淮河流域水環(huán)境治理路徑的整體性研究

楊 陽(yáng)

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

1 引 言

淮河流域南臨長(zhǎng)三角，北接環(huán)渤海，處于南北兩大經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)之間，依托自身優(yōu)越的地理位置和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略發(fā)展格局中占有舉足輕重的地位。見(jiàn)圖1，治淮建設(shè)歷經(jīng)20多年，累計(jì)投資461.33億元的19項(xiàng)骨干工程在“十三五”規(guī)劃期間驗(yàn)收結(jié)束，治淮骨干工程收效顯著。近年來(lái)淮河流域Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例呈現(xiàn)平穩(wěn)遞增趨勢(shì)，而劣Ⅴ類水比例則呈現(xiàn)出緩慢遞減的趨勢(shì)。但是與全國(guó)流域水質(zhì)的平均水平相比，其水質(zhì)狀況仍然不容樂(lè)觀。2015年淮河流域Ⅰ～Ⅲ水質(zhì)斷面比例為54.3%，低于全國(guó)水質(zhì)斷面平均值17.8%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為9.6%，高于全國(guó)水質(zhì)斷面平均值0.7%，因此，盡管淮河流域水質(zhì)逐年改善，但是水質(zhì)低于全國(guó)七大流域的平均水質(zhì)水平。與此同時(shí)，近年來(lái)淮河流域相繼發(fā)生的多起水污染事件，使局部地區(qū)飲水安全、供水安全和生態(tài)安全受到威脅，嚴(yán)重制約了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。淮河水環(huán)境治理歷時(shí)二十年，治理資金投入達(dá)千億，淮河流域水環(huán)境治理過(guò)程中低效化和碎片化問(wèn)題所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)成為了十八大以來(lái)水生態(tài)文明建設(shè)和后公共管理時(shí)代要求下所必須面對(duì)的重要難題。

圖1 淮河流域水系圖Fig.1 Drainage system of Huai river basin

2 水環(huán)境治理的3種路徑

2.1 政府管控型的路徑治理

19世紀(jì)50年代，我國(guó)水利建設(shè)處于大規(guī)模發(fā)展時(shí)期，加上人口快速增長(zhǎng)，水資源需求激增，導(dǎo)致水資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，水資源供需協(xié)調(diào)一度成為流域治理的一個(gè)重要課題。這一階段流域水環(huán)境治理主要是以流域水資源開(kāi)發(fā)利用為目標(biāo)的治理階段，治理內(nèi)容涵蓋防災(zāi)減災(zāi)、供水、水電等以安全需求和基本生活性需求為首位的單目標(biāo)開(kāi)發(fā)的水環(huán)境治理。在此階段，我國(guó)主要實(shí)行了政務(wù)院管控下各級(jí)地方政府規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)的水治理模式。這一治理模式下淮河流域成立了治淮委員會(huì)和河南、皖北、蘇北三省區(qū)的治淮指揮部，全面統(tǒng)一負(fù)責(zé)治淮工作的實(shí)施和調(diào)控。針對(duì)新中國(guó)成立初期的淮河治理，周恩來(lái)指出這種政府管控型的治理路徑“犯了地方主義、分散主義的錯(cuò)誤，治水要從上游到下游照顧全局”[1]。

2.2 自主治理型的路徑治理

20世紀(jì)90年代我國(guó)水環(huán)境問(wèn)題集中爆發(fā)，水生態(tài)環(huán)境加速惡化。這一階段流域水環(huán)境治理主要以水環(huán)境治理與保護(hù)為主要目標(biāo)的流域一體化治理階段，治理內(nèi)容包括水資源保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)等以經(jīng)濟(jì)性、舒適性需求為主體的多目標(biāo)開(kāi)發(fā)的水環(huán)境治理。這一時(shí)期的水環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)的自治作用，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)組織可以通過(guò)市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性的理論特質(zhì)實(shí)現(xiàn)高效的水環(huán)境治理。但是競(jìng)爭(zhēng)原則的引入使公共機(jī)構(gòu)變成了以沖突而不是以合作為特征?！案蟮娜毕菰谟谝敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)忽視了部門(mén)之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”[2]。“這種碎片化的制度結(jié)構(gòu)使得政府組織機(jī)構(gòu)破碎化，極大地增加了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性，同時(shí)也減少了人們解決其自身問(wèn)題的自主能力”[3]。

