中國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)與創(chuàng)設(shè)“國(guó)家預(yù)算管理局”的戰(zhàn)略構(gòu)想*

劉繼同

（北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系，北京 100191）

中國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)與創(chuàng)設(shè)“國(guó)家預(yù)算管理局”的戰(zhàn)略構(gòu)想*

劉繼同

（北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系，北京 100191）

2001年，黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，首次正式提出逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政制度框架的戰(zhàn)略目標(biāo)。公共財(cái)政制度框架建設(shè)的前提是預(yù)算管理體制改革，關(guān)鍵是預(yù)算權(quán)力調(diào)整，核心是硬化預(yù)算約束，實(shí)質(zhì)是政府職能轉(zhuǎn)變，目標(biāo)是為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定公共財(cái)政制度基礎(chǔ)。本文簡(jiǎn)要論述公共財(cái)政制度框架建設(shè)與國(guó)家預(yù)算戰(zhàn)略管理議題，說(shuō)明預(yù)算管理在公共財(cái)政制度框架建設(shè)中的戰(zhàn)略地位與核心作用，分析預(yù)算管理體制改革中現(xiàn)存的主要問(wèn)題，首次提出創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，闡明創(chuàng)建國(guó)家預(yù)算管理局的基本理由，初步界定國(guó)家預(yù)算管理局組織結(jié)構(gòu)、主要職能與扮演角色，為構(gòu)建中國(guó)特色公共財(cái)政制度框架奠定組織基礎(chǔ)。

公共財(cái)政 預(yù)算改革 國(guó)家預(yù)算管理局

一、公共財(cái)政制度框架建設(shè)與國(guó)家預(yù)算戰(zhàn)略管理議題

改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)社會(huì)處于全面、深刻的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政、“稅收國(guó)家”正在向現(xiàn)代公共服務(wù)型財(cái)政、“預(yù)算國(guó)家”結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，中國(guó)政府財(cái)稅的宏觀(guān)調(diào)控由以行政手段為主的直接方式向以經(jīng)濟(jì)手段為主的間接方式轉(zhuǎn)變。政府財(cái)稅體制改革、財(cái)政體制結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型、宏觀(guān)調(diào)控能力提高和應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)實(shí)踐說(shuō)明：財(cái)稅調(diào)控必須依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化相機(jī)抉擇；財(cái)政調(diào)控必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)作用，注重體制改革與制度創(chuàng)新；財(cái)政政策必須加強(qiáng)與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，以取得政策工具組合系統(tǒng)效應(yīng)；財(cái)政調(diào)控始終要堅(jiān)持把促進(jìn)發(fā)展作為首要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)財(cái)稅體制改革發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)有助于應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和實(shí)施有效宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控，對(duì)現(xiàn)代公共財(cái)政理論創(chuàng)新與發(fā)展、中國(guó)財(cái)稅政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整、世界繁榮和平與發(fā)展穩(wěn)定、改革國(guó)際金融貨幣體系以及重構(gòu)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序與構(gòu)建和諧世界都具有特別重要意義。

依法治國(guó)和現(xiàn)代法制國(guó)家的關(guān)鍵是預(yù)算管理法制化，公共服務(wù)型政府的基礎(chǔ)是公共預(yù)算體制，財(cái)政體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型核心是預(yù)算管理體制改革，預(yù)算管理是財(cái)政宏觀(guān)控制主要政策工具。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府采取依法治國(guó)方略，全面建設(shè)現(xiàn)代法制化國(guó)家，推進(jìn)政治體制改革。政治體制改革的核心是公民權(quán)利義務(wù)和國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整核心是政府對(duì)社會(huì)資源分配制度，政府預(yù)算是現(xiàn)代國(guó)家分配社會(huì)資源和政府實(shí)施宏觀(guān)社會(huì)治理主要手段。因此，依法治國(guó)和民主法制建設(shè)的核心是政府預(yù)算體制法制化建設(shè)，體現(xiàn)國(guó)家和人民的利益。世界各國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)證明，現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的財(cái)政制度基礎(chǔ)和民主政治前提是公共預(yù)算。目前中國(guó)財(cái)政體制正處于由領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算、財(cái)政預(yù)算向政府預(yù)算、公共預(yù)算結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，如何建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制成為公共服務(wù)型政府與構(gòu)建和諧社會(huì)財(cái)政制度的前提和制度保障。改革開(kāi)放30年來(lái)，財(cái)政體制改革發(fā)展成就與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)有目共睹，由國(guó)家財(cái)政、政府財(cái)政和社會(huì)公共福利財(cái)政三部分組成的公共財(cái)政制度框架清晰可見(jiàn)，預(yù)算改革成為貫穿公共財(cái)政制度框架建設(shè)的靈魂和主線(xiàn)，在財(cái)政收入和中央地方分稅制改革成功背景下尤為突出。更為重要的是，在現(xiàn)代財(cái)政制度框架中，預(yù)算是財(cái)政部門(mén)的主要結(jié)構(gòu)與核心職能，是財(cái)政政策靈魂和主題，尤其是涵蓋國(guó)家財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)政收入、財(cái)政預(yù)算、財(cái)政支出、財(cái)政績(jī)效和財(cái)政監(jiān)督審計(jì)的“大預(yù)算”理念，是衡量現(xiàn)代公共財(cái)政制度框架與公共服務(wù)型政府成熟度的最佳指標(biāo)。

