違反行政程序司法審查中的爭(zhēng)點(diǎn)問題分析

張玉榮

摘要：程序問題一直都是行政法治與法學(xué)的核心問題，而通過分析案例研究行政程序的方法已經(jīng)越來越受到重視。本文主要通過分析行政訴訟中的一些行政程序案例，分析了我國(guó)行政訴訟中不同當(dāng)事人的行政程序觀念、不同區(qū)域和級(jí)別的人民法院對(duì)違反行政程序的司法認(rèn)知和處理，來對(duì)違反行政程序司法審查中的爭(zhēng)點(diǎn)問題進(jìn)行了探究，并由此揭示行政程序觀念和制度中存在的不足。

關(guān)鍵詞：行政程序；司法審查；爭(zhēng)點(diǎn)問題

引言

通過對(duì)相關(guān)案例的研究，能夠較全面地觀察到我國(guó)行政程序和制度運(yùn)行的大體情況。在司法審查中，我國(guó)違反行政程序的主要爭(zhēng)點(diǎn)問題集中以下幾個(gè)方面，即行政程序的適用性、內(nèi)部行政規(guī)則能否作為法定行政程序中的“法”、政程序的裁量性適用、行政程序的要素標(biāo)準(zhǔn)、違反行政程序的法律后果。只有正確處理這些問題，才能更好地發(fā)展和構(gòu)建我國(guó)未來行政程序制度。

1違反行政程序的相關(guān)概念

1.1行政程序違法中行政相對(duì)人的角色定位

行政程序違法的主體是行政法律關(guān)系的主體，即行政主體和行政相對(duì)人。目前，行政相對(duì)人在行政程序法律責(zé)任中的角色定位還存在一定的爭(zhēng)議，能否將行政相對(duì)人也作為行政程序違法的主體，學(xué)者們各持己見。一些研究人員認(rèn)為應(yīng)把行政相對(duì)人看做行政程序違法的主體，原因有三：第一，從法理上看，在傳統(tǒng)的控權(quán)論和保權(quán)論基礎(chǔ)上發(fā)展起來的是平衡論，把這一理論運(yùn)用于行政法領(lǐng)域，其基本內(nèi)涵是：行政主體和相對(duì)人各自擁有的權(quán)利與對(duì)方抗衡的狀態(tài)。第二，現(xiàn)代行政程序充當(dāng)了制約行政權(quán)、保護(hù)民權(quán)的角色，它通過大量以行政主體為程序義務(wù)人、以相對(duì)人為程序權(quán)利人的方法對(duì)行政主體進(jìn)行反向控制。所以，若以行政相對(duì)人為行政程序違法的主體，只會(huì)與行政程序法的目標(biāo)相背離。第三，從行政程序違法的具體實(shí)踐看，行政相對(duì)方的程序違法大都有單行法規(guī)或規(guī)章，實(shí)踐中行政主體是將相對(duì)方的程序要求作為行政權(quán)的一部分行使的。行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面判斷相對(duì)人是否違法，甚至依法追究其法律責(zé)任，這是行政法的特點(diǎn)之一，否則行政管理就會(huì)變得軟弱無力。因此，即使相對(duì)人程序違法也應(yīng)納入研究視野中，但在討論時(shí)還是應(yīng)該將行政主體程序違法作為討論對(duì)象。

1.2行政程序違法中“法”的定位

1.2.1“法”的外延界定

我國(guó)的學(xué)者通常把“法定程序”中的“法”界定為法律、法規(guī)，認(rèn)為法律、法規(guī)所規(guī)定的就是法定程序，行政行為必須遵循。法律、法規(guī)沒有規(guī)定就意味著立法機(jī)關(guān)（包括行政立法機(jī)關(guān)）賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。在實(shí)際的行政訴訟審查中，也是以行政法律、法規(guī)為依據(jù)，規(guī)章只是作為參考，而規(guī)章以下的規(guī)范性文件在行政訴訟中不具有法律地位，連參照都談不上，更不能作為依據(jù)。所以，應(yīng)該對(duì)規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件作具體分析：首先，違反規(guī)章有關(guān)程序規(guī)定的，也應(yīng)屬于違反法定程序。其次，規(guī)章以下的規(guī)范性文件，由于其制定具有臨時(shí)性、穩(wěn)定性不強(qiáng)、隨意性較大等特點(diǎn)，所以不應(yīng)該作為判斷行政程序違法的法定標(biāo)準(zhǔn)。

