政府模式變革：引導(dǎo)人類走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)困局的現(xiàn)實(shí)選擇

周 軍 黃 藤

(1．南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095;2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

在后工業(yè)化進(jìn)程中，伴隨著社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長(zhǎng)，人類社會(huì)呈現(xiàn)出一個(gè)新特征，即危機(jī)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)困局。如果說風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)既有政府模式及其治理方式提出了挑戰(zhàn)，那么，在思考社會(huì)治理變革方案時(shí)，我們必須面向后工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)，全面反思管理型政府模式及其控制導(dǎo)向的治理方式。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，正是基于這一特定社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政府模式變革及治理方式創(chuàng)新需要我們建構(gòu)起與后工業(yè)化進(jìn)程中復(fù)雜性社會(huì)條件相一致的制度框架和治理體系，才能帶領(lǐng)我們走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)困局，重建良好社會(huì)秩序。我們不能用修補(bǔ)既有政府模式及其治理方式的改革方案去回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)，因?yàn)樵诠I(yè)社會(huì)歷史階段，人類所建構(gòu)起來的制度框架和治理體系都是支持競(jìng)爭(zhēng)的理念和行動(dòng)的，也正是這種為了有序競(jìng)爭(zhēng)而結(jié)構(gòu)化的控制導(dǎo)向的思維方式和行動(dòng)邏輯導(dǎo)致了人類社會(huì)在復(fù)雜性和不確定性迅速增長(zhǎng)的環(huán)境中陷入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。因而，在重新思考和建構(gòu)全新的政府模式及其治理方式時(shí)，必須破除競(jìng)爭(zhēng)的話語(yǔ)體系，建構(gòu)起合作的話語(yǔ)體系，并在合作理念的指引下開展積極的合作行動(dòng)。然而，工業(yè)社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)理念和控制思維并不會(huì)給全人類合作應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)讓路，反而會(huì)想方設(shè)法阻止合作行動(dòng)的開展。在全球化進(jìn)程中，如果我們僅僅從民族國(guó)家自身利益去思考國(guó)際關(guān)系、應(yīng)對(duì)那些只有共同行動(dòng)才能化解的危機(jī)，那么，人類社會(huì)不僅不能從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中走出來，反而會(huì)越陷越深而被拖入更深層次的全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。邏輯地看，合作的話語(yǔ)、理念與行動(dòng)是人類應(yīng)對(duì)危機(jī)、走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的根本出路，而這一愿望在管理型政府及其控制導(dǎo)向的治理方式下是不可能實(shí)現(xiàn)的，人類社會(huì)需要的是一種支持合作的政府模式及其治理方式。

一、“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”提出的社會(huì)治理變革要求

近些年來，人們突然發(fā)現(xiàn)我們時(shí)刻受到危機(jī)事件的侵?jǐn)_，我們身邊時(shí)時(shí)處處圍繞著各種“危機(jī)”。而當(dāng)我們?nèi)ビ^察人類身處其中的社會(huì)現(xiàn)實(shí)時(shí)就會(huì)看到，自20世紀(jì)七八十年代以來，隨著社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長(zhǎng)，人類進(jìn)入了一個(gè)危機(jī)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。如果說20世紀(jì)后期的人們對(duì)人類社會(huì)的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)還不十分敏感的話，那實(shí)際上是因?yàn)楦鲊?guó)在這個(gè)時(shí)期都進(jìn)行著政府改革。當(dāng)各種失靈和危機(jī)擺在政府面前時(shí)，新自由主義者將這些歸罪于凱恩斯主義，歸罪于政府對(duì)社會(huì)的積極干預(yù)。因而，新自由主義者為政府改革開出了藥方，而各國(guó)政府也恰是按照這樣的診斷和藥方來治理政府失靈，迎接正在向人類迎面撲來的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的。然而，歷史的事實(shí)卻證明，按照新自由主義者開出的藥方所進(jìn)行的各種政府改革并沒有提高政府社會(huì)治理能力，而社會(huì)也并沒有因這些改革而建構(gòu)起良好的社會(huì)秩序。也就是說，不論是在政府還是社會(huì)層面上，這些改革都沒有取得預(yù)期效果而提高政府的治理能力和降低社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)程度。相反，正是因?yàn)檫@些改革失靈，使人類在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下陷入危機(jī)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。政府社會(huì)治理能力不足而導(dǎo)致的“治理失靈”以及具有內(nèi)在缺陷的改革方案造成的“改革失靈”，將危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)積攢了下來，并與環(huán)境中迅速增長(zhǎng)的復(fù)雜性和不確定性結(jié)合在一起，共同構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。因而，擺在政府面前唯一的出路是：變革既有社會(huì)治理體系，建構(gòu)一種全新政府模式。唯有如此，它才能引領(lǐng)人類走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)困局，重建良好社會(huì)秩序。然而，令人擔(dān)憂的是，當(dāng)危機(jī)頻繁發(fā)生時(shí)，尤其是在2008年全球性金融危機(jī)發(fā)生之后，各種政府都短視地去進(jìn)行所謂的危機(jī)管理，而放棄了通過社會(huì)治理體系和政府模式變革去應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中各種問題的積極方案。長(zhǎng)期下去，人類將在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中越陷越深，甚至可能走向毀滅。

