓公眾面臨裸奔的風(fēng)險(xiǎn)”。之所以對(duì)大數(shù)據(jù)會(huì)有如此評(píng)價(jià)，是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)在隱私保護(hù)上還存在很大欠缺。不難想象，無論個(gè)人隱私泄露事件發(fā)生在誰的身上，都會(huì)導(dǎo)致難以挽回的損失，造成不可想象的影響。即使遭到泄露的數(shù)據(jù)并不十分關(guān)鍵，但是如此大量的數(shù)據(jù)，拼湊起來也會(huì)十分驚人。個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)是一個(gè)綜合性問題，單純的從技術(shù)角度治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須結(jié)合法律法規(guī)、公眾自我保護(hù)意識(shí)宣傳等其他手段，多方面協(xié)同。

2.2 完善用戶參與的數(shù)據(jù)安全治理機(jī)制

隨著數(shù)據(jù)資源競(jìng)爭(zhēng)白熱化，數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)開放共享成為公民、企業(yè)和政府共同面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)。要想確保數(shù)據(jù)安全，構(gòu)建用戶參與的治理體系就必不可少。該體系既需要政府從宏觀上整體把握數(shù)據(jù)安全的治理方向和治理流程，規(guī)范治理程序，又需要數(shù)據(jù)服務(wù)商和公眾使用者充分參與，打造數(shù)據(jù)安全共同體。

（1）建立符合國(guó)情的政府?dāng)?shù)據(jù)安全決策機(jī)制。美國(guó)安全治理建設(shè)較早，其國(guó)家信息安全決策機(jī)制較為完善。以2012年美國(guó)對(duì)華為、中興實(shí)施“封殺令”為例，美國(guó)借口華為為中國(guó)情報(bào)部門干預(yù)美國(guó)通信網(wǎng)絡(luò)提供方便，［6］因此行政、立法、司法等部門和相關(guān)企業(yè)聯(lián)合一致對(duì)華為和中興實(shí)施制裁。在這一事件中，高效一致的決策和行動(dòng)，凸顯了美國(guó)國(guó)家信息安全政策決策體制是保障美國(guó)國(guó)家信息安全政策最有效的手段，而不僅僅是美國(guó)擁有的信息技術(shù)和經(jīng)濟(jì)、軍事優(yōu)勢(shì)。同時(shí)也凸顯出“控制優(yōu)先”的美國(guó)國(guó)家信息安全政策的基本特征。我國(guó)的數(shù)據(jù)安全治理決策機(jī)制可借鑒美國(guó)決策機(jī)制，形成統(tǒng)一、高效的決策體系。中央可以設(shè)立數(shù)據(jù)安全治理委員會(huì)，由工信部、司法部、國(guó)土資源部、國(guó)防部、國(guó)家安全部等相關(guān)部門聯(lián)合組成，作為最終的決策機(jī)構(gòu)；省一級(jí)可以設(shè)立數(shù)據(jù)安全治理辦公室，由省級(jí)的工信、司法、國(guó)土、安全部門等相關(guān)部門聯(lián)合組成；地、市一級(jí)可以設(shè)立數(shù)據(jù)安全治理小組，由基層的工信、司法、國(guó)土、安全等相關(guān)部門聯(lián)合組成，作為基層決策組織?？傊瑪?shù)據(jù)安全不是某個(gè)部門的職責(zé)，必須要統(tǒng)籌所有相關(guān)部門實(shí)行深化治理，根據(jù)數(shù)據(jù)規(guī)模來確定決策級(jí)別，逐級(jí)匯總上報(bào)。省內(nèi)的數(shù)據(jù)安全治理小組要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全治理系統(tǒng)，各省間的數(shù)據(jù)安全治理辦公室要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全治理平臺(tái)。對(duì)于跨地域的數(shù)據(jù)泄露事件，由省一級(jí)的治理組織形成協(xié)查通報(bào)。最終要形成中央、省、市三級(jí)決策體系，對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行全面治理。