二、預(yù)算管理體制改革難點(diǎn)與創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”

1998年河北省財(cái)政廳推行部門(mén)預(yù)算改革，掀起“預(yù)算革命”和拉開(kāi)預(yù)算體制改革的序幕，以分稅制改革、部門(mén)預(yù)算改革、預(yù)算外資金和政府性基金管理改革、以定額管理為核心的基本支出標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系、國(guó)庫(kù)集中收付改革、政府采購(gòu)改革、政府收支分類(lèi)改革等為主要內(nèi)容的財(cái)政體制和預(yù)算管理體制改革取得世人矚目的成績(jī)，財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)為政府預(yù)算。與此同時(shí)，傳統(tǒng)財(cái)政體制、預(yù)算管理體制與構(gòu)建公共財(cái)政制度框架、公共服務(wù)型政府與和諧社會(huì)宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)之間的結(jié)構(gòu)性、體制性和機(jī)制性矛盾日益加劇，預(yù)算體制問(wèn)題首當(dāng)其沖。首先，稅收法定主義和預(yù)算權(quán)力憲法主義缺乏充分明確的憲政基礎(chǔ)，財(cái)政法理基礎(chǔ)薄弱。其次，政府的預(yù)算權(quán)利、公共預(yù)算權(quán)力與民政政治制度之間缺乏直接、清晰、有力的聯(lián)系。第三，中央政府的預(yù)算權(quán)力分散在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等多個(gè)部門(mén)。第四，政府預(yù)算法定性、剛性和約束力不足，預(yù)算與決策相互分離的現(xiàn)象普遍，預(yù)算軟約束。第五，預(yù)算編制的框架范圍內(nèi)容、程序、流程、技術(shù)、分類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)亟待充實(shí)、細(xì)化、完善。第六，預(yù)算編制戰(zhàn)略重點(diǎn)與公共支出結(jié)構(gòu)不盡合理，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理所占比重過(guò)大。第七，預(yù)算體制的公共性、透明度普遍偏低，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和民主理財(cái)能力較低。簡(jiǎn)言之，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算體制在國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展議程處于不適當(dāng)?shù)摹皣?guó)家會(huì)計(jì)”地位，如何發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控優(yōu)勢(shì)，提高預(yù)算管理地位與作用，成為財(cái)政體制改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