2.3 協(xié)同合作型的路徑治理

協(xié)同治理是以合作化和多主體協(xié)調(diào)為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的一種治理模式。協(xié)同合作型治理強(qiáng)調(diào)在多中心治理關(guān)系中構(gòu)建起協(xié)商機(jī)制，協(xié)調(diào)各主體對(duì)公共問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，基于公共利益協(xié)商一致，進(jìn)而采取共同利益最大化的行動(dòng)計(jì)劃。就單個(gè)主體層面來(lái)說(shuō)，個(gè)體理性使人們只關(guān)注自身的個(gè)體利益，總是希望他人先行做出讓步和妥協(xié)，那勢(shì)必對(duì)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)效能產(chǎn)生直接影響，尤其是集體決策過(guò)程中對(duì)實(shí)現(xiàn)效能的反復(fù)權(quán)衡，最終會(huì)使得協(xié)同治理陷入“追求民主、忽視效率”的決策困境。因此，這種基于多元主體的協(xié)商機(jī)制在一定程度上解決了合作碎片化問(wèn)題，但各協(xié)同主體趨異的利益偏好與價(jià)值訴求，加之在協(xié)同過(guò)程中策略性行為的選擇傾向，會(huì)促使各主體采取與治理力量的反向博弈行為來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益最大化。此外，協(xié)同理論指導(dǎo)下的政府行為在目標(biāo)和手段上既不沖突也不相互增強(qiáng)，在面臨跨區(qū)域水環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)往往力不從心。

3 整體性治理的理論主張

水環(huán)境治理發(fā)展到今天，治理的趨勢(shì)已經(jīng)向著以流域?yàn)閱卧?，以區(qū)域?yàn)橹骶€，對(duì)自然資源、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性綜合治理的階段。這種以流域和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的整體治理理念將著眼點(diǎn)放于實(shí)現(xiàn)流域資源可持續(xù)利用，致力于邁進(jìn)全流域水環(huán)境治理與發(fā)展、區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)綜合價(jià)值提升的新階段。

3.1 整體性治理的理論溯源

新公共管理理論的產(chǎn)生于對(duì)傳統(tǒng)官僚制理論的批判，協(xié)同治理理論形成于無(wú)序治理向有序治理轉(zhuǎn)變的探尋過(guò)程之中，整體性治理理論的出發(fā)點(diǎn)則在于通過(guò)功能簡(jiǎn)化、關(guān)系簡(jiǎn)化的途徑來(lái)解決公共問(wèn)題的復(fù)雜化和治理的碎片化傾向。盡管這些理論的出發(fā)點(diǎn)不同，但是它們都是源于對(duì)先前理論的階段性的批判與反思，都在不同程度的致力于組織結(jié)構(gòu)的整合與協(xié)調(diào)，并且其組織結(jié)構(gòu)背后的核心理念和邏輯指向都是為公民提供更加優(yōu)質(zhì)、全面的服務(wù)。因此，我們所倡導(dǎo)的整體性治理理論更多的是新公共管理理論和協(xié)同理論基礎(chǔ)上的思考和變革，并非否定。