在后工業(yè)化進(jìn)程中，社會(huì)日益呈現(xiàn)為高度復(fù)雜性和高度不確定性的總體特征。當(dāng)我們頻繁使用“危機(jī)事件”“危機(jī)管理”等詞語(yǔ)時(shí)，實(shí)際上也就很直觀地去描述了人們正處于其中的那個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的環(huán)境。在社會(huì)學(xué)意義上，人類邁入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，意味著人類正身處一個(gè)危機(jī)頻繁發(fā)生的自然世界和社會(huì)環(huán)境當(dāng)中，而在社會(huì)治理的意義上，人類創(chuàng)造出來用于提供人類生產(chǎn)、生活和生存秩序及環(huán)境的政府正面臨著如何進(jìn)行良好社會(huì)治理、建構(gòu)良好社會(huì)秩序問題的挑戰(zhàn)。因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，面對(duì)各種前所未有的危機(jī)以及一浪高過一浪的風(fēng)險(xiǎn)，政府已經(jīng)陷入了治理失靈的局面，即便它試圖通過各種改革方案來扭轉(zhuǎn)這種局面，卻因囿于既有的制度框架和思維模式而陷入改革失靈的境地。如果說人類目前所遇到的這些危機(jī)，如2008年第一次全球性金融危機(jī)，都是既有政府模式及其治理方案可以暫時(shí)性地加以壓制、抗擊、控制的，那么，當(dāng)更大規(guī)模的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)、大規(guī)模殺傷性武器危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，僅憑現(xiàn)有的制度框架和政府模式似乎是很難應(yīng)付的。因?yàn)椴徽撌悄姆N類型的危機(jī)，都是整個(gè)人類社會(huì)所要共同面對(duì)的迫切問題，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是全世界共同面對(duì)的挑戰(zhàn)，它需要世界各國(guó)政府?dāng)y起手來共同合作。然而，現(xiàn)有的這種支持競(jìng)爭(zhēng)的制度框架和管理型政府模式，不僅不能幫助我們建構(gòu)起全球合作體系，反而會(huì)在其中不斷地破壞合作話語(yǔ)體系的建構(gòu)和合作行動(dòng)的開展。

在今天，按照既有制度框架和政府模式，我們能夠看到的人類前途似乎只有歷史的終結(jié)和文明的終結(jié)這兩條路可走。歷史的終結(jié)也就是任由人類歷史發(fā)展在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中繼續(xù)走下去，頻繁發(fā)生的危機(jī)事件以及可能出現(xiàn)的巨大災(zāi)難將導(dǎo)致人類及其所生活的世界走向毀滅。當(dāng)然，人類還不至于困難到對(duì)此無(wú)動(dòng)于衷，因而，我們會(huì)力圖作出積極選擇去逆轉(zhuǎn)歷史的終結(jié)，而放棄人類至今所取得的文明成就。也就是說，文明的終結(jié)意味著人類放棄了工業(yè)社會(huì)歷史階段所取得的文明成就，而回到了農(nóng)業(yè)社會(huì)的那種狀態(tài)?；蛟S，從另外一個(gè)意義上來說，遏制大規(guī)模殺傷性武器、控制環(huán)境污染等，經(jīng)常不被理解為是一種可能會(huì)導(dǎo)致文明終結(jié)的做法。因?yàn)槿祟惪赡軙?huì)通過科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而創(chuàng)造新武器、新能源來代替它們，這在大多數(shù)人看來是文明的進(jìn)步，而不是文明的終結(jié)。其實(shí)，在既有的制度框架和政府模式之下，新技術(shù)的發(fā)展其結(jié)果并非整個(gè)人類社會(huì)從中受益，而是掌握這些新技術(shù)的國(guó)家、地區(qū)，甚至是個(gè)體或集團(tuán)因其對(duì)新技術(shù)的壟斷而受益，與此同時(shí)，它又會(huì)因現(xiàn)行制度的支持而通過技術(shù)壟斷去奴役其他國(guó)家和地區(qū)。如果說新技術(shù)的發(fā)展是一種文明的進(jìn)步，那么，我們卻在后工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)中看到了這樣一種矛盾的現(xiàn)象，即技術(shù)文明在進(jìn)步而政治文明卻仍停滯不前。因而，在歷史的終結(jié)和文明的終結(jié)之間，我們看到，當(dāng)歷史的終結(jié)所帶來的恐懼使人類社會(huì)不得不做點(diǎn)什么去逆轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)時(shí)，人類社會(huì)走上了文明終結(jié)的道路，而當(dāng)人們?cè)噲D從文明的終結(jié)中掙脫出來去尋求文明進(jìn)步的方向時(shí)，現(xiàn)有的制度框架和政府模式所支持的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系又加劇了國(guó)內(nèi)、國(guó)際的競(jìng)爭(zhēng)，技術(shù)壟斷所造成的各種潛在危機(jī)又迫使人類社會(huì)陷入歷史終結(jié)的可能性?！帮@然，現(xiàn)在擺在人類面前的兩條出路都是不可行的，文明進(jìn)步以及人類走向未來的道路需要我們?nèi)ゼ右蕴剿?。而這種探索是包含在對(duì)當(dāng)前人類風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)歷史性質(zhì)的認(rèn)識(shí)之中的”[1]。

