堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地集體所有制這個(gè)制度優(yōu)勢(shì)

劉元?jiǎng)?于千舒

舉什么旗、走什么路，是事關(guān)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的根本性問題。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后推進(jìn)“三農(nóng)”工作必須樹立的底線思維，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須遵循的大邏輯。然而，有的人以土地私有權(quán)的世界主流為依據(jù)，認(rèn)為土地私有化是我國(guó)農(nóng)村土地改革的唯一出路。這樣的見解異常武斷，不符合我國(guó)農(nóng)村土地集體所有這個(gè)最大實(shí)際，必須旗幟鮮明地給予反對(duì)。

一、農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)的一大制度優(yōu)勢(shì)

作為我國(guó)農(nóng)村最基礎(chǔ)的制度，農(nóng)村土地集體所有制以其超強(qiáng)的適應(yīng)性和發(fā)展性，成為解放、發(fā)展和保護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的根本性制度優(yōu)勢(shì)，不僅克服了部分土地私有制國(guó)家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中陷入的發(fā)展困境，而且助推了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的整體躍升，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義道路的制度自信。然而，有的人不從我國(guó)的基本國(guó)情和農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)，錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)村土地私有制是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的唯一出路，試圖瓦解這一制度優(yōu)勢(shì)。

1.堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)法律所規(guī)定的基本制度。農(nóng)村土地集體所有制作為我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，是社會(huì)主義題中應(yīng)有之義，是社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的主要實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村土地集體所有制，不僅是《中華人民共和國(guó)憲法》所規(guī)定的，而且是《村民委員會(huì)組織法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的法律制度層面的制度安排，更是公平價(jià)值導(dǎo)向的社會(huì)保障層面的制度設(shè)計(jì)。正是這種多重含義，決定了我國(guó)農(nóng)村發(fā)展與改革的道路及方向，成為我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的魂和我國(guó)農(nóng)村根本的制度，并能通過釋放制度優(yōu)勢(shì)有效解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中的農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)民問題。為此，任何涉及土地制度的改革，都必須旗幟鮮明地維護(hù)農(nóng)村土地集體所有制，在維護(hù)這個(gè)最根本的制度不變的前提下推進(jìn)發(fā)展導(dǎo)向的變革，決不能在農(nóng)村土地集體所有制上動(dòng)念頭和打主意。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。”在我國(guó)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的過程中，要把農(nóng)村土地集體所有制作為土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本遵循，為培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能和提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量與效率深挖制度潛能、釋放制度紅利。

2.堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制能夠適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐需要。實(shí)踐表明，在不同的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，通過對(duì)農(nóng)村土地所有制實(shí)現(xiàn)形式的適應(yīng)性調(diào)整，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平會(huì)得到極大提升、農(nóng)民收入水平能夠獲得顯著增加。家庭承包經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制就是最大的制度性成果。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由人力、蓄力向機(jī)械化轉(zhuǎn)變，生化技術(shù)的廣泛運(yùn)用縮小了土地差異，勞動(dòng)力流動(dòng)帶來(lái)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的變化等；上述變化讓土地分散細(xì)碎化問題成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的階段性瓶頸，作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系總和的農(nóng)村土地所有制應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的這種變化作出回應(yīng)。為此，土地所有制的調(diào)整必須充分考量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)條件和生產(chǎn)主體的變化，廣泛適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，一方面，能通過統(tǒng)分結(jié)合，以家庭經(jīng)營(yíng)的“分”和集體經(jīng)濟(jì)組織的“統(tǒng)”很好地解決土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)；另一方面，在土地歸集體所有的前提下，重構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，積極探索新的實(shí)現(xiàn)形式，以農(nóng)民參與和集體經(jīng)濟(jì)組織動(dòng)員取得利益最大公約數(shù)。廣東省清遠(yuǎn)市葉屋村和貴州省安順市塘約村的做法表明，在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，農(nóng)村土地集體所有制能夠以其強(qiáng)大的制度彈性和制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升、農(nóng)民權(quán)益保障和集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力壯大的有機(jī)統(tǒng)一。

二、精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地集體所有制的多維功能

作為以土地財(cái)產(chǎn)歸屬為核心的一系列相關(guān)制度安排的集合體，農(nóng)村土地集體所有制在本質(zhì)上是以土地財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的人與人之間的利益關(guān)系，它著力解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中由土地引發(fā)的效率與公平問題，通過不斷的適應(yīng)性調(diào)整影響著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和人們的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，并以顯著的制度績(jī)效對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、保障農(nóng)民權(quán)益和穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)治理發(fā)揮了不可低估的作用。