3.2 整體性治理的理論適用性

整體性治理以公民的實(shí)際需要和服務(wù)訴求為基本目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)政府內(nèi)部的部門(mén)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行簡(jiǎn)化和整合，以重新功能化、層級(jí)化和部門(mén)化實(shí)現(xiàn)重新政府化的治理結(jié)果，強(qiáng)調(diào)公私部門(mén)的整體運(yùn)作以重塑具有可持續(xù)性功能的公共服務(wù)供應(yīng)鏈，借助于信息技術(shù)簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)公私部門(mén)的高效互動(dòng)，并依靠“一站式”服務(wù)機(jī)制來(lái)提高解決碎片化問(wèn)題的綜合能力。水資源作為這種特殊的區(qū)域性公共產(chǎn)品，隨著行政區(qū)域之間聯(lián)系日益密切，行政區(qū)域間公共事務(wù)日趨復(fù)雜，其需求和供給逐漸超越地理區(qū)域、行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域，呈現(xiàn)出跨越邊界與不斷擴(kuò)大延伸的特征。如今傳統(tǒng)線性、單向的政府管治模式己然超越了日漸多元的、高度復(fù)雜和不確定的水環(huán)境治理形態(tài)的效用范圍，而整體性治理作為一種新的過(guò)程管理的治理模式，對(duì)于解決治理過(guò)程中多元主體博弈和潛在利益沖突恰恰是其關(guān)注的指向之一。

整體性治理理論是后公共治理時(shí)期出現(xiàn)的一種大成理論，它兼收了新公共管理、協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)治理、跨域治理等理論思想，被眾多學(xué)者認(rèn)為是繼傳統(tǒng)官僚制理論和新公共管理論兩大理論之后的第三代治理理論的范式創(chuàng)新。該理論針對(duì)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨功能的碎片化治理與低效問(wèn)題，以一體化整合的“一站式服務(wù)”為價(jià)值基礎(chǔ)，以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)檫壿嬈瘘c(diǎn)，以相互一致、相互增強(qiáng)的政策執(zhí)行作為基本手段，追求治理層級(jí)、治理功能和公私部門(mén)整合的一體化運(yùn)作，以達(dá)到全方位信息發(fā)散的網(wǎng)絡(luò)化治理效果。研究淮河流域的水環(huán)境治理這一跨區(qū)域、跨水系、跨功能的“三跨”公共政策議題，整體性治理理論無(wú)論從理論特性、邏輯要義又或是治理方式方面來(lái)說(shuō)都是十分適用的。同時(shí)，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字時(shí)代的發(fā)展，建立全流域、各區(qū)域無(wú)縫隙共享的信息互動(dòng)平臺(tái)也逐漸依靠大數(shù)據(jù)信息化的時(shí)代載體由理論變?yōu)橐环N現(xiàn)實(shí)。

4 淮河水環(huán)境治理中的問(wèn)題研究

4.1 組織結(jié)構(gòu)視角：現(xiàn)有組織體系下的多方博弈

淮河流域?qū)嵭须p軌制的水資源行政管理體制后，依法治水在管理上“多方博弈、政出多門(mén)”的現(xiàn)象仍十分突出。政出多門(mén)是多方博弈下產(chǎn)生的顯性結(jié)果，而水環(huán)境治理下的多方博弈究其根源則是利益導(dǎo)向的作用和影響?！暗胤秸鳛楣怖娴拇碚撸谒h(huán)境治理的高度復(fù)雜性使政府難以超然于其外而發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的和具有代表性的公眾意愿，主觀上對(duì)公共利益的維護(hù)行為卻往往在客觀上表現(xiàn)為對(duì)大部分利益主體的損害，后果則是離公共利益的訴求越來(lái)越遠(yuǎn)”[4]。上下層級(jí)之間的委托代理關(guān)系和多層級(jí)制的治水體系設(shè)計(jì)導(dǎo)致了流域治理過(guò)程中產(chǎn)生了“政府利益至上”、“流域利益至上”、“部門(mén)利益至上”多方利益博弈的決策思路和行為。淮河水環(huán)境治理過(guò)程中的“地區(qū)分割”、“條塊分割”、“功能分割”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，由此出現(xiàn)了水環(huán)境治理中1+1<2的格林曼效應(yīng)，造成治理的低效和社會(huì)資源的浪費(fèi)。

