淺談PPP模式

羅偉

一、PPP模式的概念和含義

PPP模式（Private-Public-Partnership），即公私合營，是指為了提供某種公共物品或服務(wù)，政府公共部門和私人部門之間建立的合作關(guān)系。這種關(guān)系一般以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)。此種合作模式下，公共部門與私人部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。

二、PPP模式的歷史與發(fā)展

1.PPP在國外

（1）早在1782年，法國Perrier兄弟建設(shè)、運(yùn)營自來水公司，就運(yùn)用了PPP模式；

（2）最早提出PPP的是1982年的英國政府，當(dāng)時(shí)是指政府通過協(xié)議授權(quán)私人部門建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供公共服務(wù)；

（3）20世紀(jì)90年代，PPP模式在西方尤其是歐洲流行起來；

（4）現(xiàn)在PPP市場較為發(fā)達(dá)的有美國、英國、德國、澳大利亞等。

2.PPP在中國

（1）起步階段（1985年-1994年）：BOT、BT試點(diǎn)項(xiàng)目；

（2）市場推廣階段（1995年-2008年）：以BOT為主，電力、自來水、污水等項(xiàng)目；

（3）暫時(shí)停滯期（2008年-2009年）：08年四萬億刺激，地方政府更多依靠地方債務(wù)融資，PPP模式受阻；

（4）發(fā)展新階段（2010年-現(xiàn)在）：債務(wù)問題日趨嚴(yán)重，中央政府力推PPP，減輕政府舉債壓力。

三、PPP模式的分類

PPP模式有廣義和狹義的分類。

1.廣義：政府公共部門和私人部門之間的所有合作都可稱為PPP。要且只要存在公共部門和私人部門的合作，不論合作階段、合作形式，都可以稱為廣義 PPP模式。廣義PPP模式又可細(xì)分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三種類型。

（1）外包類是指政府作為投資主體，私人部門只負(fù)責(zé)項(xiàng)目中工程建設(shè)、管理維護(hù)設(shè)施等部分事務(wù)，這類項(xiàng)目一般由政府付費(fèi)，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。

（2）特許經(jīng)營類則需要私人部門參與投資，并與公共部門按照約定風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。該類項(xiàng)目一般由使用者付費(fèi)加政府可行性缺口補(bǔ)助結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)收益。由于有使用者付費(fèi)部分，對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營管理能力提出了更高的要求。

（3）私有化類項(xiàng)目是指全部投資都由私人部門負(fù)責(zé)，投資收益也全部通過運(yùn)營收入實(shí)現(xiàn)。私人部門承擔(dān)了全部投資，因此該類項(xiàng)目中私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.狹義的PPP模式指的是一種項(xiàng)目融資模式。公共部門和私人部門會(huì)簽訂完整的合同，約定好整個(gè)項(xiàng)目過程中涉及到的投、建、管、退等各種事宜。參與各方自始共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并分享收益。公共部門利用私人部門的投資建設(shè)和高效管理，減少總成本并增加公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私人部門則由于有了公共部門兜底保證了其投資回報(bào)。

四、PPP模式興起的背景

1.政府融資受阻。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確指出，政府債務(wù)將不得通過平臺(tái)公司舉債，平臺(tái)公司債務(wù)也不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借款誰歸還，自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這影響了政府平臺(tái)公司舉債投資項(xiàng)目，但很多項(xiàng)目建設(shè)又十分必要，政府于是開始大力推行PPP模式投資建設(shè)該類項(xiàng)目，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。

2.PPP模式優(yōu)勢。

（1）政府財(cái)政支出壓力減小。PPP模式將政府直接全額投資項(xiàng)目變?yōu)榉謳资赀\(yùn)營期進(jìn)行政府付費(fèi)，大大減少了政府前期投入，減輕了政府財(cái)政壓力。同時(shí)，由于不再完全是政府付費(fèi)，還加入了使用者付費(fèi)部分，減少了政府支出。

（2）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配得到優(yōu)化。以前全部由政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，現(xiàn)在變?yōu)楹蜕鐣?huì)資本合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)降低。

（3）引入相關(guān)行業(yè)的社會(huì)資本合作，提高了效率和運(yùn)營水平。項(xiàng)目公司本身運(yùn)營能力和盈利能力增加，在相同投入下能更好的提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，增加社會(huì)總福利。

五、PPP融資模式

PPP項(xiàng)目由于投資額大，投資周期長，融資能力強(qiáng)弱對(duì)項(xiàng)目本身能否成功影響巨大。

1.項(xiàng)目總投資構(gòu)成：現(xiàn)行項(xiàng)目總投資一般由資本金投入和項(xiàng)目融資兩部分構(gòu)成。

（1）資本金投入一般為項(xiàng)目總投入的20%-30%，由政府方（5%-10%）、社會(huì)資本方（90%-95%）共同出資；資本金部分可全部作為項(xiàng)目公司注冊資本金，也可部分進(jìn)入資本公積。