（2）規(guī)范數(shù)據(jù)安全服務(wù)提供商的行為與責(zé)任。如果說政府是數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管主體，數(shù)據(jù)服務(wù)提供商就是數(shù)據(jù)安全的責(zé)任主體。借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)、圍繞數(shù)據(jù)安全生命周期，從終端、網(wǎng)絡(luò)、存儲(chǔ)、傳輸?shù)炔煌矫嫘纬蓴?shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)鏈，從而催生出不同類型的數(shù)據(jù)安全服務(wù)商，如數(shù)據(jù)基礎(chǔ)服務(wù)提供商、海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)服務(wù)提供商、數(shù)據(jù)鏈接服務(wù)提供商、數(shù)據(jù)處理技術(shù)提供商、數(shù)據(jù)聚合服務(wù)提供商、數(shù)據(jù)展示平臺(tái)服務(wù)商、數(shù)據(jù)接口服務(wù)提供商、數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用服務(wù)商等。雖然政府仍然是數(shù)據(jù)的最大擁有者，但企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中（不論是產(chǎn)品還是服務(wù)）采集、存儲(chǔ)、沉淀下來的數(shù)據(jù)，數(shù)量越來越龐大。尤其是隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)與戰(zhàn)略的具體實(shí)施，大量的政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)過再次使用和開發(fā)而融入企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，不僅是其數(shù)據(jù)采集行為、更突出的是其數(shù)據(jù)分析和使用行為變得越來越復(fù)雜且越來越難以掌控。因此，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下如何通過行政治理、政策調(diào)控［7］、法律界定、行業(yè)自律等手段，規(guī)范數(shù)據(jù)安全服務(wù)提供商的行為與責(zé)任，保證數(shù)據(jù)領(lǐng)域的國(guó)家安全、社會(huì)安全和個(gè)人安全，既是理論界目前學(xué)術(shù)研究的薄弱環(huán)節(jié)，又是實(shí)踐領(lǐng)域急需解決的關(guān)鍵性現(xiàn)實(shí)問題。

（3）深化用戶在數(shù)據(jù)安全治理中的作用。公眾是數(shù)據(jù)的主體，所以數(shù)據(jù)安全治理也要將公眾納入治理體系之中。公眾既可以是監(jiān)督者也可以是反饋者，只有充分考慮了國(guó)家和公眾的共同利益，才是完善的治理體系。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，個(gè)人隱私保護(hù)本來就困難重重，如果能夠得到廣大人民群眾的充分支持和幫助，那么我們的數(shù)據(jù)安全治理工作一定會(huì)取得事半功倍的效果?！俺?yáng)群眾”的例子就很好地詮釋了這個(gè)道理。因此，公眾舉報(bào)是一定要納入治理體系建設(shè)中的，并且應(yīng)該給予充分的重視。一方面可以設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)泄露舉報(bào)電話；另一方面，可以在全國(guó)的數(shù)據(jù)安全治理平臺(tái)上設(shè)立舉報(bào)信箱，為公眾舉報(bào)數(shù)據(jù)盜取等不法行為提供便捷途徑。

2.3 加快數(shù)據(jù)安全治理政策法律體系建設(shè)

美國(guó)和歐盟國(guó)家很早就開始著手?jǐn)?shù)據(jù)安全方面的政策制定和立法工作，尤其是美國(guó)，數(shù)據(jù)安全政策法律一直是全世界的領(lǐng)跑者。［8］經(jīng)過多年的實(shí)踐和法律法規(guī)相關(guān)條文的修改，美國(guó)的數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)已經(jīng)日趨完善。而我國(guó)的數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走。目前我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)安全的法律條款比較分散，主要在其他主體法中有個(gè)別涉及，醫(yī)療、金融等重要行業(yè)的數(shù)據(jù)安全方面相關(guān)的法律條款也是零散的，還沒有一部完整的數(shù)據(jù)安全法，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)及其跨境流動(dòng)安全尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)制，無法有效應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的安全挑戰(zhàn)。而在這方面，歐盟通過制定《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》已經(jīng)走在了世界的前列。

