區(qū)域行政的興起與行政法的發(fā)展變遷

李煜興

一、引言

當前，區(qū)域經(jīng)濟一體化成為我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的顯著特征與重要趨勢。區(qū)域經(jīng)濟一體化超越了固有行政區(qū)劃界限，形成各種城市群、都市圈、城市帶、經(jīng)濟區(qū)域。傳統(tǒng)行政建立在特定行政區(qū)劃基礎之上。行政區(qū)劃是為便于行政管理、法律治理和政治統(tǒng)治而進行的地域空間上的劃分。經(jīng)濟區(qū)域則是在市場規(guī)律基礎上形成的超越固有行政區(qū)劃界限的宏觀地域空間。呈現(xiàn)條塊分割和地域閉合性特征的行政區(qū)劃與具有整體性、開放性、協(xié)作互補性特征的經(jīng)濟區(qū)域之間存在必然矛盾。

為化解行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域之間的固有矛盾，行政學、管理學等學科先后提出“區(qū)域行政”“復合行政”“區(qū)域公共管理”等治理模式[1]（P53-65）；在法學界也有學者提出“區(qū)域法制協(xié)調(diào)”“區(qū)域法律治理”“區(qū)域合作法治”等理論主張[2]（P107-130）。在區(qū)域?qū)嵺`層面，以行政區(qū)劃為基礎、以科層制為特征、以屬地管轄為原則的“行政區(qū)行政”模式面臨區(qū)域治理困境，行政區(qū)劃的法定疆界日益受到跨區(qū)域公共事務的沖擊。行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域的矛盾倒逼行政管理體制、機制和方式不斷進行調(diào)適與變革。

伴隨區(qū)域一體化進程，新型的區(qū)域行政治理機制正不斷生成。在我國區(qū)域行政實踐中已“形成了區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域合作組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導等五種法律治理方式”[2]（P107）。眾所周知，行政法是以公共行政為調(diào)整對象的部門法。行政與法律間的基本矛盾––公共行政應當受到何種程度的法律規(guī)制––成為現(xiàn)代行政法產(chǎn)生、發(fā)展與變遷的動力。伴隨區(qū)域一體化進程，傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”正向“區(qū)域行政”拓展，而傳統(tǒng)行政法在面對區(qū)域行政現(xiàn)象之時顯得解釋力不夠。正如有學者尖銳指出，“植基于對19世紀末葉之行政理解的傳統(tǒng)行政法–般制度是否已遠離當下行政現(xiàn)實，不足以有效地指稱一般的行政狀態(tài)，因此必須作徹底的檢討”[3]（P20）?；诖?，面對區(qū)域行政的興起，一方面，有必要檢討傳統(tǒng)行政法理論和行政法律制度能否應對區(qū)域治理的現(xiàn)實需求，能否描述和解釋新興的區(qū)域行政現(xiàn)象，從而反思傳統(tǒng)行政法治模式和行政法律機制所存在的問題與面臨的挑戰(zhàn)；另一方面，“豐富多彩的區(qū)域一體化實踐也成為推動行政法學理論更新與行政法制發(fā)展變遷的動力之源”[4]（P92），行政法學理論和行政法制在回應區(qū)域行政實踐的過程中，必然會推動行政法自身的發(fā)展變遷。

二、行政法的功能與任務轉向：回應區(qū)域治理現(xiàn)實要求

與傳統(tǒng)行政模式相比，區(qū)域行政突破了行政區(qū)劃的剛性約束，從宏觀地域視角重新審視行政管理體制和行政管理活動。伴隨區(qū)域行政的興起，首先需要反思的是行政法究竟應當扮演怎樣的角色，發(fā)揮怎樣的功能，這涉及行政法基本功能與任務的轉向問題。

（一）提升行政法的區(qū)域回應性

傳統(tǒng)行政法在功能定位上堅持“無法律即無行政”，行政法的第一個定義就是，它是關于控制政府權力的法，強調(diào)法律對行政的控制功能。區(qū)域行政應受行政合法性原則，尤其是法律優(yōu)位與法律保留原則的約束。然而，反觀我國區(qū)域一體化進程，區(qū)域法律制度的供給嚴重滯后于區(qū)域治理實踐。一言以蔽之，若從嚴格規(guī)范主義的控權觀進行評判，我國區(qū)域行政面臨嚴重的合法性危機。

