我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革建議

楊長(zhǎng)富　梁彩艷

[提要] 中國作為一個(gè)全世界最大的發(fā)展中國家，農(nóng)村人口城市化任重而道遠(yuǎn)，同時(shí)農(nóng)村人口老齡化速度更快、程度更深，養(yǎng)老資源更為稀缺、養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻。妥善處理好農(nóng)村社會(huì)保障問題，關(guān)系到中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。本文對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析，嘗試性給出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；問題；建議

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年12月28日

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

我國雖然經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但仍然屬于世界上最大的發(fā)展中國家、屬于農(nóng)業(yè)大國，為了在2020年全面建成小康社會(huì)，有必要建立有效的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障制度，其核心就是要將農(nóng)民全部納入到社會(huì)養(yǎng)老保障體系之中。但我國對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政策的制定與出臺(tái)卻比較晚。1986年，我國率先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作；，1992年，國家頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（簡(jiǎn)稱《基本方案》）；而在1998年，國家因?yàn)橹终D保險(xiǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的停滯，進(jìn)人暫停整頓時(shí)期；2009年9月1日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定2009年在全國選擇10%的縣（市、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)，以后每年增選10%的縣市試行，至2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋；2014年2月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（城居保），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度嚴(yán)重滯后且不完善，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著籌資水平較低、對(duì)財(cái)政依賴性強(qiáng)、個(gè)人繳費(fèi)水平低、無法實(shí)現(xiàn)保障基本生活目標(biāo)等問題。歐美等國家早在19世紀(jì)初就開始建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和制度，到20世紀(jì)時(shí)，基本形成了比較完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與之相比，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2015年全國月均養(yǎng)老金水平為119元，是居民可支配收入的6.5%，低于絕大多數(shù)地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)，無法實(shí)現(xiàn)保障基本生活的目標(biāo)。

二、現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問題

（一）各級(jí)政府部門積極性不高，政策宣傳不到位，農(nóng)民參保積極性不高。與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)直接對(duì)接的大部分村、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的過程中，缺乏積極性，缺乏責(zé)任心，沒有將制度內(nèi)容進(jìn)行深入宣傳。經(jīng)了解，大多數(shù)村民對(duì)制度的內(nèi)容了解少之又少。農(nóng)村農(nóng)民的文化水平偏低，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，很多農(nóng)民沒有認(rèn)識(shí)到對(duì)自身的重要性，從而選擇不參保，而參保的大部分農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)了解太少，只知道按年繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，60歲以后每月可以領(lǐng)到養(yǎng)老金，但對(duì)集體補(bǔ)助、國家補(bǔ)助、個(gè)人賬戶這一塊不是很清楚，不能真正地明白國家實(shí)施這一制度的出發(fā)點(diǎn)，沒有了解到國家給予的優(yōu)惠政策，從而參保積極性受到了很大的影響，大多數(shù)人抱著應(yīng)付心理以最低檔去參保。

（二）農(nóng)民普遍投保低、繳費(fèi)檔次低。農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)水平總體上低于全國平均水平，人均可支配收入水平偏低，加之受到傳統(tǒng)觀念的影響，大部分農(nóng)民只著眼于眼前的利益，不會(huì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮問題，讓自己在目前生活水平就不高的情況下再掏出部分資金去參保就是一件困難的事。同時(shí)部分老人依然持有“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為參保沒有必要，因而選擇放棄參保。即使參保，大多數(shù)人也抱著應(yīng)付心理以最低檔去參保，與國家頒布制度的初衷相違背。由此，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資水平低，基金規(guī)模偏小，基金效益受到影響，將嚴(yán)重威脅農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的存在，損害農(nóng)民的切身利益。

（三）政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助不到位。我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老基金主要來自個(gè)人，集體給予補(bǔ)助，政府給予基本補(bǔ)貼，保證農(nóng)村養(yǎng)老保障的最低水平。由于沒有硬性規(guī)定，市、縣兩級(jí)政府由于財(cái)力有限并沒有結(jié)合自身情況適度給予參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助。政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助不到位。

（四）養(yǎng)老基金的保值增值和監(jiān)管力度有待加強(qiáng)?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定人力資源保障部門及相關(guān)部門承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，但是由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散，管理層次過多，再加上養(yǎng)老基金的管理工作不公開、不透明，就很難對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，難以保證基金的安全性，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在投資運(yùn)營的過程中漸漸地產(chǎn)生了違規(guī)操作的行為，如挪用、擠占基金。這些情況可能會(huì)使基金面臨短期支付壓力，無法進(jìn)行長(zhǎng)期投資，發(fā)揮規(guī)模效益，難以承受風(fēng)險(xiǎn)性投資，制約了基金的投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)承受與保值增值能力。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老的法律法規(guī)還不健全。雖然第一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)頒布，但對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老方面還缺乏具體內(nèi)容和措施。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)一直以來缺少嚴(yán)格的法律規(guī)范，多是由地方政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度。由于缺乏明確的關(guān)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的法律制度，很難在參保人和資金管理者之間形成一種規(guī)范和持久的契約關(guān)系。養(yǎng)老基金在籌集、管理、運(yùn)營的過程中出現(xiàn)的違法操作行為不能受到嚴(yán)厲的懲罰，這在某種程度上對(duì)該制度起到了破壞性的作用。