如果說風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)意味著社會(huì)的失序和治理的失靈，那么，人類社會(huì)在后工業(yè)化進(jìn)程中所遇到的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)現(xiàn)象，在人類社會(huì)發(fā)展史上，也曾經(jīng)出現(xiàn)過。我們看到，在人類從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的工業(yè)化進(jìn)程中，幾乎所有工業(yè)化國(guó)家都經(jīng)過了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的歷史階段。事實(shí)上，在農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史階段末期，社會(huì)陷入普遍失序的狀態(tài)，而舊的治理體系和統(tǒng)治秩序面對(duì)日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性和不確定性，無(wú)法再通過它那陳舊的治理體系回復(fù)原有的統(tǒng)治秩序。新的因素要生成而舊的力量卻茍延殘喘地要維系舊秩序，在這場(chǎng)激烈的沖突中，人類社會(huì)在這一時(shí)期陷入無(wú)法遏制的戰(zhàn)亂年代。盡管人們不愿意看到并試圖通過某些途徑來遏制或鎮(zhèn)壓戰(zhàn)亂，但其效果是極其微弱的，社會(huì)很快又烽煙再起，甚至比這之前的情況還要糟糕。新的社會(huì)因素要產(chǎn)生并生存下去，而舊的治理體系和統(tǒng)治秩序又不會(huì)自動(dòng)自覺地放棄自己的陣地，因而，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)在新舊力量之間的激烈沖突中呈現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。如果說在工業(yè)化進(jìn)程中人們還沒有“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念，而用“戰(zhàn)亂年代”就足以描述它了，那么，在今天，人類社會(huì)處在了后工業(yè)化進(jìn)程中，環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長(zhǎng)在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出危機(jī)頻繁發(fā)生，而人類社會(huì)的制度框架和政府模式并沒有在新舊因素的相互沖突中成功地應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的危機(jī)。與此同時(shí)，政府模式及其治理方式又囿于舊的思維框架和理論范式而陷入改革失靈，這也就無(wú)形之中延誤了人類走出困境的最佳時(shí)機(jī)，因而其結(jié)果是人類社會(huì)在后工業(yè)化進(jìn)程中陷入到了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”當(dāng)中。

歷史的事實(shí)證明，人類在工業(yè)化進(jìn)程中選擇自然演進(jìn)的途徑來實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步使我們?cè)馐芰藨?zhàn)爭(zhēng)和無(wú)序的痛苦。如果說我們繼續(xù)沿用工業(yè)化進(jìn)程中那種自然演進(jìn)的思路去等待收獲后工業(yè)化進(jìn)程的果實(shí)，那么，我們?yōu)榇艘冻霰葢?zhàn)亂年代所遭受的痛苦和損失更大、更多、更沉重的代價(jià)，換言之，人類社會(huì)的后工業(yè)化道路將通過大規(guī)模的現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)去開辟。與工業(yè)化進(jìn)程不同的是，資本主義世界化的征服戰(zhàn)爭(zhēng)所面對(duì)的是農(nóng)業(yè)社會(huì)地域隔絕的國(guó)家和地區(qū)，戰(zhàn)爭(zhēng)所使用的武器也是比較粗劣的。而在后工業(yè)化進(jìn)程中，20世紀(jì)80年代以來的全球化運(yùn)動(dòng)正打破工業(yè)社會(huì)建構(gòu)起來的民族國(guó)家邊界，它留給我們的是一個(gè)全球緊密聯(lián)系、全人類共存的世界，工業(yè)社會(huì)的科學(xué)技術(shù)造就了各式各樣的大規(guī)模殺傷性武器，因而，一旦我們通過現(xiàn)代化的戰(zhàn)爭(zhēng)去開辟后工業(yè)化道路，那么，最直接也是最慘痛的結(jié)果就是“人類歷史的終結(jié)”。戰(zhàn)爭(zhēng)所造成的毀滅性結(jié)果是令人恐懼的，盡管目前來說它們只是社會(huì)發(fā)展的一種可能性，并不是必然發(fā)生的，但是如果我們繼續(xù)沿著既有的制度框架和政府模式走下去，不斷地在相互競(jìng)爭(zhēng)中制造矛盾和沖突，而不去尋求和平與發(fā)展的積極方案，那么，可能性就會(huì)變?yōu)楸厝恍裕植繎?zhàn)爭(zhēng)的勝利將導(dǎo)致全球發(fā)展的失敗，全球戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利將導(dǎo)致人類及其生活世界的毀滅。對(duì)于處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的整個(gè)人類而言，我們無(wú)法再在既有制度框架和治理體系中繼續(xù)走下去，也不能繼續(xù)維持這種沖突與競(jìng)爭(zhēng)的局面，因而，進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新和政府模式變革是人類面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的必然選擇。