行政同時也是一種積極的、面向未來的塑造社會的活動[5]（P7）。隨著傳統(tǒng)的秩序行政、警察行政逐漸向服務行政、福利行政、給付行政、引導行政等新形態(tài)拓展，傳統(tǒng)行政法“無法律即無行政”的嚴格控權理念隨著時代的變遷而得以修正?！案＠麌?、保護國家、助長行政、給付行政等新穎之國家目的觀及行政作用論被接受，行政機能遂呈幾何數(shù)之曾繁多涉，行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求，日形迫切，舊日依法行政之內(nèi)涵不得不與時俱轉，而作相當?shù)男拚??！盵6]（P5）由于“公法中的功能主義風格更容易契合于當代的法律經(jīng)驗”，嚴格規(guī)范主義的公法控權模式，逐步向功能主義的公法控權模式演進[7]（P346）。以功能主義為理論支撐的“回應型法”主張，法律是社會調(diào)整的能動工具，應在社會需求與目的的引導下能動地回應社會，并形成社會活動的合法性基礎[8]（P16-20）。為破解區(qū)域行政實踐與法治理想的緊張關系，行政法學理論研究和行政法制實踐都進行了有益探索。一方面，區(qū)域法治研究者遵循功能主義法治觀并運用法解釋學研究路徑，認為區(qū)域行政有別于傳統(tǒng)干涉行政和負擔行政，其法律保留的強度應相對較弱、規(guī)范依據(jù)的密度應相對較低，進而認為區(qū)域行政具有組織法與行為法上的合法性[2]（P126）。這種學理層面的剖析對于拓展現(xiàn)行法律規(guī)范的區(qū)域回應性、適應性具有積極推動意義。另一方面，行政立法積極回應區(qū)域治理的現(xiàn)實需求，將區(qū)域行政及時納入行政法的規(guī)范領域。如，《湖南省行政程序規(guī)定》第15條和《江蘇省行政程序規(guī)定》第14條都創(chuàng)設了區(qū)域合作條款，以政府規(guī)章形式為區(qū)域行政合法性提供了規(guī)范支撐。區(qū)域均衡、區(qū)域平等、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等區(qū)域發(fā)展目標成為行政法的價值目標；構建區(qū)域治理公共制度平臺和協(xié)作治理機制也成為行政法的重要任務。

（二）應對區(qū)域公共治理新任務

在域外，區(qū)域行政又被稱為“跨區(qū)治理”“都會區(qū)治理”“跨區(qū)域公共事務合作”或“廣域行政”。區(qū)域行政旨在解決原有行政區(qū)劃基礎上單一政府主體所不能獨自解決的區(qū)域公共問題。隨著城市化、都市化與區(qū)域一體化進程的發(fā)展，發(fā)達國家城市行政區(qū)功能逐漸外向擴展，城市規(guī)模不斷擴張，直至彼此毗連，形成較大的城市群、都市圈與經(jīng)濟區(qū)。在此背景下，大都市圈如何治理，區(qū)域公共服務如何提供，以及跨區(qū)域流域管理、區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護、區(qū)域旅游開發(fā)、區(qū)域城市產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域基礎設施建設等“區(qū)域性”公共事務和“外溢性”公共問題不斷涌現(xiàn)。與發(fā)達國家區(qū)域一體化自然演進的發(fā)展路徑不同，我國區(qū)域一體化是行政主導之下的一體化。因此，除區(qū)域一體化一般共性問題外，由于政府的主導介入，如何破除區(qū)域行政壁壘，如何消除地方保護主義，如何構建區(qū)域統(tǒng)一市場也成為區(qū)域治理必須應對的關鍵問題。

如何有效應對區(qū)域公共問題成為行政法的新任務。德國行政法學家毛雷爾提出：“行政不限于法律的執(zhí)行，行政機關還承擔法律沒有明確規(guī)定因而一般地產(chǎn)生于法律委托的任務。在此范圍內(nèi)，行政機關必須竭盡全力活動，根據(jù)自己的創(chuàng)造性作出反應?！盵5]（P7）在國內(nèi)行政法學界，也有學者主張建構一種以行政任務為導向的“面向行政的行政法”[9]（P6-18）。區(qū)域一體化背景下區(qū)域公共問題出現(xiàn)要求行政法積極回應。突破固有的行政區(qū)行政思維模式，以區(qū)域公共問題的有效應對為出發(fā)點，構建區(qū)域公共治理的制度平臺和法治基礎，這正是行政法的現(xiàn)實使命與發(fā)展動力。