2017年6月《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》開始實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理法制化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)。其中，“保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全”是幾大主要方面之一，但是在大數(shù)據(jù)技術(shù)日益廣泛應(yīng)用、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新與價(jià)值創(chuàng)造成為科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的環(huán)境下，針對(duì)日益嚴(yán)重的數(shù)據(jù)安全問題，沒有更為詳細(xì)具體的法律約束條款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全戰(zhàn)略與政策頂層設(shè)計(jì)、變革立法模式、制訂數(shù)據(jù)安全生命周期相關(guān)環(huán)節(jié)的法律規(guī)范（如數(shù)據(jù)生成、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)運(yùn)行、數(shù)據(jù)存檔、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)刪除、數(shù)據(jù)銷毀等）、出臺(tái)數(shù)據(jù)安全配套規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)崛起的重要保障。

2.4 增強(qiáng)公眾數(shù)據(jù)安全意識(shí)

根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第四十次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2017年6月，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.51億，占全球網(wǎng)民總數(shù)的五分之一；手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.24億，占比提升至96.3%。［9］網(wǎng)頁(yè)規(guī)模的激增促使我們必須加緊普及數(shù)據(jù)安全知識(shí)，提高公眾數(shù)據(jù)安全意識(shí)，配合數(shù)據(jù)安全治理，在防護(hù)我國(guó)數(shù)據(jù)安全的同時(shí)，減少公眾損失。

3 我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理路徑選擇及協(xié)同

依據(jù)治理理論和我國(guó)的基本國(guó)情，對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理路徑提供兩種選擇方案，對(duì)未來的數(shù)據(jù)安全治理路徑提出建議。

3.1 我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理路徑選擇方案

基于對(duì)治理理論的理解和實(shí)踐應(yīng)用，提出兩種數(shù)據(jù)安全治理路徑選擇方案。一種是以政府為主體的治理路徑，其他社會(huì)機(jī)構(gòu)、人民群體輔以治理，形成一主多輔的治理模式；另一種是多中心的治理路徑，這種治理路徑并沒有主輔之分，本著治理效果最大化的原則進(jìn)行聯(lián)合治理，政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)還有公眾各執(zhí)一方，每一方都有自主治理權(quán)，形成多中心的治理模式。

（1）政府為主體的治理路徑。政府為主體的治理路徑就是以政府為中心，企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)還有公眾在政府的指導(dǎo)下輔助治理，企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)和公眾沒有自主治理的權(quán)力。這種治理路徑的特點(diǎn)就是治理結(jié)構(gòu)缺乏靈活性，但治理體系更加安全、治理模式高度一致，適合國(guó)家安全重要領(lǐng)域的治理要求。雖然，這并沒有減輕政府“超級(jí)保姆”的角色職責(zé)，［10］但是對(duì)于重要的治理對(duì)象，這種以政府為主體的治理路徑較為穩(wěn)妥和合理。在治理前期，雖然沒有減輕政府工作的難度，但隨著治理體系的完善，企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)、公眾及一些社會(huì)團(tuán)體組織的配合，還是可以提升治理效果的。因此我們提出，可以從技術(shù)、體系、法律和安全意識(shí)宣傳四個(gè)角度形成完整的數(shù)據(jù)安全治理路徑體系，即以政府為主導(dǎo)，圍繞開發(fā)數(shù)據(jù)安全防護(hù)技術(shù)、完善數(shù)據(jù)安全治理體系、構(gòu)建數(shù)據(jù)安全治理法律框架和提高公眾數(shù)據(jù)安全意識(shí)這四大角度為具體實(shí)施的治理路徑。