加快政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變速度，創(chuàng)建直接隸屬?lài)?guó)務(wù)院和副部級(jí)“國(guó)家預(yù)算管理局”，是深化財(cái)政預(yù)算體制改革、構(gòu)建中國(guó)特色公共財(cái)政制度框架和公共服務(wù)型政府的戰(zhàn)略舉措。縱觀(guān)工業(yè)化國(guó)家財(cái)政體制，尤其是現(xiàn)代財(cái)政體制改革發(fā)展的普遍規(guī)律和中國(guó)社會(huì)國(guó)情民意，我們認(rèn)為創(chuàng)建中國(guó)特色“國(guó)家預(yù)算管理局”的國(guó)內(nèi)外宏觀(guān)環(huán)境和主客觀(guān)社會(huì)條件已經(jīng)成熟?！皣?guó)家預(yù)算管理局”的基本職能和任務(wù)是統(tǒng)籌規(guī)劃，將分散的政府預(yù)算權(quán)力統(tǒng)一集中起來(lái)，基本目的是促進(jìn)預(yù)算管理模式由財(cái)政部的“財(cái)政預(yù)算”，真正轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)務(wù)院的“政府預(yù)算”。創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”的理由眾多，是中國(guó)公共財(cái)政制度框架建設(shè)的必由之路。首先，創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”是解決預(yù)算管理體制現(xiàn)存結(jié)構(gòu)性與體制性問(wèn)題的最佳方案。其次，創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”符合世界各國(guó)現(xiàn)代財(cái)政體制演變發(fā)展的普遍規(guī)律和國(guó)際慣例。第三，創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”有助于財(cái)政體制改革戰(zhàn)略重點(diǎn)由“財(cái)政收入”轉(zhuǎn)為“預(yù)算管理”。第四，創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”能適應(yīng)“經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)型國(guó)家”向“稅收預(yù)算國(guó)家”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。第五，創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”可以從預(yù)算編制和預(yù)算角度實(shí)施預(yù)算編制的“完整性原則”。很難想象缺乏完整性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性的預(yù)算編制會(huì)有相應(yīng)的權(quán)威性與約束力。第六，創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”能加強(qiáng)財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控能力，構(gòu)建中國(guó)特色公共財(cái)政制度框架與公共服務(wù)型政府，顯著提高財(cái)政部門(mén)的預(yù)算主體地位，徹底改變目前“財(cái)政為主的分散化預(yù)算管理體制”，將財(cái)政部以外的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算職能和部門(mén)預(yù)算權(quán)力全部上收，提高財(cái)政部門(mén)在國(guó)家社會(huì)發(fā)展議程中宏觀(guān)調(diào)控和戰(zhàn)略規(guī)劃的戰(zhàn)略地位，加強(qiáng)政府宏觀(guān)調(diào)控與管理能力。第七，創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”有助于推進(jìn)財(cái)政體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三分離”創(chuàng)造制度條件和奠定財(cái)政行政管理的組織基礎(chǔ)，使政府預(yù)算管理部門(mén)相對(duì)獨(dú)立于政府不同行政管理部門(mén)之間的爭(zhēng)論和利益沖突之外，提高財(cái)政管理尤其是政府預(yù)算編制的獨(dú)立性、科學(xué)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性和國(guó)家性特征，實(shí)行預(yù)算權(quán)力的集中管理，建立統(tǒng)一、權(quán)威、集中、完整的政府預(yù)算框架，改變預(yù)算資金“切塊分配”和“財(cái)政主導(dǎo)，多家參與”的預(yù)算模式為真正、宏觀(guān)、統(tǒng)一、權(quán)威的“政府預(yù)算分配”模式，將預(yù)算與支出分離開(kāi)來(lái)。第八，創(chuàng)建“國(guó)家預(yù)算管理局”符合政府職能轉(zhuǎn)變和國(guó)務(wù)院“大部制”機(jī)構(gòu)改革思路與方向。創(chuàng)建由財(cái)政部代管的“國(guó)家預(yù)算管理局”是政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府執(zhí)政治理能力，構(gòu)建中國(guó)特色的公共財(cái)政制度、公共服務(wù)型政府與和諧社會(huì)，創(chuàng)造幸福美好生活的組織基礎(chǔ)。

三、國(guó)家預(yù)算管理局的組織結(jié)構(gòu)、主要職責(zé)與戰(zhàn)略地位

國(guó)家預(yù)算管理局內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則是全面、系統(tǒng)、綜合、動(dòng)態(tài)和全過(guò)程管理國(guó)家與政府所有預(yù)算活動(dòng)，使之成為國(guó)家與政府預(yù)算的權(quán)威性行政管理機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。全面性是指中央政府層面上所有的國(guó)家預(yù)算與政府預(yù)算規(guī)劃都統(tǒng)一由國(guó)家預(yù)算管理局管理；系統(tǒng)性是指從整體效益角度出發(fā)，克服發(fā)展規(guī)劃與政府預(yù)算、政府預(yù)算與支出管理分隔狀態(tài)，將預(yù)算活動(dòng)作為一個(gè)獨(dú)立、完整、統(tǒng)一的社會(huì)系統(tǒng)工程來(lái)考慮，避免人為地分隔預(yù)算活動(dòng)。綜合性涵義有二：一是指預(yù)算活動(dòng)預(yù)測(cè)、預(yù)算、支出、監(jiān)管、決算、評(píng)估的橫向綜合性質(zhì)，二是指預(yù)算活動(dòng)涉及法律、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化習(xí)俗等縱向綜合性質(zhì)。動(dòng)態(tài)性是指預(yù)算編制過(guò)程是不斷調(diào)整、不斷發(fā)展、不斷改進(jìn)、不斷深入和不斷完善的過(guò)程。全過(guò)程管理是指從公共財(cái)政過(guò)程角度，對(duì)大預(yù)算編制和不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)予以全程性監(jiān)管。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家預(yù)算管理局行政級(jí)別應(yīng)為“副部級(jí)”單位，直接隸屬?lài)?guó)務(wù)院，由財(cái)政部代管，組織結(jié)構(gòu)主要應(yīng)由辦公廳、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃司、國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算與財(cái)稅收入預(yù)測(cè)司、政府預(yù)算編制與管理司、公共支出管理與監(jiān)管評(píng)估司、綜合協(xié)調(diào)與政府間財(cái)政關(guān)系司六個(gè)部門(mén)組成，全面、系統(tǒng)、綜合、過(guò)程性管理國(guó)家預(yù)算活動(dòng)與公共財(cái)政的收支平衡過(guò)程。