（三）建構區(qū)域政府自我規(guī)制的機制

“現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領域，無經(jīng)驗可以參考，行政機關必須做出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴格限制?！盵10]（P547）作為一種新興行政現(xiàn)象，區(qū)域行政有別于傳統(tǒng)干涉行政和負擔行政，不能機械地適用“法律優(yōu)位”與“法律保留”原則的嚴格控制，其法律保留的強度、規(guī)范依據(jù)的密度也應有所區(qū)別，以確保其能動性和社會回應性。但是行政權具有天然的擴張屬性和易腐敗性，區(qū)域行政也不例外。立足于我國區(qū)域行政實踐，政府行政權異化問題較為突出。首先，政府替代市場，一定程度上制約了市場功能的發(fā)揮。由于行政區(qū)劃上的條塊分割，區(qū)域地方政府兼具利益主體、行為主體與競爭主體的多重身份，區(qū)域市場競爭中滲透著強烈的地方政府行為，限制了統(tǒng)一市場的形成和市場機制作用的發(fā)揮。其次，政府行為異化導致區(qū)域行政壁壘。區(qū)域政府在宏觀政策制定，在行政許可、行政處罰等具體行為方面有可能采取地方保護主義，對區(qū)域市場要素的跨區(qū)域流動和地區(qū)整合設置行政障礙。再則，區(qū)域政府間協(xié)作機制缺位，區(qū)域政府各自為政，加劇了區(qū)域條塊分割。在追求自身利益最大化的過程中，區(qū)域政府間競爭內(nèi)耗問題突出，區(qū)域社會發(fā)展成本、交易成本和協(xié)調(diào)成本高居不下。

區(qū)域行政應受法律規(guī)制是行政法的應有之義。對于“法”的認知，羅豪才教授提出，法律有硬法和軟法（soft law）兩種基本形式，軟硬兼施的混合法模式乃是解決我國公共問題的基本模式[11]（P3-24）。有學者將軟法與區(qū)域一體化結合起來，認為“軟法在區(qū)域一體化進程中也扮演著重要的角色，具有不可替代的地位和作用，區(qū)域合作離不開軟法治理”[12]（P37）。軟法理論的啟示意義在于必須重視區(qū)域行政過程中軟法原理與機制的運用。立足于我國區(qū)域?qū)嵺`，區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議等行政行為機制并非傳統(tǒng)意義上的硬法，但在一定程度上扮演著軟法治理功能。區(qū)域行政規(guī)劃面向區(qū)域未來發(fā)展，對區(qū)域公共事項進行預先部署，增強了區(qū)域行政的目的性、計劃性和可預見性；區(qū)域行政協(xié)議則在平等協(xié)商、形成共識的基礎上由區(qū)域各方政府主體共同簽署和執(zhí)行。這些行為機制為區(qū)域政府進行自我約束、自我規(guī)制提供了制度支撐，在規(guī)范區(qū)域政府主體行為、避免政府行為異化方面發(fā)揮著重要功能。區(qū)域行政的興起對行政法律制度變革提出了新要求，行政法需要重視區(qū)域行政過程中的軟法之治，并適時推動軟法的硬法化，為區(qū)域行政行為的規(guī)范化、制度化提供法治保障，從而有效規(guī)范和約束區(qū)域政府行為。

三、行政法的調(diào)整范圍拓展：從外部行政轉向政府間行政

“行政法是法治極為重要的一個方面，它規(guī)定個人與政府之間的關系?！盵13]（序言P1）行政相對于人與行政主體的外部行政關系構成了行政法律關系的主軸。相比較而言，內(nèi)部行政關系并未獲得傳統(tǒng)行政法的足夠重視，內(nèi)部行政并未處于與外部行政相并列的地位，這導致我國外部行政法的理論研究與制度建設成果極其豐碩，內(nèi)部行政法理論成果和制度構建卻非常薄弱。區(qū)域行政的興起，促使我們將視角轉向區(qū)域政府間行政，并由此帶來行政法的關系結構、行為方式與治理模式的變革。

