菊泉基本管理單元：社區(qū)自治共治的實(shí)踐創(chuàng)新

金橋++黃李煜

[摘 要]新形勢(shì)下有效推動(dòng)黨建引領(lǐng)的基層自治共治，關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治、共治之間的關(guān)系。當(dāng)前，這一問題面臨一定的理論和現(xiàn)實(shí)困境，而上海寶山菊泉基本管理單元在組織架構(gòu)、志愿參與、協(xié)商共治等方面的實(shí)踐探索為突破現(xiàn)有困境提供了值得探討的思路，體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、回應(yīng)民生需求、動(dòng)員社區(qū)社會(huì)的有益經(jīng)驗(yàn)。另一方面，菊泉單元的實(shí)踐做法又與其特殊的組織、制度、社區(qū)特征密切相連，需要細(xì)致分析其經(jīng)驗(yàn)背后的支撐條件。

[關(guān)鍵詞]黨建引領(lǐng)；自治；共治

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2018）02-0043-03

上海市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》指出，要在社會(huì)治理中充分發(fā)揮各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要進(jìn)一步完善基層社會(huì)治理體系，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力，政府主導(dǎo)作用全面發(fā)揮，社會(huì)各方有序參與，基層群眾自治成效明顯，政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)局面基本形成，社會(huì)治理多元合力顯著增強(qiáng)”。在新形勢(shì)下有效推動(dòng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層自治共治，關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治、共治之間的關(guān)系。上海市寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)在鎮(zhèn)政府與居民區(qū)之間建立中間層，這一實(shí)踐探索為突破現(xiàn)有困境提供了值得探討的思路。

2014年以來，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)兩會(huì)上海代表團(tuán)審議時(shí)多次指出，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層治理中的重要意義。具體來說，黨組織有效領(lǐng)導(dǎo)基層自治共治至少具有三方面的意義。

首先，這是加強(qiáng)和創(chuàng)新特大城市社會(huì)治理的根本基礎(chǔ)。作為快速發(fā)展轉(zhuǎn)型的特大城市，上海近些年面臨著日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，城市基層也發(fā)生了巨大變化?；鶎邮且磺泄ぷ鞯穆淠_點(diǎn)。通過切實(shí)加強(qiáng)基層黨的建設(shè)，推動(dòng)黨組織對(duì)基層自治共治的有效領(lǐng)導(dǎo)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新特大城市社會(huì)治理的根本基礎(chǔ)，也是最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的根本保障。

其次，這是堅(jiān)持黨的群眾路線、激發(fā)城市社會(huì)活力的必然要求。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理迫切需要社會(huì)力量的積極參與，群眾路線是黨的傳統(tǒng)工作方法，基層黨組織在推動(dòng)社會(huì)參與、激發(fā)社會(huì)活力方面具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)治理需要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，組織群眾以自治、共治的方式依法管理基層社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理、依靠群眾加強(qiáng)社會(huì)治理的雙重目標(biāo)。

再次，這是提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要條件。改革開放以來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，對(duì)傳統(tǒng)黨的建設(shè)工作提出了巨大挑戰(zhàn)，迫切要求加強(qiáng)和提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。推動(dòng)黨組織有效領(lǐng)導(dǎo)基層自治共治，不僅有利于提高基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源動(dòng)員等各方面的領(lǐng)導(dǎo)能力，更好地發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用，而且有利于促進(jìn)黨對(duì)基層社會(huì)的整合，從而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

然而近些年來，無論是從理論意義上，還是從上海實(shí)踐來看，街鎮(zhèn)、居民區(qū)兩級(jí)黨組織在推動(dòng)基層自治共治方面都各自面臨一定的困境。

對(duì)于街鎮(zhèn)黨委而言，這種困境分別表現(xiàn)在自治、共治兩個(gè)方面：一是受制于黨政分工和行政等級(jí)體系，街鎮(zhèn)黨組織與自治的居民區(qū)存在距離，現(xiàn)有的制度體系不允許其直接領(lǐng)導(dǎo)居民自治。在街居體制中，居民自治歸屬于行政工作，之前由民政部門、現(xiàn)在由自治辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)，街道黨務(wù)部門并不直接與居民自治工作接觸。同時(shí)，街鎮(zhèn)黨委書記與居委會(huì)主任之間有類似行政等級(jí)上的差別，在工作溝通中則可能隔了街道主任或副主任、自治辦主任、居民區(qū)黨組織書記等人。二是受制于條塊矛盾和單位壁壘，不僅不同行政部門的共治合力可能較弱，而且駐區(qū)單位參與共治的內(nèi)在動(dòng)力也存在不足。2014年底出臺(tái)的中共上海市委、上海市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱市委一號(hào)課題文件）在調(diào)整條塊關(guān)系、推動(dòng)區(qū)域化黨建方面提出了系列舉措，力圖改善共治合力和參與動(dòng)力不足的狀況，但由于體制架構(gòu)難以突破，現(xiàn)有狀況在短期內(nèi)仍難有較大改觀。