二、政府模式變革是走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的突破口

在吉登斯看來，“風(fēng)險(xiǎn)的積極與消極的兩個(gè)方面在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的早期就已經(jīng)出現(xiàn)了。風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)致力于變化的社會(huì)的推動(dòng)力，這樣的一個(gè)社會(huì)想要決定自己的未來而不會(huì)任由它走向宗教、傳統(tǒng)或者自然界的反復(fù)無(wú)?！，F(xiàn)代資本主義之所以與所有以前的經(jīng)濟(jì)體制不同就在于它對(duì)將來的態(tài)度”[2]?，F(xiàn)在，人類再一次處在了歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，再次遭遇風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)。而與以往不同的是，全球化運(yùn)動(dòng)將整個(gè)人類緊緊地捆綁在了一起，使他們共同面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中出現(xiàn)的各種共同問題。如果風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其所蘊(yùn)含的危機(jī)是整個(gè)人類社會(huì)所要面對(duì)的共同主題，那么，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)并因此而獲得人類發(fā)展的新機(jī)遇，則不僅需要各國(guó)政府的通力合作，而且它所取得的成果也將由整個(gè)人類社會(huì)所共享。任何國(guó)家或政府都不可能獨(dú)立地完成帶領(lǐng)人類社會(huì)走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的任務(wù)，也不可能獨(dú)享人類在這場(chǎng)歷史轉(zhuǎn)型中所取得的文明成果。“事實(shí)上，我們正處在一個(gè)變化著的歷史階段，后工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)全球化是我們認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的坐標(biāo)。反過來，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)，也是我們進(jìn)行社會(huì)變革的動(dòng)力。擺在我們面前的唯一出路，就是自覺地變革在工業(yè)社會(huì)這一歷史階段中所形成的制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)和行為模式。只有這樣，才能走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[1]。

貝克在描述風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，不論是西方社會(huì)還是非西方社會(huì)，它們不僅共同享有人類所生活于其中的這個(gè)世界的時(shí)間和空間，而且它們也同樣要經(jīng)受人類文明發(fā)展進(jìn)程中不斷出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)。在人類社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程中，任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)、任何一個(gè)民族和社會(huì)，不管它們是否愿意、是否已經(jīng)準(zhǔn)備好，都同樣地站在了同一起跑線上去共同面對(duì)人類社會(huì)正在面臨以及即將面臨的各種問題。在全球化的進(jìn)程中，整個(gè)人類社會(huì)的相互依賴性正變得越來越緊密，“跨國(guó)間的相互依存進(jìn)程的速度、強(qiáng)度和意義與日俱增，以及經(jīng)濟(jì)、文化、政治和社會(huì)的‘全球化’話語(yǔ)的發(fā)展，不僅意味著任何關(guān)于第二現(xiàn)代性挑戰(zhàn)的分析都應(yīng)當(dāng)包括非西方社會(huì)，而且意味著需要對(duì)全球性的折射和反映在這些正在出現(xiàn)的全球化社會(huì)的不同方位進(jìn)行檢驗(yàn)”[3]3-4。如果說過去我們對(duì)全球化進(jìn)程中人類社會(huì)將共同面對(duì)的各種問題還存有疑問，那么，“隨著兩極世界的消退，我們正在從一個(gè)敵對(duì)的世界向一個(gè)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的世界邁進(jìn)。但‘風(fēng)險(xiǎn)’指的是什么？風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)測(cè)和控制人類活動(dòng)的未來結(jié)果，即激進(jìn)現(xiàn)代化的各種各樣、不可預(yù)料的后果的現(xiàn)代手段，是一種拓殖未來(制度化)的企圖，一種認(rèn)識(shí)的圖譜。當(dāng)然，每個(gè)社會(huì)都經(jīng)歷過危險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)制度是一種新秩序的功能：它不是一國(guó)的，而是全球性的”[3]4。因而，我們看到，貝克并不是在民族國(guó)家的意義上去觀察風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的，而是在全球的意義上去判定整個(gè)人類社會(huì)未來命運(yùn)的，因而，他才會(huì)將人類從工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型而達(dá)致的社會(huì)稱為“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。

其實(shí)，20世紀(jì)七八十年代以來，人類便已經(jīng)需要面對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的問題了，然而，全球化進(jìn)程尚未完全消解民族國(guó)家邊界，國(guó)家間的分立與競(jìng)爭(zhēng)也尚未消除。從目前的情況來看，即便國(guó)家間的邊界在全球化進(jìn)程中消融了，但國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)還會(huì)繼續(xù)存在下去。為此，人類社會(huì)在尋求走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出路時(shí)，還是要以世界各國(guó)的政府為主要行動(dòng)者。如果說走出全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)需要世界各國(guó)政府之間的通力合作，那么，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的制度框架和政府模式并不支持合作話語(yǔ)的建構(gòu)和合作行動(dòng)的開展。因而，全球合作體系的建構(gòu)首先需要各國(guó)在制度變革中實(shí)現(xiàn)政府模式及其治理方式的變革。如果說各國(guó)政府因其特殊的國(guó)情、歷史、傳統(tǒng)而形態(tài)各異的話，那么，我們?cè)谒伎颊Ｊ郊捌渲卫矸绞阶兏飼r(shí)就要具體問題具體分析。然而，事實(shí)上，盡管每個(gè)國(guó)家都有與他國(guó)不同的地方，但它們?cè)谡Ｊ郊捌渲卫矸椒绞揭约爸贫劝才派蠀s驚人一致。其實(shí)，這也并不難理解，工業(yè)化進(jìn)程中所建構(gòu)起來的世界各國(guó)的制度框架和治理體系實(shí)際上都遵循著啟蒙思想家們所設(shè)定的模板。按照這個(gè)模板，不論是世界中心、邊緣結(jié)構(gòu)中的中心國(guó)家還是邊緣國(guó)家，都具有相同的基本理念(民主)、權(quán)力結(jié)構(gòu)(三權(quán)分立)、組織形式(官僚制)、人事制度(文官制度)、治理方式(法治)以及制度模式(法制)等。也就是說，在世界的中心-邊緣結(jié)構(gòu)中，像西歐以及后來的美國(guó)等這些中心國(guó)家所建構(gòu)起來的社會(huì)治理模式，通過資本主義世界化運(yùn)動(dòng)的征服途徑復(fù)制到了邊緣國(guó)家，即便有時(shí)復(fù)制過程是困難的，但是它卻使得世界各國(guó)都在工業(yè)社會(huì)模板所建構(gòu)起來的話語(yǔ)體系中行事，即便有一些國(guó)家或地區(qū)并沒有采用這個(gè)模板，但也絕不敢對(duì)它說三道四，甚至還要借助它的話語(yǔ)體系來建構(gòu)合法性。