4.2 制度供給視角：水環(huán)境治理的制度供給缺失

2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出，2020年基本建成有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系建設(shè)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，淮河流域各省市實(shí)行水務(wù)一體化改革，改革在一定程度上理順了水資源管理體制，改變了由過(guò)去水資源管理分區(qū)域、分部門(mén)分割的局面，但是水管理縱向職能上脫節(jié)，橫向職能上分散，水管理法規(guī)的提供與實(shí)際需要有差距，技術(shù)體系不健全不規(guī)范的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。就管理制度而言，目前淮河的流域管理制度仍然是以傳統(tǒng)的行政區(qū)域管理為主，相比于各級(jí)地方政府，流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)威不足，難以發(fā)揮協(xié)調(diào)、約束和懲處的作用。就法律制度而言，流域機(jī)構(gòu)雖然已經(jīng)頒布了《淮委應(yīng)對(duì)重大水污染事件應(yīng)急預(yù)案》(2010)、《淮河水污染聯(lián)防工作方案》(2013)等規(guī)范和文件，但是此類法律規(guī)范的出臺(tái)往往是規(guī)制水污染事件發(fā)生后的行為，往往很難起到預(yù)警性和指導(dǎo)性的作用。按照這樣的模式構(gòu)建起來(lái)的法律由于系統(tǒng)性的缺乏導(dǎo)致碎片化程度十分嚴(yán)重。最重要的是，不同部門(mén)不同時(shí)期頒布的法律法規(guī)之間存在沖突和矛盾，以上制度供給的缺失和矛盾帶來(lái)的直接后果是水環(huán)境治理的治理質(zhì)量不高，各部門(mén)的責(zé)任邊界定義模糊，公眾需求無(wú)法得到滿足。

4.3 治理主體視角：市場(chǎng)和公眾的參與流于形式

基于“有限政府”概念的提出，新公共管理理論以其市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性的理論范式，提出引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制來(lái)分擔(dān)政府實(shí)現(xiàn)公共利益的成本，提高市場(chǎng)和民眾對(duì)公共事務(wù)的參與度。協(xié)同理論更是強(qiáng)調(diào)多個(gè)治理主體共同參與，以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和政府資金短缺帶來(lái)的挑戰(zhàn)。目前淮河治理主體除中央領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)政府和流域機(jī)構(gòu)以外，企業(yè)和非營(yíng)利組織的參與度十分有限，作為水環(huán)境治理主體的中堅(jiān)力量，遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的價(jià)值和作用。誠(chéng)然，在理論上企業(yè)和非營(yíng)利組織及公眾參與水環(huán)境治理的重要性得到了承認(rèn)，但是在實(shí)踐模式中，由于市場(chǎng)參與制度和公眾參與制度尚未完全建立，淮河水環(huán)境治理根本上仍然保持著政府主導(dǎo)，流域機(jī)構(gòu)協(xié)同的管理現(xiàn)狀，各級(jí)地方政府以其絕對(duì)地位優(yōu)勢(shì)掌握著話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)。作為“具有利益偏向”的主體，在沒(méi)有外界監(jiān)督的情況下，會(huì)以本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)效益為優(yōu)先考慮事物，在決策的過(guò)程中容易陷入本位主義，最后導(dǎo)致決策的偏狹和失誤。

5 借鑒整體性治理理論，推進(jìn)淮河流域水環(huán)境治理

從以上分析可以看出，水環(huán)境治理路徑的變遷過(guò)程是對(duì)現(xiàn)存已久的治理框架的一種超越，同時(shí)也是對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)模式的一種引領(lǐng)，這樣的超越和引領(lǐng)絕非一日之功，應(yīng)從多維度多視角合理設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)，打造包含結(jié)構(gòu)、制度與技術(shù)的多方位運(yùn)作體系。借鑒整體性治理理論，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的流域綜合治理理念為依托，打造出綜合開(kāi)發(fā)、多重價(jià)值提升的水環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)淮河流域真正意義上的全流域和全生命周期的水環(huán)境治理。