對(duì)于居民區(qū)黨組織而言，這種困境主要體現(xiàn)在黨組織與自治組織、共治組織之間的關(guān)系上。一是居民區(qū)黨組織與居委會(huì)的關(guān)系，需要厘清黨組織如何領(lǐng)導(dǎo)自治組織、二者如何分工、如何處理可能的矛盾等相關(guān)問題。黨組織需要加強(qiáng)對(duì)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，但二者往往在職責(zé)方面難以分開，而對(duì)居委會(huì)工作的過度干涉很可能會(huì)影響其自治效果。二是居民區(qū)黨組織與物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等組織之間的關(guān)系，同樣存在如何領(lǐng)導(dǎo)、如何分工、如何化解矛盾形成共識(shí)的問題。一號(hào)課題文件提出要建立健全以居民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、居委會(huì)為主導(dǎo)、居民為主體、業(yè)委會(huì)等各類組織共同參與的居民區(qū)治理架構(gòu)，但由于黨組織與其他組織的性質(zhì)不同、行動(dòng)邏輯不同，如何在區(qū)域化黨建的框架下實(shí)現(xiàn)居民區(qū)的協(xié)同共治，仍然需要進(jìn)一步的理論分析和實(shí)踐探索。

圍繞黨組織如何有效領(lǐng)導(dǎo)基層自治共治，上海部分地區(qū)做出了自己的積極探索，積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)。寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)菊泉基本管理單元就是其中之一。在菊泉基本管理單元的實(shí)踐中，社區(qū)黨組織一直在探索以黨建引領(lǐng)為核心的自治共治機(jī)制，在激發(fā)社區(qū)活力、開展志愿服務(wù)、滿足居民需求、開展協(xié)商共治、創(chuàng)新治理方式、促進(jìn)社區(qū)和諧等方面成效顯著，值得進(jìn)行分析參考。

菊泉基本管理單元成立于2015年，轄區(qū)總面積5.52平方公里，共有32個(gè)居委會(huì)，包括作為上海市近郊六大保障房基地之一的馨佳園大居的13個(gè)居委會(huì)，涉及市區(qū)動(dòng)遷、本地動(dòng)遷、商品房、經(jīng)適房、廉租房等多種住宅性質(zhì)。截至2016年8月，常住人口總數(shù)約10.79萬(wàn)，其中本市人口6.41萬(wàn)，外來人口4.38萬(wàn)；馨佳園的常住人口約3.03萬(wàn)，其中本市人口2.23萬(wàn)，外來人口0.8萬(wàn)。本市人口中，大多數(shù)是市區(qū)導(dǎo)入人口，來自楊浦、靜安、普陀等城區(qū)。

2009年，馨佳園大型居住社區(qū)第一個(gè)小區(qū)建成入戶。次年就以“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式設(shè)立了鎮(zhèn)政府與居民區(qū)之間的中間層：馨佳園居民區(qū)黨總支與聯(lián)合服務(wù)中心。2015年，根據(jù)一號(hào)課題文件要求，成立了菊泉基本管理單元，轄區(qū)由13個(gè)居委會(huì)擴(kuò)大為32個(gè)居委會(huì)。在這一過程中，馨佳園社區(qū)和菊泉基本單元圍繞黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理創(chuàng)新，主要在三個(gè)方面做出了積極探索。endprint

第一，完善組織架構(gòu)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提供組織保障。馨佳園時(shí)期，較早成立居民區(qū)黨總支與居民區(qū)聯(lián)合服務(wù)中心，上面對(duì)接鎮(zhèn)黨委、政府和鎮(zhèn)社區(qū)辦，下面對(duì)接居民區(qū)黨支部和居委會(huì)籌備組。成立基本管理單元之后，縱向上構(gòu)建了“鎮(zhèn)黨委——社區(qū)工作黨委——菊泉基本管理單元社區(qū)（居民區(qū)）黨委——居民區(qū)黨支部”的管理體制，橫向上建立大居“兩委一中心”體制，即社區(qū)（居民區(qū)）黨委、社區(qū)（居民區(qū)）委員會(huì)、社區(qū)（居民區(qū)）中心。發(fā)揮單元社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌推進(jìn)基本管理單元內(nèi)的區(qū)域化黨建工作，進(jìn)一步整合各級(jí)黨組織、社會(huì)組織和志愿公益力量。