正如我們前面所敘述的，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)既是社會(huì)環(huán)境中復(fù)雜性和不確定性迅速增長(zhǎng)的結(jié)果，同時(shí)也是既有社會(huì)治理體系陷入治理失靈和改革失靈的結(jié)果。然而，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)在全球范圍內(nèi)沖擊各國(guó)政府及其治理體系時(shí)，卻沒有一個(gè)國(guó)家能夠幸免，這恰恰證明，各國(guó)的政府模式及其治理方式都陷入治理失靈和改革失靈，換言之，它們的內(nèi)在一致性反映了它們都是工業(yè)社會(huì)民主與法制模板的復(fù)制品。任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都按照這個(gè)模板去建構(gòu)它的制度框架和治理體系，因?yàn)榘凑展I(yè)化進(jìn)程中資本主義世界化的征服邏輯，任何國(guó)家或地區(qū)想要拒絕或否定民主與法制而阻礙中心國(guó)家的利益實(shí)現(xiàn)，都將受到經(jīng)濟(jì)制裁或武力征服。工業(yè)社會(huì)的這種同一性追求使得人類在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來之時(shí)無(wú)一幸免地陷入其中，即便有個(gè)別的國(guó)家或地區(qū)想要通過自力更生、與世隔絕的方式超脫出全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之外，也必然會(huì)遭到強(qiáng)力推行民主與法制的中心國(guó)家的顛覆，因而，實(shí)際上，它在任何時(shí)候都不可能超越于全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之外。歷史地看，工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的資本主義世界化以及后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的全球化運(yùn)動(dòng)將整個(gè)世界緊密聯(lián)系在了一起，任何國(guó)家或地區(qū)都不可能再通過閉關(guān)鎖國(guó)的方式建構(gòu)起一個(gè)封閉的空間。人類文明發(fā)展的成果在全球化進(jìn)程中擴(kuò)散到世界每一個(gè)角落的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也同樣被帶到了各國(guó)政府面前，并要求全世界共同面對(duì)它。既然我們發(fā)現(xiàn)了在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)面前人類社會(huì)的政府模式及其治理方式所存在的問題，那么，我們就需要打破這個(gè)僵局，尋求走出工業(yè)社會(huì)的制度框架和理論范式的道路，并在全球合作體系的建構(gòu)中攜手走出全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。而政府模式及其治理方式的變革則要放在對(duì)整個(gè)工業(yè)社會(huì)的制度框架和治理體系的全面反思中進(jìn)行。我們看到，在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，自覺超越工業(yè)社會(huì)民主與法制的模板，去建構(gòu)一種全新的制度框架和治理體系是人類社會(huì)進(jìn)行政府模式及其治理方式變革，從而帶領(lǐng)全人類走出全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的根本出路。

三、在新的制度框架下建構(gòu)新的政府模式

在工業(yè)社會(huì)歷史階段，民主是保障社會(huì)運(yùn)行良好秩序的一種制度。然而，在工業(yè)社會(huì)的形式化框架中，民主在很大程度上都是作為一種理念、一種意識(shí)形態(tài)，而不是作為可以真正實(shí)現(xiàn)的制度而存在的。也就是說，在工業(yè)社會(huì)歷史階段，人們尚未找到一種現(xiàn)實(shí)的途徑去實(shí)現(xiàn)作為制度的民主，于是只有將之抽象為人的理想和信念，使之脫離人類社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，甚至使之具有神化色彩。因而，在主觀空間結(jié)構(gòu)上，工業(yè)社會(huì)將民主劃歸理想、信念和意識(shí)形態(tài)的層面，而在歷史時(shí)間軸線上，則將民主的原始模型追溯到古希臘?；仡櫣畔ＥD時(shí)代的歷史，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)時(shí)那種人奴役人的社會(huì)條件下生成的“民主”，被用來解釋和建構(gòu)工業(yè)社會(huì)的社會(huì)運(yùn)行制度，無(wú)論如何都是工業(yè)社會(huì)中信奉自由、平等的人們所無(wú)法接受的，然而，幾乎所有關(guān)于民主的學(xué)術(shù)作品都將民主的起源歸功于古希臘人的創(chuàng)造。實(shí)際上，這就從另一個(gè)側(cè)面證明了，在工業(yè)社會(huì)歷史階段，民主時(shí)常陷入到政治修辭行列中。不論是近代社會(huì)的意識(shí)形態(tài)建構(gòu)還是作為人類社會(huì)古老的制度創(chuàng)造，民主始終都保持著概念含混、意義矛盾的特性。作為工業(yè)社會(huì)一切制度設(shè)計(jì)的理想，它超脫于社會(huì)現(xiàn)實(shí)之上而鼓勵(lì)人們?nèi)ゲ粩嘧穼ど鐣?huì)治理的美好意境，而作為一種社會(huì)治理的制度框架，民主則又走上了追求形式合理性的畸形發(fā)展道路。在工業(yè)社會(huì)的科學(xué)范式和運(yùn)行邏輯中，只要形式是科學(xué)、合理的，那么，它所產(chǎn)生的結(jié)果也必然是科學(xué)、合理的。民主在其形式上表現(xiàn)為三權(quán)分立、代議制、選舉、協(xié)商等，因而，當(dāng)人們?cè)谛麄?、鼓吹民主的理念和制度時(shí)，實(shí)際上，他們是在推行民主的這些形式。在工業(yè)社會(huì)的話語(yǔ)霸權(quán)中，民主已經(jīng)成了中心國(guó)家向邊緣國(guó)家推送的制度理念，成為了中心國(guó)家抽取邊緣國(guó)家財(cái)富的重要機(jī)制，這就導(dǎo)致世界上所有國(guó)家，不論它們是否采用民主之制度、捍衛(wèi)民主之精神，都宣稱自己是民主國(guó)家，甚至?xí)r常通過民主的各種制度形式來實(shí)現(xiàn)獨(dú)裁、統(tǒng)治及霸權(quán)的合法化。