（一）調(diào)整重心轉向區(qū)域政府內(nèi)部行政

傳統(tǒng)行政法認為，“全部行政法的體系都圍繞著行政權力與公民權利這一對基本矛盾而構建，這是行政法的立基點，也是行政法與其他部門法相區(qū)別的基本標志”[14]（P206）。但區(qū)域行政本質(zhì)上是政府間行政，包括區(qū)域上下級政府的縱向行政關系和區(qū)域地方政府間的橫向行政關系。以《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》為例，該規(guī)劃在編制與實施過程中，既存在中央政府與江蘇、浙江、上海兩省一市政府之間的行政法律關系，也存在長三角內(nèi)部兩省一市以及其他區(qū)域成員政府主體之間的行政關系。區(qū)域政府之間的競爭與沖突、協(xié)調(diào)與合作成為區(qū)域行政關系的內(nèi)容主線。

同時，區(qū)域行政并不直接針對外部行政相對人關系，也不直接設定公民、法人和其他組織的權利與義務。例如，2010年《泛珠三角區(qū)域工商行政管理合作協(xié)議》只對共同簽署該協(xié)議的9個工商行政主體具有直接約束力。在區(qū)域行政過程中，即使區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議等政府間行政活動間接影響行政相對人的權益，從而具有一定外部效應，政府行政權力和公民權利之間的互動關系也是處于從屬地位的。簡言之，區(qū)域行政本質(zhì)上是區(qū)域政府間的內(nèi)部行政。基于此，行政法應當將重心從調(diào)整行政主體與行政相對人之間的外部行政法律關系，轉向政府間的內(nèi)部行政法律關系，并對區(qū)域政府間行政的主體地位、職權配置、行為方式、行為效力等加以明確，從而推動區(qū)域行政組織法和區(qū)域行政行為法的發(fā)展。

（二）網(wǎng)絡狀區(qū)域行政關系結構的形成

現(xiàn)代行政過程正在超越以“行政權–公民權”為基礎關系的制度構造，而形成一種由多元主體共同介入、共同構造的、極其復雜的關系格局。在區(qū)域行政過程中這種特征表現(xiàn)得尤為突出。區(qū)域行政本質(zhì)上屬于內(nèi)部行政，區(qū)域行政的主體囊括了多層級的區(qū)域上下級政府及其政府職能部門。值得注意的是，無論區(qū)域規(guī)劃的編制與實施，還是區(qū)域行政協(xié)議的締結與履行，區(qū)域行政以區(qū)域公共利益為出發(fā)點，也會具有外部效應，對區(qū)域行政相對人產(chǎn)生間接的權益影響。因此，區(qū)域內(nèi)外的社會組織、行業(yè)、企業(yè)、民眾也會有意無意地卷入?yún)^(qū)域行政過程之中。基于此，區(qū)域行政過程中，行政主體與相對人之間的傳統(tǒng)線性雙邊關系正在成為一種例外，這種雙邊關系正被大量自主性的公共主體和相互沖突的公眾、集體和私人利益之間的多邊關系所取代，在政府與政府、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公民多元主體之間形成錯綜復雜的網(wǎng)絡狀行政關系形態(tài)。

應對區(qū)域行政網(wǎng)絡狀關系結構的形成，行政法應當將重心從調(diào)整“行政權–公民權”的外部線性行政關系，轉向以區(qū)域政府為主要行動者并由非政府主體參與的網(wǎng)絡狀行政關系，進而構建新型的行政法律制度體系。與此相適應，區(qū)域政府間的協(xié)作制度與合作平臺，政府間利益博弈與補償機制，區(qū)域行政決策過程的公開與透明，社會的知情權與公眾參與等問題將成為行政法的重要研究議題。

（三）非正式柔性行政行為方式的運用

現(xiàn)代行政不再是對立法指令的簡單執(zhí)行過程，而是基于行政目標和任務展開的綜合管理過程。在應對區(qū)域公共問題等新型行政任務之時，在面對區(qū)域均衡、協(xié)調(diào)、平等、可持續(xù)等概括性行政目標之時，通過行政處罰、行政許可、行政強制等傳統(tǒng)的、正式的、類型化的行政行為去直接設定、變更相對人權利義務的做法已經(jīng)行不通。區(qū)域政府需要靈活運用多種行政方式來實現(xiàn)區(qū)域治理目標。