5.1 創(chuàng)新垂直管理下的平行協(xié)商模式

在我國(guó)目前的水管理體制下，傳統(tǒng)公共行政模式和新公共管理模式都無(wú)法解決邊界模糊問(wèn)題，而整體性治理模式在解決環(huán)境問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)涉及的邊界模糊問(wèn)題上具有很高的適用性和啟發(fā)性。針對(duì)于跨區(qū)域和跨部門(mén)的博弈問(wèn)題，創(chuàng)新水環(huán)境治理體系下的垂直化管理是高度復(fù)雜的管制層次簡(jiǎn)化的必然要求。借鑒“十三五”規(guī)劃中對(duì)環(huán)境監(jiān)察體制的改革進(jìn)行水環(huán)境治理體系創(chuàng)新，“十三五”規(guī)劃提出“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法實(shí)行省垂直管理”，以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)同一層級(jí)之間的平行協(xié)商。我國(guó)推行的水環(huán)境治理的創(chuàng)新制度“河長(zhǎng)制”在實(shí)踐中帶來(lái)了良好的示范效應(yīng)。其主要?jiǎng)?chuàng)新在于“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)被設(shè)置為第一責(zé)任人，而省級(jí)總河長(zhǎng)最高由一把手擔(dān)任”[5]，這種制度的內(nèi)在邏輯恰恰也是基于整合全國(guó)河道治理情況下的垂直化管理。其次，建立平行協(xié)商的綜合議事權(quán)威機(jī)構(gòu)是功能性整合、專業(yè)化發(fā)揮的集中體現(xiàn)。因此，建議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立垂直化管理的流域議事權(quán)威機(jī)構(gòu)，其地位高于各級(jí)地方政府，有權(quán)在水環(huán)境治理中進(jìn)行省際和區(qū)域協(xié)調(diào)，定期召開(kāi)政策規(guī)劃與流域?qū)嶋H執(zhí)行情況總結(jié)聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)垂直管理體系下的整體化運(yùn)作，下設(shè)各辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)水事糾紛、責(zé)任歸屬和利益分配等問(wèn)題，保證各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理方式轉(zhuǎn)型，通過(guò)集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)整體利益。

5.2 建立整合化的公私部門(mén)參與機(jī)制

對(duì)于公民、社區(qū)組織和非營(yíng)利組織的定位，曾令發(fā)指出“積極公民絕不僅僅是限于話語(yǔ)權(quán)的獲得，它們要求在打破代表民族國(guó)家絕對(duì)主權(quán)的工具理性的話語(yǔ)獨(dú)白之后，必須實(shí)現(xiàn)治理由“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)向多中心轉(zhuǎn)變，公民社會(huì)應(yīng)該成為治理的新的場(chǎng)域”[6]。縱觀世界各國(guó)的水環(huán)境治理模式，社會(huì)組織都承擔(dān)了重要的治理角色并以其社會(huì)性發(fā)揮了不可替代的作用。因此，作為淮河流域公民社會(huì)的重要構(gòu)成，企業(yè)、公眾、民間環(huán)保組織可以通過(guò)水生態(tài)一體化項(xiàng)目參與到公共水環(huán)境治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)邊緣性行動(dòng)者的參與身份向中心行動(dòng)者的角色轉(zhuǎn)變，同時(shí)這也為創(chuàng)新淮河公私部門(mén)合作的新模式提供了可行性思路。一是淮河流域地方政府可以同當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)資本合力打造環(huán)保產(chǎn)業(yè)一站式服務(wù)，以市場(chǎng)的力量激發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)的生機(jī)與活力。通過(guò)與企業(yè)簽訂環(huán)境保護(hù)治理合同的方式，以實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和綠色生態(tài)的雙向發(fā)展(如打造流于綠色生態(tài)廊道)。與此同時(shí)，地方政府需要整合考量各方利益訴求和投資回報(bào)比率，盡快建立起適應(yīng)綠色發(fā)展態(tài)勢(shì)的政企合作的經(jīng)濟(jì)政策體系，保證政企合作的秩序性和規(guī)則性。二是地方政府積極推進(jìn)公民社會(huì)的轉(zhuǎn)型，采取整合化手段推進(jìn)非政府組織的發(fā)展。推動(dòng)水環(huán)境治理的府際合作尤其需要構(gòu)建公民社會(huì)從邊緣到中心轉(zhuǎn)變的參與機(jī)制，更重要的是將社會(huì)組織和第三部門(mén)納入到公共服務(wù)“一站式”的供應(yīng)鏈體系內(nèi)，在政府和政府之間、政府和社會(huì)組織之間形成資源和信息全方位共享，以構(gòu)成“尋求協(xié)同、資源互補(bǔ)”的一站式多元運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公私部門(mén)一體化聯(lián)動(dòng)的增值效應(yīng)。