在積極的意義上，民主作為一種理念和一種制度，它在人類從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)的過程中打破了宗教的和封建的等級(jí)秩序而建構(gòu)起自由、平等的權(quán)利意識(shí)，民主確實(shí)發(fā)揮了非常巨大的作用。然而，民主的理念和民主的制度只有在工業(yè)社會(huì)的低度復(fù)雜性和低度不確定性的環(huán)境中才會(huì)發(fā)揮出如此出色的功能。我們看到，在工業(yè)社會(huì)歷史階段，社會(huì)運(yùn)行的良好秩序有兩種不同的制度模式：一個(gè)是民主，而另一個(gè)則是集權(quán)。在民主和集權(quán)之間，人們經(jīng)常爭(zhēng)得面紅耳赤。然而，在工業(yè)社會(huì)的科學(xué)范式和制度設(shè)計(jì)中，不論是民主還是集權(quán)都符合其還原論的哲學(xué)理念。按照還原論的哲學(xué)理念，制度設(shè)計(jì)者將社會(huì)還原至原子化的個(gè)人，并從個(gè)體出發(fā)，去思考和設(shè)計(jì)出民主的理念和制度。而在另一個(gè)極端上，盡管制度設(shè)計(jì)者反對(duì)民主的個(gè)人主義傾向，但他們也同樣走上了還原和化簡(jiǎn)的思維窠臼，只不過走上了一個(gè)截然相反的方向。如果說民主所蘊(yùn)含的是化簡(jiǎn)的還原論思維，那么，集權(quán)則走上了化簡(jiǎn)的整體論思路，或者可以說，化簡(jiǎn)在民主中表現(xiàn)為從個(gè)體出發(fā)的個(gè)人主義，在集權(quán)中則表現(xiàn)為從群體出發(fā)的整體主義。而不論是何種制度模式，都沒有脫離工業(yè)社會(huì)低度復(fù)雜性和低度不確定性的環(huán)境。因?yàn)橹挥性谶@樣的環(huán)境之下，民主或集權(quán)的邏輯才會(huì)成立。而在后工業(yè)化進(jìn)程中，個(gè)體與群體之間的古老分界正隨著環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長(zhǎng)而走向了消解。因而，從個(gè)體或群體出發(fā)去思考社會(huì)建構(gòu)的制度模式也就失去了意義。如果說我們需要在后工業(yè)化進(jìn)程中去思考政府模式變革的方向，那么，超越民主與集權(quán)制度模式的爭(zhēng)論而走向?qū)で笠环N全新的制度模式和話語(yǔ)體系則是人類社會(huì)必然的歷史選擇。如果說與民主和集權(quán)的制度模式相一致的政府模式是管理型政府，那么，在后工業(yè)化進(jìn)程中，政府模式變革的方向?qū)⒊蛞环N全新的政府模式，而我們則將之稱為服務(wù)型政府模式。