三、我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度宣傳力度。我國農(nóng)村農(nóng)民受到傳統(tǒng)觀念的影響，他們不存在所謂退休的概念，受到自身文化水平低的影響，未能夠充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)養(yǎng)老保障的重要性，過于依賴土地養(yǎng)老保障和家庭養(yǎng)老保障。隨著傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式功能的退化，以及農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的影響，我國各級(jí)政府職能部門要加大宣傳力度，積極引導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)民進(jìn)行自我激勵(lì)養(yǎng)老，這樣有利于廣大農(nóng)村農(nóng)民在晚年生活中具備一定的經(jīng)濟(jì)來源，并且還能夠降低家庭和國家政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。各級(jí)政府職能部門要充分發(fā)掘各種宣傳推廣渠道，充分利用各種媒介以農(nóng)民能夠接受理解的方式加大新農(nóng)保制度的宣傳力度，提高各地區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老保障意識(shí)，讓每個(gè)現(xiàn)代農(nóng)民都能夠正確認(rèn)識(shí)到新農(nóng)保制度的好處，從而促使他們樹立起先進(jìn)的養(yǎng)老保障觀念，培養(yǎng)自身良好的養(yǎng)老保障意識(shí)，激勵(lì)他們自我主動(dòng)積累養(yǎng)老資金。endprint

（二）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加大政府推行力度。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，拓展財(cái)源。只有經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，農(nóng)村農(nóng)民生活水平提高，農(nóng)村老人的生活才能得到保障。經(jīng)濟(jì)上的富裕不僅可以讓家庭養(yǎng)老不再是難題，同時(shí)也能推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及。因此，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革十分必要，也是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的有效辦法。結(jié)合扶貧攻堅(jiān)鼓勵(lì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開發(fā)，政府扶持貧困地區(qū)引進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)，提高農(nóng)村整體生活水平，養(yǎng)老問題自然能都得到改善，農(nóng)村家庭生活經(jīng)濟(jì)有了基礎(chǔ)，讓更多農(nóng)村老人老有所依，同時(shí)也能為國家減少很多負(fù)擔(dān)。確保2020年全面建成小康社會(huì)。

（三）加大政府財(cái)政支持力度。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，支持農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)。財(cái)政具有實(shí)現(xiàn)收入再分配的職能，改革開放近40年來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)，如果沒有政府的財(cái)政支持是很難順利運(yùn)行的。我國自改革開放以來大力發(fā)展工業(yè)化，對(duì)農(nóng)村的忽視理應(yīng)得到修正。農(nóng)民在我國的城市化建設(shè)中做出了巨大貢獻(xiàn)，如今在國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了顯著提升后，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展是迫在眉睫的任務(wù)，同時(shí)讓農(nóng)民共享改革的成果，讓農(nóng)民有更多的獲得感。

（四）完善養(yǎng)老基金的籌集以及保值增值渠道。盡早實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌，拓寬農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值渠道。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要來自個(gè)人、社區(qū)以及政府，基金由縣級(jí)政府進(jìn)行管理，包括繳納、投資以及發(fā)放等，管理級(jí)別低、資金分散，無法形成規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老基金主要存放在銀行或者購買國債，這兩種方式安全但增值空間小，國家可以集中管理農(nóng)村保險(xiǎn)基金，進(jìn)行多次、多途徑的投資，投資到國家的一此大型建設(shè)項(xiàng)目中。為了防止某一時(shí)期財(cái)政收入的短缺，國家需要成立養(yǎng)老儲(chǔ)備金，可以通過發(fā)行與社會(huì)保障有關(guān)的福利彩票、社會(huì)募捐等方式籌集一部分資金。政策設(shè)計(jì)者需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)提高養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)通過政策的調(diào)整吸引與鼓勵(lì)農(nóng)民早參保、多繳費(fèi)，獲得新農(nóng)保制度帶來的福利效應(yīng)。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度立法。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為政府公共服務(wù)，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過立法來規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)以及養(yǎng)老金籌集、管理、支付等行為，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的隨意性。只有切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，才能提高農(nóng)民參保的積極性。國家的法律具有強(qiáng)制性，只有將制度以法律的形式明確，并通過完善的立法保障體系才能確實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。除此之外，立法的保障有利于對(duì)我國現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起到監(jiān)督的作用，防止權(quán)力的濫用，保證財(cái)政支出的有效使用。以法律形式來規(guī)定和規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌集、管理和給付，明確各級(jí)政府在扶持農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)的責(zé)任，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金穩(wěn)定、科學(xué)、安全，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展有法律遵循，操作規(guī)范。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題關(guān)系到全面建成小康社會(huì)、全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到能否讓農(nóng)民共享改革開放的成果、能否讓農(nóng)民有更多的獲得感、能否讓農(nóng)民晚年過上幸福的生活，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、充分發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的妥善解決具有非常深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的妥善解決要依靠黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，要依靠各級(jí)政府部門的積極工作、積極宣傳，要依靠各級(jí)財(cái)政特別是中央財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付的力度，更要廣大農(nóng)民群眾的積極參與。

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