國(guó)家預(yù)算管理局主要職責(zé)與基本任務(wù)，涵蓋國(guó)家政府預(yù)算與公共財(cái)政管理全過(guò)程，包括以下十個(gè)方面：一是主管?chē)?guó)家預(yù)算的法律法規(guī)體系建設(shè)與框架設(shè)計(jì)，尤其是國(guó)家預(yù)算制度建設(shè)的總體規(guī)劃；二是國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)分析與中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這是國(guó)家預(yù)算的制度前提和規(guī)劃基礎(chǔ)；三是國(guó)家財(cái)稅收入總體狀況、整體水平、收入渠道、收入結(jié)構(gòu)、收入規(guī)模和收入規(guī)劃核算；四是國(guó)家預(yù)算編制程序與過(guò)程、預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算編制時(shí)間與周期、預(yù)算編制技術(shù)與模型；五是國(guó)家預(yù)算編制草案的法律授權(quán)和審批環(huán)節(jié)、預(yù)算實(shí)施和執(zhí)行情況，尤其是預(yù)算計(jì)劃調(diào)整；六是監(jiān)測(cè)、監(jiān)督國(guó)家預(yù)算計(jì)劃的實(shí)施和整個(gè)支出過(guò)程，重點(diǎn)是不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和結(jié)算體系；七是全面、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，尤其是科學(xué)評(píng)估財(cái)政預(yù)算支出效果與績(jī)效，實(shí)施新型績(jī)效預(yù)算；八是全面協(xié)調(diào)全球財(cái)政與國(guó)家財(cái)政、中央政府與地方政府，政府不同職能部門(mén)之間財(cái)政關(guān)系；九是全面負(fù)責(zé)國(guó)家預(yù)算體制改革發(fā)展，尤其是預(yù)算師專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)與預(yù)算組織的自身建設(shè)；十是國(guó)家預(yù)算法律、行政、宏觀(guān)、組織、技術(shù)、人員、信息和財(cái)政統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的行政管理。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些主要職責(zé)是“概括性”的，每類(lèi)主要職責(zé)可以細(xì)化為更明確具體的任務(wù)，而且，這些主要職責(zé)的界定角度基本反映全面、系統(tǒng)、綜合、動(dòng)態(tài)和全過(guò)程管理的原則精神。同時(shí)，國(guó)家預(yù)算管理局的主要職責(zé)范圍、內(nèi)容、任務(wù)與戰(zhàn)略重點(diǎn)不是固定不變的，而是隨著政治體制改革、民主政治發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綜合國(guó)力提高而不斷發(fā)展變化。

國(guó)家預(yù)算在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心與戰(zhàn)略地位，決定國(guó)家預(yù)算管理局的核心與戰(zhàn)略地位。改革開(kāi)放三十年來(lái)，伴隨財(cái)稅體制改革的不斷深入，國(guó)家預(yù)算的核心與戰(zhàn)略地位日益凸現(xiàn)。財(cái)政預(yù)算是國(guó)家政治意愿、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、政策導(dǎo)向和社會(huì)再分配戰(zhàn)略的核心，反映國(guó)家政治承諾、政治目標(biāo)和治國(guó)安民理念，是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與公民權(quán)利最佳結(jié)合點(diǎn)；是聯(lián)結(jié)貨幣與經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入再分配、創(chuàng)造財(cái)富與分配制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)質(zhì)是如何協(xié)調(diào)國(guó)家與市場(chǎng)之間，國(guó)家、市場(chǎng)與市民社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系；是公共財(cái)政、社會(huì)公共福利財(cái)政、社會(huì)福利財(cái)政制度的核心與主體，是政府承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，提供公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)福利服務(wù)與構(gòu)建和諧社會(huì)的財(cái)政基礎(chǔ)。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算不僅僅是國(guó)家的收支計(jì)劃，其帶來(lái)的公共政策與社會(huì)政策影響廣泛深遠(yuǎn)，公共預(yù)算、政府預(yù)算與公民參與預(yù)算編制所帶來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化后果是難以估量的。公民參與、公共財(cái)政、預(yù)算編制和預(yù)算透明度成為促進(jìn)民主政治發(fā)展的最佳領(lǐng)域與觀(guān)察視角，2009年10月廣州市財(cái)政局在全國(guó)率先公開(kāi)所有市級(jí)部門(mén)預(yù)算，具有劃時(shí)代的歷史意義。