我們看到，在工業(yè)社會(huì)歷史階段，不論是作為解決復(fù)雜問題的思路，還是作為通過政治動(dòng)員來合法化集體行動(dòng)的修辭，民主的理念都是最具積極意義的一種意識(shí)形態(tài)。然而，在后工業(yè)化進(jìn)程中，形式民主所蘊(yùn)含的控制導(dǎo)向的思維方式和行動(dòng)邏輯正隨著問題的復(fù)雜化、環(huán)境的不確定性而使民主的積極價(jià)值日漸衰落。甚至可以說，當(dāng)人們進(jìn)行低度復(fù)雜性問題的處理、應(yīng)對(duì)低度不確定性的環(huán)境時(shí)，管理型政府模式及其控制導(dǎo)向的治理方式是奏效的，而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，人類社會(huì)處在了高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，復(fù)雜問題的處理和對(duì)應(yīng)無(wú)法通過分散化個(gè)體的整合和通過同一化集體的規(guī)訓(xùn)去加以實(shí)現(xiàn)，甚至這些只會(huì)令問題變得更加難以應(yīng)對(duì)、更加難以解決。在這種從適應(yīng)到不適應(yīng)、從有效到無(wú)效的轉(zhuǎn)變中，我們看到，在人類社會(huì)的工業(yè)化進(jìn)程中生成的民主理念具有偉大的歷史進(jìn)步意義，同時(shí)，它所蘊(yùn)含的歷史性也就毫無(wú)疑問地暴露出來了。在后工業(yè)化進(jìn)程中，民主的理念和話語(yǔ)體系走向了衰落并慢慢退出歷史舞臺(tái)，而一種全新的理念和話語(yǔ)體系正應(yīng)運(yùn)而生。處在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的人們?cè)絹碓礁惺艿?，這一全新的理念和話語(yǔ)體系便是合作。不論是在全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中，還是在作為后工業(yè)社會(huì)總體特征的高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，合作的理念和話語(yǔ)體系所激發(fā)出來的行動(dòng)者之間的合作行動(dòng)必將展現(xiàn)出應(yīng)對(duì)和處理各種復(fù)雜問題的超強(qiáng)潛力。而在政府模式變革意義上，從民主走向合作，它所需要的不是管理型政府，因?yàn)樗亲非笮问胶侠硇缘?，而服?wù)型政府則不同，它是追求實(shí)踐理性的，因而，這種政府模式能夠在合作理念的指導(dǎo)下開展社會(huì)治理活動(dòng)，并反過來促進(jìn)合作話語(yǔ)體系建構(gòu)。

在工業(yè)社會(huì)歷史階段，與民主理念相呼應(yīng)的是法制(法律制度)。作為近代以來人類社會(huì)中生產(chǎn)、生活以及生存得以有序開展的基本框架和基礎(chǔ)坐標(biāo)，人類文明在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中所取得的一切發(fā)展與進(jìn)步都與法制這一重大政治成就緊密聯(lián)系在一起。因而，反觀工業(yè)社會(huì)的制度設(shè)計(jì)，法律制度無(wú)疑是政府開展社會(huì)治理活動(dòng)的一個(gè)基本框架，而按照這一制度設(shè)計(jì)邏輯，作為社會(huì)治理唯一主體的政府，它所進(jìn)行的一切活動(dòng)都應(yīng)依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行，政府活動(dòng)只有在法律所劃定的框框之內(nèi)才具有合法性，而一旦超出法律條文所規(guī)定的內(nèi)容，那么，政府及其工作人員的行為也就失去了法律的保障。因而，對(duì)于政府及其工作人員而言，法律是其保證其行為及其后果之確定性的一種控制導(dǎo)向的設(shè)計(jì)，在法制框架下所進(jìn)行的“法治”，是人類在工業(yè)社會(huì)歷史階段尋求確定性的集中表現(xiàn)。也正是基于工業(yè)社會(huì)通過控制導(dǎo)向的思維方式和行動(dòng)邏輯而進(jìn)行的確定性追求才使得這一時(shí)代的人總是將法制神圣化，任何活動(dòng)的開展、各種社會(huì)問題的應(yīng)對(duì)和處理都要處于法律制度的框架之下，社會(huì)治理活動(dòng)也要嚴(yán)格依照法律進(jìn)行?！肮I(yè)社會(huì)的政府要求人們遵循統(tǒng)一的行為規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)了‘法律面前人人平等’，法律或者說自由、平等的基本理念為因‘脫域化’而形成的多樣化社會(huì)提供了一個(gè)統(tǒng)一的框架，并在一定程度上化解了由于差異和多樣化所造成的沖突，為人們之間的交往和共同行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)，也使社會(huì)獲得了穩(wěn)定秩序”[4]。然而，當(dāng)人類社會(huì)再一次處在歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)時(shí)，日益涌現(xiàn)出來的新因素不斷地向法律制度提出挑戰(zhàn)。按照法制框架的基本邏輯，新因素的出現(xiàn)都是可以納入到法律制度的框架當(dāng)中的。如果說正在涌現(xiàn)的新因素能夠納入到法律制度的框架之中，并能夠使人類社會(huì)繼續(xù)通過它來尋求確定性，那么，人類在邁向后工業(yè)社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)時(shí)也就不會(huì)陷入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，因?yàn)橐磺信c風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)相關(guān)的新因素都被納入到了基于法律制度進(jìn)行社會(huì)治理的管理型政府的強(qiáng)大控制體系之下了。然而，社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)是，人類當(dāng)前已經(jīng)陷入到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中了。因而，在后工業(yè)化進(jìn)程中，隨著環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長(zhǎng)，法律制度所起到的積極作用正在式微。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，越來越多新因素的涌現(xiàn)要求一種全新的制度框架，也只有在全新的理念之下所進(jìn)行的制度重構(gòu)才能幫助人類走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，并做好準(zhǔn)備迎接正在向人類撲面而來的后工業(yè)社會(huì)。