（2）社會(huì)資本方一般由運(yùn)營方、承建方、產(chǎn)業(yè)基金等構(gòu)成，具體出資比例根據(jù)社會(huì)資本方的牽頭人實(shí)際情況確定，也可由牽頭人一方出資。但若需要資本金部分放杠桿，即引入產(chǎn)業(yè)基金，則此時(shí)一般需要牽頭方做兜底。

（3）項(xiàng)目融資部分一般由項(xiàng)目公司向銀行等融資。

2.影響PPP項(xiàng)目融資的因素

（1）資本金部分融資受到社會(huì)資本方擔(dān)保能力的影響。資本金部分由于屬于對(duì)項(xiàng)目公司的股權(quán)投資，風(fēng)險(xiǎn)較大。在融資時(shí)，產(chǎn)業(yè)基金會(huì)要求社會(huì)資本方提供兜底。社會(huì)資本方的實(shí)力和提供的兜底條件會(huì)在很大程度上影響融資能否成功及融資金額、成本、期限等。

（2）項(xiàng)目融資部分受到當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力的影響。財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的省級(jí)或地級(jí)市融資較容易，而財(cái)政實(shí)力弱的縣等融資則十分困難。若項(xiàng)目所處地域財(cái)政實(shí)力較弱，則項(xiàng)目公司直接融資會(huì)受阻，此時(shí)需補(bǔ)充擔(dān)保措施，如項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方股東提供擔(dān)保。

（3）項(xiàng)目本身的模式會(huì)影響融資。項(xiàng)目的行業(yè)、運(yùn)營、是否關(guān)乎民生、現(xiàn)金流是否充分等都會(huì)影響融資?，F(xiàn)行項(xiàng)目的最終付費(fèi)模式分為三類，分別為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助。若是使用者付費(fèi)，則項(xiàng)目本身會(huì)當(dāng)成一個(gè)純運(yùn)營項(xiàng)目考量，則其未來預(yù)期的現(xiàn)金流將及其重要，是金融機(jī)構(gòu)是否提供融資的關(guān)鍵。若是政府付費(fèi)，則多考量當(dāng)?shù)卣呢?cái)政實(shí)力和政府信用。若是使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助，則會(huì)將兩部分的影響綜合考慮。

六、PPP項(xiàng)目實(shí)施步奏

PPP項(xiàng)目一般分為五步，具體如下：

1.項(xiàng)目識(shí)別：包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)估。經(jīng)過這個(gè)階段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選，對(duì)不符合PPP模式要求的項(xiàng)目排除在外，符合要求的項(xiàng)目進(jìn)入下一階段。

2.項(xiàng)目準(zhǔn)備：包括管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核。該階段主要是政府主導(dǎo)部門和設(shè)計(jì)單位、咨詢單位等合作編制實(shí)施方案，以及后續(xù)政府部門審核通過。

3.項(xiàng)目采購：包括資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署。該階段主要是尋找合適的社會(huì)資本方，以及與之談判和簽署合同。

4.項(xiàng)目實(shí)施：包括項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評(píng)估等。主要是政府代表與社會(huì)資本方合作成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目融資、建設(shè)并進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營，政府方要在這一過程中負(fù)責(zé)監(jiān)測和評(píng)估。

5.項(xiàng)目移交：包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目運(yùn)營期結(jié)束后，將按照合同約定移交給政府相關(guān)部門。涉及到績效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果支付績效部分費(fèi)用，并最終完成資產(chǎn)交割。

七、PPP模式前景

當(dāng)前大背景下，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，需要三駕馬車“投資、消費(fèi)、出口”的牽引。國際大環(huán)境決定了大力發(fā)展出口已經(jīng)受限，而國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又在一定程度上決定了當(dāng)前國民的消費(fèi)水平，投資仍是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。但地方政府負(fù)債高企，繼續(xù)過去的平臺(tái)公司融資、建設(shè)，政府財(cái)政兜底的方式已難以為繼且風(fēng)險(xiǎn)激增。此時(shí)，引入社會(huì)資本，共同承擔(dān)投資、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)，則為相關(guān)項(xiàng)目打開了一扇窗。

從政府的相關(guān)政策文件，無論是43號(hào)文，還是50號(hào)文、87號(hào)文，都在進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，并且大力支持發(fā)展PPP模式，可以說PPP模式不論從本身的優(yōu)勢還是國家政策上來說，都將繼續(xù)得到大力發(fā)展。