重視包括居民區(qū)黨支部書記、支部委員、居委會(huì)籌備組工作人員在內(nèi)的社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)小區(qū)入住情況，及時(shí)推動(dòng)籌建居委的規(guī)范性建設(shè)。開展多種形式的培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)價(jià)值理念引導(dǎo)，強(qiáng)化服務(wù)觀念，提高工作能力。一號(hào)課題文件發(fā)布后，積極落實(shí)社區(qū)工作者編制和薪酬待遇，提高支部書記收入，調(diào)動(dòng)工作積極性。

第二，做實(shí)群眾工作，開展志愿服務(wù)，發(fā)揮黨員在自治參與中的模范帶頭作用。自2012年開始，“四三五融六必訪”逐漸發(fā)展成為社區(qū)黨組織開展群眾工作的基本理念。在這一理念的引導(dǎo)下，黨組織與居民互動(dòng)頻繁，能夠及時(shí)了解居民需求、廣泛聽取居民意見，也為解決居民生活困難提供了思路。針對(duì)大居商業(yè)配套滯后的問題，用4.1億元回購(gòu)了5.4萬(wàn)平方米商業(yè)用房用于開辦便民設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)化菜場(chǎng)，有效解決了大居百姓“開門七件事”問題。

更重要的是，社區(qū)黨組織以滿足民生需求為方向，以黨員帶動(dòng)群眾，積極開展志愿服務(wù)活動(dòng)，并以志愿參與作為推動(dòng)居民自治的主要抓手。目前，在上千名黨員志愿者的帶動(dòng)下，菊泉單元先后組建了100余支志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，志愿者達(dá)1萬(wàn)余名。以“百姓自我服務(wù)家園”“心連心茶室”為載體，開展“三治心連心”“溫馨12345”“文明督導(dǎo)三鳥齊鳴”“你呼我應(yīng)菜單式服務(wù)”“動(dòng)遷兩地情”“家門口心連心診室”等12大類20余項(xiàng)特色志愿服務(wù)，累計(jì)開展活動(dòng)3000余場(chǎng)次，惠益群眾10萬(wàn)余人次。

第三，立足黨建平臺(tái)，促進(jìn)協(xié)商共治，使區(qū)域化黨建成為動(dòng)員社會(huì)的有力支撐。2013年，馨佳園成立共治聯(lián)合會(huì)，首期與18家單位簽訂了黨建聯(lián)建協(xié)議。2015年成立單元之后，一方面立足于單元層面的區(qū)域化黨建，一方面以社區(qū)委員會(huì)為共治平臺(tái)，與駐區(qū)單位、職能單位、物業(yè)企業(yè)等力量加強(qiáng)聯(lián)建。目前，以黨建聯(lián)建方式開展常態(tài)化協(xié)作的駐區(qū)單位已有70余家，包括物業(yè)、商業(yè)、醫(yī)療、教育、公安、動(dòng)遷導(dǎo)出地黨組織、保障房管理中心等機(jī)構(gòu)，針對(duì)社區(qū)治理難點(diǎn)通力合作，開展志愿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源共享，解決百姓“急難愁”問題。在合作的基礎(chǔ)上，初步形成了“家門口的心連心診室”（華山醫(yī)院北院）“一盞民燈”（市北供電公司）等品牌項(xiàng)目。

在居民區(qū)層面，初步構(gòu)建了黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的居民區(qū)治理體系。在馨佳園大居的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)尚未成立的情況下，一方面由黨員和居民組成議事會(huì)進(jìn)行自治，另一方面由黨支部和籌建居委會(huì)協(xié)調(diào)物業(yè)公司等相關(guān)單位進(jìn)行共治，小區(qū)公共事務(wù)充分尊重居民和各方意愿，使居民訴求得到有效滿足。

就組織層級(jí)而言，之前的馨佳園居民區(qū)黨總支和現(xiàn)在的菊泉基本管理單元社區(qū)（居民區(qū)）黨委都是介于鎮(zhèn)黨委、居民區(qū)黨組織之間的層級(jí)。與鎮(zhèn)黨委相比，這一中間層級(jí)更靠近基層，因而更可能與基層自治主體密切互動(dòng)并領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)基層自治。與居民區(qū)黨組織相比，這一層級(jí)范圍更廣，因而有可能在更大的空間內(nèi)挖掘和統(tǒng)籌資源，形成共治合力。同時(shí)，非常重要的一點(diǎn)是，中間層黨組織盡管受鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，但一直保持了相對(duì)獨(dú)立性，在資源使用、工作開展等方面擁有較大的自主權(quán)。可以說，正是中間層相對(duì)獨(dú)立、承上啟下的特殊地位，為其有效推動(dòng)自治共治提供了某種結(jié)構(gòu)性的條件。