5.3 重新評(píng)價(jià)和構(gòu)建水環(huán)境治理機(jī)制

“以需要、服務(wù)為基礎(chǔ)的整體性治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了一般性傳統(tǒng)治理的含義。它的含義遍及所有相關(guān)的公共部門(mén)網(wǎng)絡(luò)——確定新的宏觀結(jié)構(gòu)，組織重組，過(guò)程重新評(píng)價(jià)以及管理方式和信息系統(tǒng)的根本變革，對(duì)新問(wèn)題靈活反應(yīng)的新模式”[7]。水環(huán)境治理過(guò)程的重新評(píng)價(jià)包括對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政府的政績(jī)考核機(jī)制的重新評(píng)價(jià)和建構(gòu)。

首先是需要重新評(píng)價(jià)并建構(gòu)科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償制度。流域上下游地方政府間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系處于既競(jìng)爭(zhēng)又合作的矛盾狀態(tài)，稱為競(jìng)合關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)全流域間的水環(huán)境治理由競(jìng)爭(zhēng)向合作模式轉(zhuǎn)變，需要上下游地方政府依靠合理的資源分配和利益分配以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益協(xié)調(diào)的共贏發(fā)展關(guān)系。推行多樣化的流域生態(tài)補(bǔ)償方式，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為手段，在地區(qū)間對(duì)資源和利益進(jìn)行橫向再分配，包括建立流域上游與下游的橫向補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)省級(jí)區(qū)域內(nèi)橫向補(bǔ)償以及劃分跨省域的生態(tài)受益地區(qū)和建立保護(hù)地區(qū)等。多樣化的流域生態(tài)補(bǔ)償方式打破了原有的地方政府縱向補(bǔ)償?shù)木窒蓿蔀榱吮苊獾胤秸颖艹袚?dān)水環(huán)境治理外部性責(zé)任和成本的一種新型環(huán)境管理制度。除地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系之外，政治權(quán)利的爭(zhēng)奪往往成為政府間競(jìng)爭(zhēng)的另一個(gè)誘因?！笆濉敝v話中習(xí)近平主席提到的綠色發(fā)展理念為地方政府在水環(huán)境治理中有關(guān)政治權(quán)利的良性競(jìng)爭(zhēng)提供了具體的實(shí)現(xiàn)路徑。綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展已然成為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)追求的主旋律。因此，淮河流域的政府部門(mén)的績(jī)效考核需納入“綠色政績(jī)、公民滿意”的考量依據(jù)，建立以綠色GDP和公民滿意度為核心的績(jī)考與監(jiān)督框架，依托信息的有效整合，強(qiáng)化對(duì)各行為主體的責(zé)任考核，推動(dòng)淮河流域的生態(tài)化、民主化的創(chuàng)新建設(shè)。