1.農(nóng)村土地集體所有制的效率功能。穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、確保國(guó)家糧食安全，是農(nóng)村土地所有制的工具性目標(biāo)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地所有制的調(diào)整實(shí)踐充分證明，農(nóng)村土地集體所有制能夠以社會(huì)主義制度優(yōu)越性，有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性和充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌功能，極大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率。具體的作用機(jī)制為，在保證土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有不變的前提下，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)的新問題，創(chuàng)新性地構(gòu)造產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不斷釋放土地集體所有制的勢(shì)能。一方面，引入家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，通過兩權(quán)分離，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)和賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在統(tǒng)分結(jié)合中兼顧了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。另一方面，面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)條件和生產(chǎn)主體的階段性變化，在確保農(nóng)村土地集體所有不變的前提下，構(gòu)造三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并通過確權(quán)登記頒證充分保障每項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能，以所有權(quán)證讓集體經(jīng)濟(jì)組織用心、以承包權(quán)證讓農(nóng)民定心、以經(jīng)營(yíng)權(quán)證讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者放心，最終以分與統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合克服了農(nóng)業(yè)在新發(fā)展階段面臨的土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有效供給不足和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不穩(wěn)定等困境，帶來(lái)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，為國(guó)家實(shí)現(xiàn)糧食安全夯實(shí)了制度基礎(chǔ)。

2.農(nóng)村土地集體所有制的公平功能。我國(guó)是典型的城鄉(xiāng)二元社會(huì)，對(duì)于農(nóng)民而言，土地不僅僅是生產(chǎn)資料、還是生活資料、更是身份特征鮮明的財(cái)產(chǎn)，從而土地以及由土地衍生的權(quán)利對(duì)農(nóng)民起到了社會(huì)保障功能。農(nóng)民憑借成員權(quán)獲得土地并擁有相應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為了確保農(nóng)民依土地所享有的福利水平的公平性，就需要設(shè)計(jì)合理的土地所有制形式，以便保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的合理分配?！叭?jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地所有制形式，在以生產(chǎn)隊(duì)為單位的村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地的前提下，為了確保生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)村民的經(jīng)濟(jì)利益平等，按照公平原則對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行了分配，土地位置、肥力均按人口平均分配，形成了使用權(quán)高度分散化的土地利用特征。在生化技術(shù)不發(fā)達(dá)、機(jī)械化程度不高、勞動(dòng)力較穩(wěn)定和人地分離程度不高的發(fā)展階段，農(nóng)村土地集體所有制有效處理了生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系，釋放了公平功能。但是，當(dāng)使用權(quán)高度分散化所帶來(lái)的土地細(xì)碎化成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展問題時(shí)，農(nóng)村土地集體所有制的公平功能就會(huì)有所弱化，這就需要依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的變化對(duì)該制度做出適應(yīng)性調(diào)整，以保證和發(fā)揮其公平功能。endprint

3.農(nóng)村土地集體所有制的治理功能。農(nóng)村治理體系和治理能力，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在農(nóng)村治理體系中，國(guó)家和農(nóng)民是緊密相連的利益主體，國(guó)家需要考量農(nóng)民的利益訴求制定農(nóng)業(yè)政策，農(nóng)民會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)政策帶來(lái)的效應(yīng)作出反應(yīng)，從而國(guó)家和農(nóng)民之間的關(guān)系就會(huì)適應(yīng)性調(diào)整。但是，國(guó)家與農(nóng)民的對(duì)接并不是非常順暢，由此造成國(guó)家與農(nóng)民之間的溝通成本就會(huì)非常高，并弱化農(nóng)村治理效率。農(nóng)村土地集體所有制，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為橋梁，將國(guó)家與農(nóng)民有效對(duì)接，以其統(tǒng)籌功能，權(quán)衡處理好二者的利益關(guān)系，既能提高農(nóng)業(yè)政策制定效率，又能確保農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制順暢，從而增強(qiáng)了國(guó)家與農(nóng)民的利益匹配度，進(jìn)而提高了農(nóng)村治理效率。在這個(gè)意義上，作為土地的所有者，村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村治理鏈條上的重要主體，通過發(fā)揮其動(dòng)員組織能力，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民溝通的低成本、利益的相容，緊密了國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)度，以“國(guó)家+集體+農(nóng)民”的間接治理機(jī)制代替了“國(guó)家+農(nóng)民”的直接治理機(jī)制，提高了農(nóng)村治理能力，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)了微觀基礎(chǔ)。

三、有效落實(shí)農(nóng)村土地集體所有制的保障措施

堅(jiān)持好和落實(shí)好農(nóng)村土地集體所有制，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全方位、多層面發(fā)力，通過實(shí)施切實(shí)有效的保障措施，才能貫徹好這個(gè)最大的農(nóng)村制度，引領(lǐng)好我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展方向，在道路上不走偏。