以政府為主要行動者，藉由政府扮演區(qū)域治理主要角色，是我國區(qū)域行政的顯著特征。在我國區(qū)域治理實踐中，區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域功能性組織、區(qū)域行政指導、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政磋商等區(qū)域行政行為方式應運而生。這些區(qū)域行政行為方式為區(qū)域政府主體共同參與、平等協(xié)商、充分協(xié)調(diào)、積極協(xié)作提供了制度平臺，在應對區(qū)域公共問題、化解區(qū)域政府間沖突、約束區(qū)域政府行為方面發(fā)揮著重要功能。這些區(qū)域行政行為機制既是區(qū)域政府主觀構建的產(chǎn)物，更是區(qū)域治理實踐的必然結果。如果以傳統(tǒng)行政法為參照系，這些區(qū)域行政行為方式并不直接影響外部行政相對人的權利與義務，傳統(tǒng)行政的單方性、強制性色彩正在逐步褪去，行政活動的柔性化和靈活性特征逐步彰顯。同時，這些區(qū)域行政行為方式還處于發(fā)展過程之中，是尚未型式化、非正式的行政活動方式?，F(xiàn)代行政法需與時俱進地將這些新型行政行為方式納入研究視域，剖析各類區(qū)域行政行為的產(chǎn)生背景與法治原理，正面回應區(qū)域行政行為的主體、程序、性質(zhì)、效力等構成要素，推動區(qū)域行政行為機制的法治化。

（四）區(qū)域政府間協(xié)作行政模式的生成

協(xié)作本來就是公共行政的一項主要功能?！熬徒M織構造及運作而言，行政在本質(zhì)上具有整體性，于運作過程中，應當重視團隊精神……但若涉及跨部門議案時，仍須相互溝通、協(xié)調(diào)，并就職務之履行提供必要的協(xié)助。換言之，行政內(nèi)部雖有分工，惟彼此仍應共同協(xié)作以追求國家利益?！盵15]（P20）全球治理委員會早已指出，治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)作。從區(qū)域?qū)嵺`來看，傳統(tǒng)單方行政、強制行政已經(jīng)無所適從，區(qū)域行政唯有通過協(xié)作方能實現(xiàn)善治。首先，區(qū)域行政涉及區(qū)域不同層級的多元政府主體，法律地位各自獨立和相對平等，只能以協(xié)作而非強制的方式來推進區(qū)域治理。其次，區(qū)域一體化進程中，區(qū)域政府之間的競爭與沖突無所不在，傳統(tǒng)的強制行政方式難以化解政府間的利益糾葛，唯有通過利益的協(xié)調(diào)與均衡，以協(xié)商與協(xié)作的方式才能加以解決?；诖耍瑓f(xié)作行政是區(qū)域行政的主要特征和發(fā)展方向。

為推動區(qū)域治理，區(qū)域經(jīng)濟學的“新區(qū)域主義”主張在區(qū)域內(nèi)外構建不同層次和不同水平的橫向和縱向相交叉的分工協(xié)作關系，在政府、社會、企業(yè)和民眾之間，建立跨區(qū)域治理策略性伙伴關系。在我國區(qū)域一體化進程中，區(qū)域協(xié)作行政模式正在逐步生成。筆者認為，所謂區(qū)域協(xié)作行政，即是在協(xié)同治理理論框架下，跨行政區(qū)劃的多個政府主體，經(jīng)由多層次的協(xié)作機制，通過平等協(xié)商，確立集體行動目標，建立合作伙伴關系等方式實施對區(qū)域公共事務的聯(lián)合行政。區(qū)域政府間協(xié)作行政模式超越了傳統(tǒng)行政區(qū)行政和部門行政分散治理的行政格局，成為行政法回應與發(fā)展的動力。