5.4 以整體精神與技術(shù)支撐塑造政府

“信息系統(tǒng)幾十年來(lái)一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心”[8]。整體性治理要求把信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化作為未來(lái)水環(huán)境治理工作的發(fā)展方向，將分散性的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合以便實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的聯(lián)網(wǎng)檢索，以整體精神與技術(shù)支撐建成高效、透明、共享、互動(dòng)的無(wú)縫隙政府。整體性治理理論下無(wú)縫隙的信息集成系統(tǒng)其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)縱向和橫向信息的全方位傳遞。一是實(shí)現(xiàn)縱向信息系統(tǒng)的共享連接。在國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、地市級(jí)人民政府和部省流域綜合管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)有水利網(wǎng)站的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的水環(huán)境數(shù)據(jù)管理的信息庫(kù)，同時(shí)與各級(jí)水行政主管部門(mén)、涉水職能部門(mén)信息系統(tǒng)連接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的無(wú)縫隙共享，打破區(qū)域、流域分割的制約，在一定程度上減少?zèng)Q策碎片化問(wèn)題。二是實(shí)現(xiàn)橫向信息系統(tǒng)的高效互動(dòng)。主要指的是信息資源在各級(jí)地方人民政府與社會(huì)組織、非政府組織以及企業(yè)和民眾之間的相互傳遞。這樣的共享機(jī)制不僅有利于上下級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)于水事協(xié)調(diào)事務(wù)的溝通，更有利于各級(jí)地方人民政府與公民社會(huì)等外部主體進(jìn)行有效地互動(dòng)，及時(shí)調(diào)整并提供符合人民偏好的服務(wù)。最終建成以一體化運(yùn)轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)、水利信息集成平臺(tái)為支撐、主體參與和互動(dòng)反饋為核心的全方位信息服務(wù)提供系統(tǒng)(見(jiàn)圖2)。當(dāng)前，部門(mén)間的信息共享大部分存在各行其是的現(xiàn)象，如果利用電子政務(wù)系統(tǒng)建立起全方位信息溝通共享平臺(tái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)獲取和交流信息，甚至可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域性數(shù)據(jù)化共享和全流域信息化治理，這在技術(shù)上是完全可行的。

圖2 水環(huán)境治理中信息集成與反饋一體化示意圖Fig.2 Information integration and feedback integration schematic diagram of water environmental governance

6 結(jié) 語(yǔ)

論文基于整體性治理的理論分析，論證了單純的政府管控、自主治理和協(xié)同治理模式在水環(huán)境治理中都不具有可持續(xù)性，相比較來(lái)說(shuō)，整體性語(yǔ)義下的綜合治理的構(gòu)建在克服治理碎片化問(wèn)題，尤其是在推動(dòng)水環(huán)境長(zhǎng)效治理方面有積極的成效。不論是從理論高度還是實(shí)踐深度的分析都表明實(shí)現(xiàn)全流域水環(huán)境治理與發(fā)展必須以垂直管理體系下的整體化運(yùn)作為核心，輔之以公私部門(mén)參與機(jī)制、流域補(bǔ)償機(jī)制和政績(jī)考核機(jī)制的整合化創(chuàng)新，以整體精神與技術(shù)支撐為手段，建立起綜合性治理新框架，從而保證流域水環(huán)境的治理進(jìn)程向著民主化、生態(tài)化、全面化、持續(xù)化的方向推進(jìn)。

[1] 王瑞芳.從點(diǎn)到面:新中國(guó)成立初期的淮河治理[J].中共黨史研究,2016,(9):44-54.

[2] Sylvia Horton,David Farnham.Public Administration in Britain[M].Great Britain：Macmillan Press LTD,1999:251.

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[4] 張振波.論協(xié)同治理的生成邏輯與建構(gòu)路徑[J].中國(guó)行政管理,2015,(1):58-61.

[5] 李成艾,孟祥霞.水環(huán)境治理模式創(chuàng)新向長(zhǎng)效機(jī)制演化的路徑研究——基于“河長(zhǎng)制”的思考[J].城市環(huán)境與城市生態(tài),2015,28(6):34-38.

[6] 曾令發(fā).整體型治理的行動(dòng)邏輯[J].中國(guó)行政管理,2010,(1):110-114.

[7] Patrick Dunleavy.Digital Era Governance:IT Corporations,the State,and e-Government[M].Oxford University press,2006:P227.

[8] Patrick Dunleavy.New Public Management is Dead—Long Live Digital—Era Governance[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2006,16(3):467-494.