1.2.2法律原則應(yīng)為“法”的應(yīng)有之意

法是由法律原則、法律規(guī)范、法律概念共同構(gòu)成的。法律原則是對(duì)法律精神的概括和提煉，所以對(duì)整個(gè)法律條文起統(tǒng)帥和彌補(bǔ)的作用。我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)不健全，公民法律意識(shí)淡薄，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律精神缺乏理解，法官辦案也只是以成文的法條為依據(jù)，看不到隱藏在其后的法律原則，所以有必要引入英國(guó)的自然公正原則，違反法律原則也應(yīng)視為違反行政程序。

2違反行政程序司法審查中的爭(zhēng)點(diǎn)問題

2.1不同行政行為適用不同的行政程序

其一，在司法審查當(dāng)中，最常見的爭(zhēng)議就是“責(zé)令限期改正”屬于哪種行為類型？是強(qiáng)制行為還是其他行為的前置措施或是警告行為？由此引發(fā)了不同行政程序的適用。例如，在“蘇恒生訴泰州市興化工商行政管理局責(zé)令停止無照經(jīng)營(yíng)案”中，法院認(rèn)為責(zé)令無證經(jīng)營(yíng)者停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知，不是行政處罰，而是一種責(zé)令改正行為，是一種輔助性行政行為，沒有對(duì)原告科加新義務(wù)，沒有損害其權(quán)益，相對(duì)人沒有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。其二，行政處罰與行政強(qiáng)制行為的識(shí)別，影響行政程序的適用。在“董煥斌不服欽州市欽城管理區(qū)計(jì)劃生育局征收計(jì)劃外生育費(fèi)案”中，法院認(rèn)為征收計(jì)劃外生育費(fèi)不屬于罰款，不屬于《行政處罰法》調(diào)整的范圍，不適用聽證程序不違法。

2.2內(nèi)部行政規(guī)則能否作為法定行政程序中的“法”

內(nèi)部行政規(guī)則指的是行政機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員或下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的法律規(guī)范，不具有直接對(duì)外效力，但是有些內(nèi)部行政規(guī)則會(huì)間接地對(duì)外界人員產(chǎn)生影響，能產(chǎn)生行政實(shí)務(wù)上的慣例效果，形成私人的信賴保護(hù)利益，若不遵守內(nèi)部行政規(guī)則，就違反了平等原則和信賴保護(hù)原則。內(nèi)部行政規(guī)則也可以作為法定行政程序中的“法”。例如，在“林群英不服廈門大學(xué)博士生招錄案”中，原告認(rèn)為博士錄取的行政程序不公正，法院判決認(rèn)為被告做出的博士生錄取和調(diào)劑規(guī)則并未違反教育部確定的基本原則，駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

2.3行政程序的裁量性適用

2.3.1裁量性選擇的一般規(guī)則

裁量的本意是判斷、選擇的意思，是指對(duì)兩種以上可能行為的選擇權(quán)。在行政程序適用中，行政機(jī)關(guān)有時(shí)認(rèn)為沒有法律也能作出程序選擇，或者自由裁量是否賦予相對(duì)人以程序權(quán)利。例如，在“北京創(chuàng)基物業(yè)管理有限公司訴北京市海淀區(qū)人民防空辦公室行政處罰案”中，依照《北京市行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》，2萬元罰款不屬于數(shù)額較大的罰款，但是人防辦向原告送達(dá)了聽證通知書，明確告知可以在三日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)。在原告沒有放棄聽證權(quán)利情況下，人防辦公室又在告知聽證權(quán)利的當(dāng)日，向原告送達(dá)了行政處罰決定。法院認(rèn)為在《行政處罰法》明確規(guī)定的三種聽證事項(xiàng)申請(qǐng)權(quán)利外，“并未禁止行政機(jī)關(guān)在作出其他行政處罰時(shí)適用聽證程序，應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的范疇。但是，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，應(yīng)該遵循公正、公開的原則?！?/p>

2.3.2行政程序類型的裁量選擇

行政程序主要包括簡(jiǎn)易程序、一般程序以及聽證程序。案件的復(fù)雜程度決定了應(yīng)該選擇適用何種行政程序。除了聽證程序選擇適用問題外，簡(jiǎn)易程序如何選擇適用的爭(zhēng)議也比較大。例如，在“莊燕生訴北京市公安局公安交通管理局海淀交通支隊(duì)黃莊隊(duì)公安交通管理處罰案”中，法院認(rèn)為“原告認(rèn)為被告對(duì)其處理30元罰款應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序而非一般程序，因《中華人民共和國(guó)行政處罰法》關(guān)于‘對(duì)公民處以五十元以下罰款的行政處罰并未做出必須適用簡(jiǎn)易程序的強(qiáng)制性規(guī)定，所以被告對(duì)原告做出罰款30元的行政處罰時(shí)選擇適用一般程序并無不當(dāng)，對(duì)原告的此項(xiàng)主張，法院不予支持?！?/p>