四、行政法的研究方法革新：對行政行為中心主義的超越

傳統(tǒng)行政法以行政行為為中心，遵循“法解釋學”的分析徑路，以法律的適用與遵守為基本面向，側重于對具體化、個案化的行政行為進行合法性闡釋。然而，區(qū)域行政不以具體行政行為和外部行政相對人為核心要素，主要體現(xiàn)的是區(qū)域政府間的內(nèi)部行政關系。因此，傳統(tǒng)行政法理論框架和分析工具難以解釋區(qū)域行政現(xiàn)象及其背后規(guī)律。德國公法學家施米特提出，“行政法的思考絕對不能滯留在以個別過程或個別行政決定的微觀效力上；相反，應當朝宏觀的行政過程去思考，而且朝更深的方向去思考”[16]（P10）?；诖耍斜匾嫦蛭覈鴧^(qū)域行政的真實過程，借鑒行政學、管理學等多學科的理論工具和研究方法，推動“面向區(qū)域行政的行政法”的發(fā)展與變遷。

（一）行政政策學與區(qū)域行政政策研究

行政權原本屬于執(zhí)行性質(zhì)的權力，行政行為是執(zhí)行法律的媒介和工具。行政法則賦予行政權以硬性的法律約束，并為行政行為提供合法性基礎。但行政本身即含有行政機關做出決策和形成公共政策的成分。在現(xiàn)代行政國家背景下，“伴隨議會民主的‘空洞化’和司法審查的‘被動立場’，更多的政策判斷、利害調(diào)整和規(guī)則（法規(guī)命令和行政規(guī)則）制定任務，將在行政過程中由行政機關獨自完成”[17]（P117）。

區(qū)域行政無疑具有鮮明的政策屬性。通過對近年頒布的區(qū)域合作指導意見、區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議等文本進行分析發(fā)現(xiàn)，這些區(qū)域行政行為的內(nèi)容大多涉及區(qū)域發(fā)展定位、區(qū)域分工、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域管制手段、區(qū)域調(diào)控措施等政策性內(nèi)容。在靜態(tài)的區(qū)域行政行為背后，往往存在中央與地方、國家與社會、政府與市場等多元主體立場的溝通與碰撞，以及利益的沖突與妥協(xié)、共識的凝聚與形成、政策工具的比較與選擇、政策內(nèi)容的決策與執(zhí)行等動態(tài)行政過程。

在區(qū)域行政過程中，政策問題與法律問題總是交織在一起。行政法不能僅僅關注行政組織、行政行為、行政訴訟等客觀要素，同時更應關注區(qū)域公共政策的形成過程、政策工具與措施的選擇、利益衡量與價值判斷等主觀要素。進而，行政法應當關注區(qū)域公共政策的法律表達[18]（P75-85），依靠政策分析、績效評估、利益衡量等政策方法，將理論視野延展到區(qū)域行政的決策、執(zhí)行與監(jiān)督全過程之中，建構以區(qū)域政策協(xié)調(diào)為目標的行政決策程序，并對區(qū)域政策的決策和執(zhí)行過程進行法律規(guī)制和政治控制。

（二）行政過程論與區(qū)域行政過程研究

傳統(tǒng)行政法以行政行為為中心，妨礙了對日漸復雜化的真實行政過程和行政法律現(xiàn)象進行全面動態(tài)把握。為彌補傳統(tǒng)行政行為理論的不足，日本的行政學和行政法學引入行政過程概念，形成行政過程論。行政過程論以美國的公共行政理論、德國的二階段理論以及動態(tài)考察方法為基礎，其最核心的觀點是對行政過程進行全面、動態(tài)考察，提倡將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，注重由多個行為階段所構成的宏觀行政過程[19]（P50-63）。

當前行政法學界對區(qū)域行政的研究，主要以傳統(tǒng)行政法為參照系，將區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政協(xié)議等作為一種結果式的靜態(tài)行政行為來加以考察，并側重于對這些行為機制的主體、性質(zhì)、效力等要素進行法解釋學與立法論層面的分析。但立足區(qū)域行政的現(xiàn)實圖景，區(qū)域行政過程是區(qū)域多元主體共同參與、共同協(xié)商、共同決策、共同執(zhí)行的多階段復合行為過程。如果只是對區(qū)域行政的末端行為進行靜態(tài)分析，勢必難以描述真實的區(qū)域行政過程，也難以揭示區(qū)域行政的特征到規(guī)律。事實上，區(qū)域行政規(guī)劃從編制到實施，區(qū)域行政協(xié)議從締結到履行，都是由一系列行為環(huán)節(jié)和多種行為形式所共同構成的動態(tài)行政過程。在行政過程論的視角下，要求行政法將對區(qū)域行政活動的控制節(jié)點由行政過程的末端下游上移至中上游，并且將政策、政治和法律等作為整個區(qū)域行政過程的考察變量。同時，行政法需要深入?yún)^(qū)域行政過程的各個環(huán)節(jié)，對各階段和各種形式的行政活動的合法性與正當性問題進行評價，進而面向區(qū)域行政的整體真實過程進行制度設置，從而提供區(qū)域行政系統(tǒng)性的制度保障。