民主是具有歷史性的，法制也同樣具有歷史性。在人類社會(huì)的制度發(fā)展史上，法制可以說是人類社會(huì)在工業(yè)化進(jìn)程中所獲得的一項(xiàng)偉大的理論創(chuàng)造。歷史地看，人類在農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史階段，并沒有創(chuàng)造出近代以來這樣的法制。在農(nóng)業(yè)社會(huì)的身份等級(jí)結(jié)構(gòu)中，一切社會(huì)問題都是在權(quán)力制度(權(quán)制)的框架下依照權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)治(權(quán)治)。而在這一歷史階段所出現(xiàn)的律法、道德都是進(jìn)行權(quán)治的手段和工具。如果說在農(nóng)業(yè)社會(huì)的自然秩序中，社會(huì)是按照自然秩序原理進(jìn)行建構(gòu)的，那么，農(nóng)業(yè)社會(huì)的身份等級(jí)所構(gòu)成的人與人之間在空間上的勢(shì)能差異使得權(quán)力時(shí)刻都在社會(huì)運(yùn)行中發(fā)揮著決定性作用，而與此同時(shí)，按照這樣的邏輯和原理，農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治者則非常樂意地進(jìn)行了權(quán)力制度的建構(gòu)，并使一切統(tǒng)治都置于權(quán)力制度的框架之下依照權(quán)力大小而進(jìn)行統(tǒng)治秩序的建構(gòu)，而只有大小之分的權(quán)力無(wú)處不在地體現(xiàn)了一種不平等的身份等級(jí)關(guān)系。因而，在工業(yè)化進(jìn)程中，通過對(duì)人的權(quán)利(人權(quán))的發(fā)明，啟蒙思想家們希望推翻基于權(quán)力之上的不平等的等級(jí)社會(huì)，而建構(gòu)起一個(gè)基于權(quán)利之上的平等、自由的社會(huì)。當(dāng)不斷涌現(xiàn)出來的要求自由、平等的因素超脫于權(quán)力制度的框架之外而構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)，權(quán)力制度及其權(quán)治方式便失靈了，并在社會(huì)治理的意義上要求一種新的制度框架及其治理方式。因而，在社會(huì)治理的要求和啟蒙思想家們的設(shè)計(jì)這兩個(gè)層面上，人類在工業(yè)社會(huì)歷史階段創(chuàng)制了法律制度及其法治方式來走出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，并創(chuàng)造了整個(gè)工業(yè)社會(huì)歷史階段的文明成就?？梢哉f，人類在工業(yè)社會(huì)的歷史階段所提出的治理需求和文明進(jìn)步要求都在法制的框架下得到了實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，權(quán)力制度及其權(quán)治方式無(wú)法適應(yīng)于社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性增長(zhǎng)，阻礙了人類社會(huì)發(fā)展，并使人類陷入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中，因而，需要法律制度及其法治方式去替代它，以重建社會(huì)秩序。

同樣地，在人類社會(huì)的后工業(yè)化進(jìn)程中，法律制度及其法治方式也遭遇了同樣的命運(yùn)，甚至可以說是更深層次的。人類陷入到了全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)當(dāng)中，因而，我們這個(gè)時(shí)代賦予我們的使命正是去探索一種全新的制度框架及其治理方式?！皬娜祟惿鐣?huì)治理演進(jìn)的邏輯來看，從當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)需求來看，從后工業(yè)化進(jìn)程中所展現(xiàn)出的各種各樣新跡象來看，可以替代法制的，應(yīng)當(dāng)是一種道德的制度，可以簡(jiǎn)稱為‘德制’。與這種道德制度相伴隨的，將是一種道德的治理，即‘德治’”[1]?；蛟S正如法制的“荒唐的念頭”所遭遇到的冷眼一樣，道德制度(德制)及其德治方式的提出也會(huì)遭遇類似的命運(yùn)。在面向后工業(yè)社會(huì)的治理體系中，社會(huì)治理的制度框架既不是沒有德制的以法律為至上準(zhǔn)則的法制，也不是以法律為中心、道德為補(bǔ)充的機(jī)制，而是法制和德制辯證統(tǒng)一的?！霸诮y(tǒng)治行政和管理行政中，道德是法律的補(bǔ)充，行政道德是一個(gè)‘軟’約束機(jī)制?！诜?wù)行政中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補(bǔ)充。只有當(dāng)?shù)赖碌募s束機(jī)制失去效力時(shí)，法律才出場(chǎng)，因而法律可以變得更加嚴(yán)厲，為行政道德提供強(qiáng)有力的法律支持”[5]。因而，后工業(yè)社會(huì)的道德制度是法制與德制的辯證統(tǒng)一，并因其突出道德制度在社會(huì)治理活動(dòng)中所起的決定性作用，我們用道德制度來指稱它。而如果說法制及其法治方式因人權(quán)思想的提出而變成了現(xiàn)實(shí)，那么，人類面向后工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)而提出來的道德制度及其德治方式的構(gòu)想，也要在不斷地探索和發(fā)現(xiàn)中尋求其實(shí)現(xiàn)的途徑。因而，在德制的框架之下，政府模式需要從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，也只有通過服務(wù)型政府模式及其治理方式，道德制度及其德治方式的構(gòu)想才能成為活生生的現(xiàn)實(shí)。這就是我們這個(gè)時(shí)代賦予我們變革政府模式及其治理方式的歷史使命。

[1] 張康之．論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的治理變革[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(1)：49-56．

[2] 安東尼·吉登斯．失控的世界[M].周紅云，譯.南昌：江西人民出版社，2001：20．

[3] 烏爾里?！へ惪耍澜顼L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].吳英姿，孫淑敏，譯.南京：南京大學(xué)出版社，2004．

[4] 邵娜．網(wǎng)絡(luò)時(shí)代行動(dòng)主義的興起及其治理訴求[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2017(1)：32-38．

[5] 張康之．公共行政中的哲學(xué)與倫理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：312．