淺議我國PPP項(xiàng)目的壟斷風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對

周波明

摘要：PPP作為一種的新型金融運(yùn)作模式，在我國發(fā)展迅速。該模式在具體實(shí)施的過程對在制度設(shè)計(jì)上還不夠周延，容易淪為政府實(shí)施行政壟斷的工具，此外，PPP項(xiàng)目公司也可能因項(xiàng)目和自身行為等違反我國《反壟斷法》禁止的壟斷行為。除了注重對《反壟斷法》的合規(guī)審查之外，公平競爭審查制度的推行對防范我國PPP項(xiàng)目“變質(zhì)”也有著重要作用。

關(guān)鍵詞：公平競爭審查；反壟斷；PPP；行政壟斷

引言

PPP模式具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。雖然PPP模式強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本方的平等參與協(xié)商，政府和社會(huì)資本作為平等主體遵從法制環(huán)境下的“契約”精神。對公用事業(yè)之壟斷利潤進(jìn)行控制，然而制度的實(shí)施必然會(huì)受其所處的國情和體制影響。政府作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的主導(dǎo)方，無論是在資格準(zhǔn)入、博弈力量對比方面都占有很大優(yōu)勢，無法做到真正的“平等協(xié)商”。社會(huì)資本方的逐利本性決定了其在PPP項(xiàng)目中的基本價(jià)值取向。我國當(dāng)前對PPP制度設(shè)計(jì)上并不十分完備，當(dāng)前地方政府對PPP項(xiàng)目的功利化追求可能導(dǎo)致制度功能的異化，使PPP項(xiàng)目輪為政府實(shí)行壟斷的工具，PPP項(xiàng)目公司可能成為社會(huì)資本謀求壟斷利潤的搖錢樹。

一、當(dāng)前PPP模式中存在的行政壟斷風(fēng)險(xiǎn)

我國長期實(shí)行以政府為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)體制，行政壟斷在我國市場經(jīng)濟(jì)中普遍存在，其典型的做法包括設(shè)定歧視性標(biāo)準(zhǔn)、限制商品要素流通，實(shí)施地方保護(hù)、區(qū)域封鎖；指定交易和不當(dāng)干預(yù)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷；違法給予優(yōu)惠政策或不當(dāng)減損市場主體利益等。我國《反壟斷法》專章規(guī)定了禁止濫用行政權(quán)利排除、限制競爭，在我國當(dāng)前的PPP項(xiàng)目中，政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)依然占主導(dǎo)地位。我國當(dāng)前尚無PPP專門立法，現(xiàn)行政策文件規(guī)定較為分散、抽象，在無有效監(jiān)管的情況下，行政機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)。

在我國當(dāng)前的PPP項(xiàng)目實(shí)施中，準(zhǔn)入歧視普遍存在。理想情形下的PPP社會(huì)資本方應(yīng)是民營資本或外資，因?yàn)檫@部分資本才更具有效率和創(chuàng)造力，而當(dāng)前PPP模式中的“社會(huì)資本”表現(xiàn)出以國有資本成分為主導(dǎo)的特點(diǎn)，民營資本進(jìn)入存在很大的難度。以至參與傳統(tǒng)的自然壟斷事業(yè)的競爭者基本都是國有資本，考慮到國企與政府之間曖昧不清的政治經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，在實(shí)踐中很可能出現(xiàn)地方政府操作國企實(shí)施行政壟斷行為。同時(shí)，當(dāng)前“偽PPP項(xiàng)目”叢生，究其實(shí)質(zhì)，不過是地方政府與社會(huì)資本“假結(jié)婚”，或?yàn)榱烁纳普儯驗(yàn)轵_取國家近年來大量的優(yōu)惠政策。

另外，即使社會(huì)資本方為非國有資產(chǎn)的民間資本，其與政府進(jìn)行長期的深入合作也難言平等。在管理、決策過程中，政府占據(jù)很大的優(yōu)勢地位。為了在PPP項(xiàng)目中獲得更多的利益，企業(yè)俘獲政府官員便成為了經(jīng)濟(jì)人的理性選擇。這種尋租成本也必然體現(xiàn)到PPP項(xiàng)目成本之上。這便將損害PPP制度實(shí)效，最終有損公眾利益。

可以說，現(xiàn)階段推行PPP模式最大的障礙可能來自于地方政府層面，我國PPP模式深入推進(jìn)的關(guān)鍵就在于減少政府的不當(dāng)干預(yù)，加強(qiáng)對行政限制競爭行為的治理。要改善和改革PPP模式，加強(qiáng)對行政壟斷的規(guī)制變成了應(yīng)有之義。