1.發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。習(xí)近平總書記曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：“黨管農(nóng)村工作是我們的傳統(tǒng)，這個(gè)傳統(tǒng)不能丟。”這意味著，農(nóng)村干部的能力、素質(zhì)關(guān)系到黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的鞏固。要落實(shí)好農(nóng)村土地集體所有制，釋放土地集體所有的勢(shì)能，發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌作用，必須加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，讓其成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)興旺、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。葉屋村和塘約村等地的做法充分表明，一個(gè)強(qiáng)有力的基層黨組織是做好“三農(nóng)”工作的法寶，好的基層黨組織能夠帶領(lǐng)農(nóng)村上下凝心聚力，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化。為此，需要?jiǎng)?chuàng)新黨的基層組織設(shè)置和活動(dòng)方式，加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大基層黨組織覆蓋面，為堅(jiān)持好、完善好和落實(shí)好、貫徹好農(nóng)村土地集體所有制把好方向和謀好大局。

2.樹立以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展思維。農(nóng)民的獲得感和滿足感是衡量農(nóng)村工作的根本準(zhǔn)繩，務(wù)必把農(nóng)民對(duì)美好生活的向往貫穿于黨的“三農(nóng)”工作全部活動(dòng)之中。要落實(shí)好農(nóng)村土地集體所有制，必須要凸顯農(nóng)民的主體地位，維護(hù)好家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位，農(nóng)民的地農(nóng)民種是必須堅(jiān)持的基本取向。以農(nóng)民為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展思維，不僅要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮統(tǒng)籌作用的過程中，充分考量每個(gè)農(nóng)民的權(quán)利和最大多數(shù)農(nóng)民的整體利益，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與整體利益的統(tǒng)一，避免農(nóng)民與集體相對(duì)立；而且要正確看待資本在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中的作用，在農(nóng)民和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)之間構(gòu)建緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民作為小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。

3.增強(qiáng)土地集體所有制的創(chuàng)新空間。落實(shí)好農(nóng)村土地集體所有制，要處理好變與不變的辯證關(guān)系。堅(jiān)持農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，這個(gè)制度內(nèi)核一定不能變。不變并不意味著不進(jìn)行制度調(diào)整，應(yīng)該根據(jù)新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征，以深化改革為根本，增強(qiáng)農(nóng)村土地集體所有制的適應(yīng)彈性和創(chuàng)新空間，以不變應(yīng)萬(wàn)變，通過穩(wěn)定性、連續(xù)性和適應(yīng)性釋放農(nóng)村土地集體所有制的勢(shì)能。就目前而言，在土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的前提下，積極探索其在新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下的存在范圍和實(shí)現(xiàn)形式極為重要，需要以發(fā)展思維拓寬創(chuàng)新空間。土地三權(quán)分置就是極為緊迫的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重構(gòu)，要在土地集體所有不變的前提下，積極探索“三權(quán)分置”的多種實(shí)現(xiàn)形式，真正穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。

4.構(gòu)建科學(xué)合理的政府與市場(chǎng)關(guān)系。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，核心問題是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用、又要更好發(fā)揮政府作用。首先，土地經(jīng)營(yíng)日趨細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的新農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，要求有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，制定實(shí)施系統(tǒng)化的制度，以集體的統(tǒng)籌功能更好體現(xiàn)政府作用。其次，要充分發(fā)揮農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)主體的作用，讓農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地權(quán)利處置具有話語(yǔ)權(quán)，以市場(chǎng)的力量增強(qiáng)他們的產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力。這就需要厘清政府與市場(chǎng)的行為邊界，政府做到不缺位、不越位和不錯(cuò)位，市場(chǎng)做到公平、有序和完善，釋放看得見的手和看不見的手的合力效應(yīng)。所以，在事關(guān)農(nóng)村土地權(quán)利分割、流轉(zhuǎn)的事項(xiàng)上，政府只管牽好線、搭好橋，剩下的就發(fā)揮農(nóng)民和其他利益相關(guān)者的積極性和創(chuàng)造性。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系是深化農(nóng)村改革的主線。在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，牢牢把握農(nóng)村土地集體所有制，是精準(zhǔn)推進(jìn)農(nóng)村土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度必選項(xiàng)，是增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性的基礎(chǔ)性制度，是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的根本制度遵循，關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的加快推進(jìn)和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效，決不能改旗易幟。

（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；諾丁漢大學(xué)商學(xué)院〈中國(guó)〉）

責(zé)任編輯：狄英娜 李民圣endprint