（三）行政規(guī)制理論與區(qū)域行政規(guī)制研究

我國區(qū)域?qū)嵺`中的區(qū)域行政行為機制是政府對區(qū)域進行宏觀調(diào)控的重要方式，發(fā)揮著消除區(qū)域行政壁壘，實現(xiàn)區(qū)域市場統(tǒng)一，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的重要功能[2]（P116）。這揭示了我國區(qū)域行政的主要特征––區(qū)域調(diào)控。在行政規(guī)制理論的視野下，這種宏觀調(diào)控實質(zhì)上是政府運用行政權規(guī)制區(qū)域經(jīng)濟和社會事務的一種行政規(guī)制活動。在經(jīng)濟學上，行政規(guī)制（regulation）又稱為政府規(guī)制或政府管制，是以矯正和改善市場機制內(nèi)在問題為目的，政府干預市場主體活動的行為。

作為一種綜合性行政活動和新興行政現(xiàn)象,行政規(guī)制未能被傳統(tǒng)行政行為理論所涵蓋[20]（P17）。但規(guī)制理論的引入有利于界定區(qū)域政府職能，約束政府行為。首先，區(qū)域規(guī)制應限定政府權力邊界。行政規(guī)制的前提是市場失靈，凡是市場機制能發(fā)揮作用的領域，政府應謹慎介入。同時，政府的主要功能是對區(qū)域進行宏觀調(diào)控，而非微觀管理。其次，放松規(guī)制與加強規(guī)制相結合。一方面應尊重市場的基礎性作用，緩和對區(qū)域的經(jīng)濟性規(guī)制；另一方面加強以公共利益為導向的環(huán)境保護、公共安全、風險預防等區(qū)域社會性規(guī)制。再則，規(guī)制工具的選擇。傳統(tǒng)的控制性規(guī)制手段已不合時宜，應注重行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性化和激勵性規(guī)制工具的運用。最后，加強對區(qū)域規(guī)制者的規(guī)制。行政規(guī)制是為了彌補市場失靈，同時更應警惕政府失靈。建立規(guī)制影響與規(guī)制績效評估機制，運用成本與效益分析方法,評估區(qū)域行政規(guī)制措施的可能影響，增強行政規(guī)制的正當性。對于區(qū)域行政規(guī)制，行政法學“必須解釋實施這種調(diào)控所發(fā)生的組織結構上的變化，為區(qū)域經(jīng)濟一體化的法律治理提供學理支持，在解決現(xiàn)實問題的過程中獲得自身的發(fā)展”[2]（P107）。引入和借鑒行政規(guī)制理論的重要啟示在于，行政法學應當建構起中央與上級政府介入?yún)^(qū)域地方事務，以及政府行政權介入?yún)^(qū)域市場活動的合法性與正當性邊界，并選擇適當?shù)恼?guī)制路徑與方式。

綜上所述，區(qū)域行政既是區(qū)域一體化背景下的新興行政現(xiàn)象，也是跨行政區(qū)劃的新型行政模式；傳統(tǒng)行政法不足以描述和解釋區(qū)域行政的真實過程，也難以應對區(qū)域治理的現(xiàn)實需求。在行政與法律的矛盾張力之下，區(qū)域行政推動行政法功能與任務、調(diào)整范圍和研究方法的發(fā)展變遷；反之，行政法發(fā)展也能動地為區(qū)域行政提供了制度平臺、規(guī)范依據(jù)與合法性基礎。本文從宏觀層面描述區(qū)域行政對于行政法的挑戰(zhàn)與影響，同時也為區(qū)域行政提供一種行政法視角的解釋框架和分析工具，進而為“面向區(qū)域行政的行政法”提供發(fā)展可能性。

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