二、PPP項(xiàng)目存在的其他壟斷風(fēng)險(xiǎn)

1.濫用市場支配地位風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)國家工商總局授權(quán)，江蘇省工商行政管理局（“江蘇省工商局”）于2015年6月23日對吳江華衍水務(wù)有限公司（“華衍水務(wù)”）涉嫌濫用市場支配地位的壟斷行為進(jìn)行立案調(diào)查，于2016年12月30日對涉案當(dāng)事人作出行政處罰決定。當(dāng)事人（即華衍水務(wù)）在供水經(jīng)營中，附加的不合理交易條件，使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在供水工程施工單位的選擇、材料設(shè)備的采購等方面沒有自主選擇權(quán)，破壞了公平競爭的市場秩序，違反了反壟斷法第十七條第一款第（五）項(xiàng)的禁止性規(guī)定。根據(jù)反壟斷法第四十七條之規(guī)定，江蘇省工商局決定責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為，并處以2014年度銷售額306，134，558.39元7%的罰款，計(jì)21，429，419.08元。對華衍水務(wù)的上述處罰為首例PPP供水項(xiàng)目違反濫用市場支配地位被處罰的公開案例，引起PPP界巨大反響。

PPP模式打破了傳統(tǒng)公用事業(yè)由政府專屬提供的局面，為社會(huì)資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供了機(jī)會(huì)。由于公用事業(yè)本身具有自然壟斷屬性，一旦企業(yè)獲得某類公共產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，《反壟斷法》將推定該企業(yè)具有相關(guān)市場支配地位。我國《反壟斷法》并不禁止具有市場支配地位，而是禁止濫用市場支配地位的行為。在PPP項(xiàng)目中，也正是該市場支配地位保證了項(xiàng)目的投資回報(bào)，吸引了社會(huì)資本的投資，但濫用市場支配地位將面臨巨大法律和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

2.壟斷協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)

我國《反壟斷法》第13、14條禁止經(jīng)營者與其競爭對手和交易相對人達(dá)成排除、限制競爭的壟斷協(xié)議。亦通常所稱的橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議，一般而言，因?yàn)镻PP項(xiàng)目一般在相關(guān)地域獨(dú)占經(jīng)營，與競爭對手達(dá)成橫向壟斷協(xié)議的可能很?。还檬聵I(yè)一般也是直接面對消費(fèi)者，沒有轉(zhuǎn)售行為，也很少涉及與交易相對人達(dá)成縱向壟斷協(xié)議。但要注意，若是PPP項(xiàng)目合同中有限制競爭條款時(shí)，要注意其地域、時(shí)間、產(chǎn)品的范圍和合理性問題。否則，可能會(huì)被法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》第15條規(guī)定而認(rèn)定為無效。

3.經(jīng)營者集中的風(fēng)險(xiǎn)

我國《反壟斷法》第二十條關(guān)于經(jīng)營者集中的規(guī)定將經(jīng)營者取得股權(quán)或資產(chǎn)等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或能對其施加決定性影響也視為經(jīng)營者集中。這意味在PPP項(xiàng)目中，以合資的方式進(jìn)行聯(lián)合投標(biāo)的PPP項(xiàng)目，其合資方對項(xiàng)目公司的控制將視為《反壟斷法》上的經(jīng)營者集中行為。

三、應(yīng)對措施

1.堅(jiān)持公平競爭，完善公平競爭審查制度

2016年發(fā)布的國務(wù)院34號文《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）正式設(shè)立了公平競爭審查制度，防止政府行為過度或不當(dāng)限制市場競爭。在審查標(biāo)準(zhǔn)部分，《意見》列舉了市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本以及影響生產(chǎn)經(jīng)營行為4大類18種具體的限制競爭行為標(biāo)準(zhǔn)。具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)或者調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)。行政阻礙頗大的PPP模式理應(yīng)成為規(guī)范重點(diǎn)。隨著公平競爭審查制度在全國各地的逐步落實(shí)，其將對破除行政壟斷發(fā)揮出巨大作用。

2.加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的反壟斷合規(guī)審查

PPP項(xiàng)目實(shí)施單位在簽署PPP合同以及業(yè)務(wù)經(jīng)營合同前，應(yīng)由具備反壟斷法律知識(shí)的專業(yè)人員進(jìn)行合規(guī)審核，或積極咨詢反壟斷行政機(jī)構(gòu)意見。若被反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)，應(yīng)尋求反壟斷專業(yè)法律人員的幫助，積極配合調(diào)查，及時(shí)采取整改措施，申請中止調(diào)查，或者爭取在處罰時(shí)獲得寬大或豁免對待。