這種以政府為主體的治理路徑特點(diǎn)就在于政府能夠有效控制、主導(dǎo)治理活動(dòng)，針對(duì)數(shù)據(jù)安全這類國(guó)家戰(zhàn)略層面的治理、關(guān)乎國(guó)家安全的領(lǐng)域，是需要政府宏觀把控和監(jiān)督的。有主有輔、層層遞進(jìn)，既有高層的政策法律支持，又有基層的企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)具體操作，也有廣大的人民群眾參與。

（2）多中心的治理路徑。多中心的治理路徑是指存在一個(gè)共同的治理目標(biāo)，而達(dá)到這一治理目標(biāo)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，在治理活動(dòng)中可以有很多主體，凡是有利于治理的機(jī)構(gòu)、組織甚至民眾都可以參與其中。［11］這種多中心的治理路徑最大的特點(diǎn)就是這些參與治理的機(jī)構(gòu)、組織沒有主輔之分，沒有誰領(lǐng)導(dǎo)誰、誰控制誰的問題，核心目標(biāo)就是將治理的效率、效果達(dá)到最佳。這種治理路徑可以使政府?dāng)[脫“超級(jí)保姆”的角色，讓利益相關(guān)者參與到治理之中，是現(xiàn)代治理理論重要的創(chuàng)新應(yīng)用方向之一。

美國(guó)的社區(qū)治理就是多中心治理路徑的典范。美國(guó)的社區(qū)劃分并不以政府為根據(jù)，政府也不是社區(qū)管理的實(shí)施者。政府僅僅是確定大致的規(guī)劃方向和資金支持，相當(dāng)于治理者中的出資人，其他的治理工作全部交給企業(yè)、社會(huì)組織和民間團(tuán)體，他們與政府共同組成治理群體。［12］因?yàn)闆]有統(tǒng)一的治理者，所以美國(guó)各州、市都有不同的治理方式，治理效果也各不相同。多中心的治理路徑遵循市場(chǎng)的基本規(guī)律，優(yōu)勝劣汰，提高了治理效率和治理效果；公民廣泛地參與到治理之中，使得治理方案更加合理和人性化。

將這種治理理念運(yùn)用到數(shù)據(jù)安全的治理上，就是以最佳治理效果和治理效率為核心目標(biāo)，構(gòu)建多中心的數(shù)據(jù)安全治理路徑。但是，這種治理路徑對(duì)于數(shù)據(jù)安全這一涉及國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家安全的領(lǐng)域是不適合的。因?yàn)檎隙ㄒ诤暧^上嚴(yán)格把控，涉及到國(guó)家安全也必須要依靠國(guó)家強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)治理流程，即使有參與在其中的其他治理者，也必須按照嚴(yán)格的規(guī)定執(zhí)行特定的治理方案，完成治理任務(wù)。

綜上，多中心的治理路徑相對(duì)于以政府為主體的治理路徑而言有明顯的不足。而以政府為中心的治理路徑雖然可能不會(huì)達(dá)到最佳的治理效果，但卻是最佳的治理方案，尤其針對(duì)涉及國(guó)家安全、國(guó)家戰(zhàn)略的領(lǐng)域，以政府為主體的治理路徑是最合適的選擇，畢竟國(guó)家安全高于一切。另外，我國(guó)的主要學(xué)者在治理理論上達(dá)成一致的也是這種以政府為主體、其他社會(huì)組織為輔的治理理論，是最符合我國(guó)基本國(guó)情的。

3.2 我國(guó)數(shù)據(jù)安全治理路徑協(xié)同

數(shù)據(jù)安全治理不僅僅是治理機(jī)構(gòu)的分責(zé)治理和獨(dú)立治理，應(yīng)該形成多交叉的協(xié)同治理模式。在其治理路徑構(gòu)建過程中，我們不只要建設(shè)好每個(gè)路徑節(jié)點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)，也要從協(xié)同思想的角度上整合各個(gè)層次的治理路徑。這里試圖探索在“協(xié)同治理”理念下選擇出來的數(shù)據(jù)安全治理路徑的構(gòu)建。