四、簡(jiǎn)要結(jié)論

中國(guó)財(cái)稅體制改革與公共財(cái)政制度框架建設(shè)不斷深入，轉(zhuǎn)型財(cái)政學(xué)與財(cái)政轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)明顯，財(cái)政預(yù)算、政府預(yù)算和公共預(yù)算權(quán)力的集中化與預(yù)算主體的單一化處于核心地位。中國(guó)財(cái)政體制改革三十年歷史經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，在財(cái)稅體制改革和基本建立現(xiàn)代稅收制度框架后，國(guó)家預(yù)算管理體制改革成為中國(guó)公共財(cái)政制度框架建設(shè)的核心與戰(zhàn)略重點(diǎn)，處于關(guān)鍵地位。目前，國(guó)家預(yù)算體制的最大問(wèn)題是預(yù)算權(quán)力的分散化和預(yù)算主體的多元化，這導(dǎo)致國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與國(guó)家預(yù)算，財(cái)政收入水平與國(guó)家預(yù)算資金規(guī)模，國(guó)家預(yù)算編制與國(guó)家預(yù)算計(jì)劃實(shí)施執(zhí)行，國(guó)家預(yù)算實(shí)施執(zhí)行與監(jiān)督評(píng)估審計(jì)制度之間人為分隔，極大降低國(guó)家預(yù)算權(quán)威性與約束力，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)在國(guó)家發(fā)展中本應(yīng)承擔(dān)的宏觀(guān)、戰(zhàn)略和領(lǐng)導(dǎo)地位受到嚴(yán)重沖擊和削弱。這種條塊分隔的狀況深刻反映了中國(guó)政府機(jī)構(gòu)職能部門(mén)的分散和條塊分割等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，暴露出應(yīng)集中的權(quán)力沒(méi)有適當(dāng)集中、應(yīng)分散下放的權(quán)力沒(méi)有適當(dāng)分散下放的行政管理性弊端。有鑒于此，建議創(chuàng)設(shè)國(guó)家預(yù)算管理局的基本原則是預(yù)算權(quán)力集中化和預(yù)算主體單一化，目的是通過(guò)國(guó)家預(yù)算管理局的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制“一體化”，以確保政府預(yù)算的戰(zhàn)略地位。最終提高財(cái)政部門(mén)在國(guó)家發(fā)展中宏觀(guān)調(diào)控能力，顯著提升財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)和戰(zhàn)略地位。在某種意義上，國(guó)家預(yù)算權(quán)力集中化與預(yù)算主體的單一化狀況反映公共財(cái)政制度建設(shè)狀況，反映政府職能與社會(huì)管理方式轉(zhuǎn)變的程度，反映構(gòu)建福利化和諧社會(huì)的公共財(cái)政制度基礎(chǔ)。

〔1〕 謝旭人（主編）.中國(guó)財(cái)政改革三十年.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

〔2〕 王紹光，馬駿.走向“預(yù)算國(guó)家”：財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家建設(shè).公共行政評(píng)論，2008.1.

〔3〕 金人慶.中國(guó)財(cái)政政策理論與實(shí)踐.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

〔4〕 劉繼同.中國(guó)公共財(cái)政的范圍類(lèi)型與健康照顧服務(wù)均等化的挑戰(zhàn).學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008.5.

〔5〕 王加林（主編）.預(yù)算管理的革命：河北預(yù)算管理技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

〔6〕 財(cái)政部預(yù)算司（編著）.中央部門(mén)預(yù)算編制指南（2008）.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

〔7〕 （英）M.J.C.維爾，蘇力譯.憲政與分權(quán).生活、讀書(shū).新知三聯(lián)書(shū)店，1997.

〔8〕（美）詹姆斯.M.布坎南著，穆懷朋譯.民主財(cái)政論.商務(wù)印書(shū)館，1999.

〔9〕（英）T.H.Marshall著，劉繼同譯.公民權(quán)與社會(huì)階級(jí).國(guó)外社會(huì)學(xué)，2003.1.

〔10〕梁發(fā)市.財(cái)政預(yù)算是什么時(shí)候的國(guó)家秘密？北京：中國(guó)民航報(bào)，2009.10.30.

F812.3

A

1672-9544（2010）11-0054-04

*本文系劉繼同博士主持UNICEF與WHO課題《中國(guó)衛(wèi)生保健財(cái)政體制現(xiàn)狀與對(duì)策研究》終期性成果之一。

【責(zé)任編輯 張 季】