就領(lǐng)導(dǎo)自治而言，中間層黨組織與居民區(qū)黨支部之所以能夠具有強(qiáng)大的動(dòng)員能力，主要是因?yàn)榫游瘯?huì)尚未選舉產(chǎn)生而籌備組相對(duì)比較弱勢(shì)，馨佳園的黨支部書記兼任籌備居委會(huì)的主任，業(yè)委會(huì)也沒有產(chǎn)生，因而黨組織在居民區(qū)范圍內(nèi)基本上是一家獨(dú)大的局面。在現(xiàn)有的基本管理單元“兩委一中心”體制架構(gòu)內(nèi)，即使居委會(huì)選舉產(chǎn)生，也是對(duì)單元社區(qū)黨委負(fù)責(zé)，很難對(duì)黨支部的地位形成挑戰(zhàn)。正是在這樣的組織關(guān)系情境下，菊泉的經(jīng)驗(yàn)一定程度上突破了黨組織與自治組織之間可能存在的沖突困境。

就推動(dòng)共治而言，中間層黨組織開展區(qū)域化黨建的范圍和能力一般要低于鎮(zhèn)級(jí)黨組織，菊泉單元的中間層黨組織之所以有相對(duì)較強(qiáng)的整合條線部門、動(dòng)員駐區(qū)單位的能力，主要是因?yàn)槠浔澈笥墟?zhèn)黨委、政府甚至更高層級(jí)政府的大力支持。但這并不意味著中間層黨組織可以突破體制、單位等壁壘，也不意味著已經(jīng)找到了條線部門、駐區(qū)單位參與社區(qū)共治的內(nèi)在動(dòng)力。

此外，菊泉經(jīng)驗(yàn)中還有一些特殊之處，也可能影響到目前黨組織有效領(lǐng)導(dǎo)基層自治與共治的格局。比如馨佳園大居的保障房性質(zhì)。保障房居民大多屬于中低收入人群，因此對(duì)政府公共服務(wù)的依賴性較高；保障房居民由于享受到了住房保障，因而對(duì)政府抱有某種感恩之情；保障房中的經(jīng)適房居民幾乎都是自住，因此流動(dòng)性較低，更易形成對(duì)社區(qū)的認(rèn)同。這些特征都可能一定程度上促使保障房居民樂于參與黨組織動(dòng)員式的志愿服務(wù)。另一方面，由于各級(jí)政府對(duì)保障房社區(qū)的建設(shè)發(fā)展負(fù)有更大責(zé)任，因而會(huì)更有助于形成解決問題的共治合力。也就是說，菊泉基本管理單元當(dāng)前展現(xiàn)的黨組織有效領(lǐng)導(dǎo)基層自治共治的格局，有其特定的社區(qū)條件作為支撐。

總之，在加強(qiáng)基層黨的建設(shè)和創(chuàng)新社會(huì)治理的意義上，菊泉基本管理單元六年多的實(shí)踐探索形成了黨組織有效領(lǐng)導(dǎo)基層自治共治的治理格局，符合“創(chuàng)新社會(huì)治理的核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵是體制創(chuàng)新”的要求，體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人為本、激發(fā)活力、重心下移等創(chuàng)新社會(huì)治理的基本原則，為加強(qiáng)和創(chuàng)新特大城市社會(huì)治理，尤其是創(chuàng)新城鄉(xiāng)接合部地區(qū)、人口快速導(dǎo)入地區(qū)治理提供了有益的參考經(jīng)驗(yàn)。另一方面，菊泉的經(jīng)驗(yàn)既有按照上海市、寶山區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)工作要求進(jìn)行體制機(jī)制改革的一面，又有根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況在問題倒逼下積極探索創(chuàng)新的一面。從一般意義上講，菊泉經(jīng)驗(yàn)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、回應(yīng)民生需求、動(dòng)員社區(qū)社會(huì)的內(nèi)容是所有社區(qū)都需要做到的。但菊泉單元的具體做法能否全部復(fù)制到其他社區(qū)，最終要看其實(shí)際情況而定。

作者金橋系上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授，黃李煜系上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：趙 菲endprint