（1）數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理理念。我國(guó)治理理論學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理的根本目的是在各種不同的制度關(guān)系中指導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動(dòng)，使之能夠達(dá)到高效和公眾利益最大化。［13］隨著我國(guó)治理理論的研究深入，國(guó)內(nèi)學(xué)者越來越多地開始關(guān)注治理協(xié)同的問題。我國(guó)的數(shù)據(jù)安全治理路徑建設(shè)應(yīng)該考慮這一原則，對(duì)治理路徑中的所有治理方案進(jìn)行協(xié)調(diào)，以確保治理效果達(dá)到最大化、治理方案達(dá)到最優(yōu)化，而不是將治理力量消耗在各治理路徑不協(xié)調(diào)的內(nèi)耗中。

雖然，最終選擇了以政府為主體的治理路徑，頂端有政府的宏觀指導(dǎo)，但底部的治理流程也需要協(xié)同。通過政府協(xié)同治理的辦法，克服傳統(tǒng)的管理機(jī)制，做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。最終達(dá)到由傳統(tǒng)政府管理到多層次協(xié)同治理的路徑轉(zhuǎn)化，多方制衡、統(tǒng)籌兼顧，形成完整的數(shù)據(jù)安全治理路徑。首先，政府的宏觀調(diào)控職能是其他治理結(jié)構(gòu)所不具備的。［14］雖然在協(xié)同治理中，理論上所有的治理主體具有平等地位，但政府是法律和政策的直接制定者，起著穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展的作用。其次，各級(jí)政府之間可以看作是不同的、平等的治理主體，這些主體之間也可以形成協(xié)同治理。如此一來，就可以緩解區(qū)域差異大的治理難題，形成不同區(qū)域特色的治理結(jié)構(gòu)。再次，政府往往是協(xié)同治理的鏈接人，也可以說是協(xié)同平臺(tái)的構(gòu)建者。［15］當(dāng)然，政府也必須要遵守治理平臺(tái)的規(guī)則，各治理機(jī)構(gòu)達(dá)到協(xié)同治理的效果。最后，政府要處理好公眾在協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中的位置。這時(shí)，政府的公信力便起到了其他機(jī)構(gòu)所不具備的能力，公眾作為協(xié)同治理體系中的一部分，雖然在治理結(jié)構(gòu)的底部，但也可以說是治理體系的根基。

（2）數(shù)據(jù)安全治理路徑協(xié)同模型。本文試圖構(gòu)建在“協(xié)同治理”理念下的數(shù)據(jù)安全治理路徑模型（見下圖）。

在機(jī)制構(gòu)建中，充分協(xié)調(diào)上下級(jí)和各部門的治理任務(wù)，做到有制可循、有章可依。同級(jí)部門之間也要互相合作，打破地域、行政區(qū)域的限制，協(xié)同對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行綜合治理。構(gòu)建法律框架時(shí)，個(gè)人隱私安全保護(hù)、行業(yè)數(shù)據(jù)安全保護(hù)和跨境數(shù)據(jù)安全治理不僅要形成各自的法律法規(guī)，也要協(xié)同考慮三者之間相互交叉的地方，往往這些交叉地帶最容易出現(xiàn)問題，一定要落實(shí)到機(jī)制中。推廣普及數(shù)據(jù)安全知識(shí)也要同法律、制度相結(jié)合，政府作為引導(dǎo)者，基層的社會(huì)組織可以作為宣傳者。積極引導(dǎo)培育“第三部門”，不斷壯大公民社會(huì)力量，構(gòu)建一整套協(xié)同治理的制度體系。

圖 數(shù)據(jù)安全治理路徑協(xié)同模型

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