2.4行政程序的要素標(biāo)準(zhǔn)

2.4.1行政程序要素

標(biāo)準(zhǔn)程序中的基本要素是判定行政程序違法的基本條件。湯德宗認(rèn)為，所謂違反行政程序，是指行政機(jī)關(guān)違反按照正當(dāng)程序的應(yīng)當(dāng)作為義務(wù)，即欠缺正當(dāng)程序的基本要素。正當(dāng)程序共有四項(xiàng)基本要素：第一，公正作為義務(wù)，即回避或者禁止片面接觸；第二，受告知權(quán)，例如在決定前告知陳述意見的權(quán)利、在決定后告知送達(dá)決定書、告知法律救濟(jì)途徑，第三，聽證權(quán)；第四，說明理由義務(wù)，將行政決定的理由告知利害關(guān)系人或者民眾。按照上述四個(gè)要素來考察是否違反行政程序，被視為“狹義的程序違反”。

2.4.2證據(jù)采信程序是否是行政程序的內(nèi)容

根據(jù)我國(guó)行政訴訟制度，證據(jù)效力構(gòu)成了行政訴訟違法裁判的一個(gè)獨(dú)立理由，與法定程序理由呈現(xiàn)并列關(guān)系，但是證據(jù)又無疑都是行政程序中的證據(jù)，所以證據(jù)采信程序應(yīng)該是一種特殊的行政程序問題，且不容忽視。通過分析行政程序的“典型案例”，可以得知：證據(jù)采信程序的合法性最后變成了行政行為合法性判斷的重要標(biāo)準(zhǔn)。其一，證據(jù)采信順序違法。其二，鑒定程序違法。其三，抽樣、保全程序違法。其四，調(diào)查取證違反客觀和平等對(duì)待原則。

2.5違反行政程序的法律后果

2.5.1輕微瑕疵程序的司法認(rèn)知和處理

瑕疵程序的違反程度會(huì)影響行政行為的法律效果，通常只有重大瑕疵的程序違反才導(dǎo)致行政行為無效，中度及輕度瑕疵的程序違反才可導(dǎo)致行政行為撤銷，微量瑕疵的程序違反則可以進(jìn)行補(bǔ)救治愈。大陸法系為代表的行政程序法，通過補(bǔ)正、更正等程序補(bǔ)救手段賦予瑕疵行政行為以治愈的效果。我國(guó)法院已經(jīng)積極地對(duì)待瑕疵行政程序造成的法律后果，通過分析行政程序的“典型案例”，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)法院已經(jīng)認(rèn)同了程序補(bǔ)正和輕微瑕疵程序“自愈”的觀念。其一，法院對(duì)告知程序瑕疵的處理。在“康金星訴鎮(zhèn)平縣人民政府為譚景順頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證案”中，一審二審法院皆認(rèn)為頒證時(shí)未進(jìn)行公告屬于不當(dāng)，是工作上的失誤，但并非嚴(yán)重違反法定程序，不足以導(dǎo)致土地使用證被撤銷的結(jié)果。其二，法院對(duì)執(zhí)法主體輕微錯(cuò)誤的處理。在“孫兆貴訴上海市藥品監(jiān)督管理局行政處罰案”中，法院認(rèn)為由見證人而不是執(zhí)法者制作檢查扣押清單時(shí)“行政執(zhí)法程序雖有瑕疵，但不足以認(rèn)定為違反法定程序。”一審二審法院都判決維持原處罰決定且不予返還沒收物品。

2.5.2違反行政程序與行政賠償

在行政程序“典型案例”中，行政賠償判決有許多。例如在“王某要求衛(wèi)生部履行法定職責(zé)案”中，二審法院確認(rèn)衛(wèi)生部超過法定期限作出行政復(fù)議，是程序行為違法，并判決賠償損失。在“胡其俊等不服吉木薩爾縣林業(yè)局扣押變賣其采挖的蓯蓉并請(qǐng)求賠償案”中，沒收行政行為未制作行政處罰決定書，扣押變賣物品未登記保存，法院判決程序違法，撤銷行政處罰行為并賠償損失。上述案例中，都不是因?yàn)閱渭兊某绦蜻`法而予以賠償，因?yàn)閱渭兊某绦蜻`法賠償不符合行政賠償構(gòu)成要件的要求，所以可以確切地說，單純的違反行政程序不發(fā)生國(guó)家賠償問題。

結(jié)束語

總而言之，現(xiàn)階段，在司法審查中，我國(guó)違反行政程序的主要爭(zhēng)點(diǎn)問題主要集中在行政程序的適用性、政程序的裁量性適用、違反行政程序的法律后果等方面。因此，相關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以高度的重視，不斷完善行政法，使其更好地為人民服務(wù)。

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