移民改革：特朗普未完成的交易

杜劍峰

“我將與民主黨和共和黨兩黨的成員展開合作，以保護我們的公民，不論他們的背景、膚色、宗教和信仰有何不同?！泵绹鴷r間1月30日晚上，特朗普在就職后首次國情咨文演說中呼吁兩黨合作，但多名民主黨議員拒絕出席。

特朗普在演講中重申了他的移民改革計劃，包括為“夢想者”提供加入美籍的途徑，為修建美墨邊境墻提供資金，終止綠卡抽簽和鏈式移民等。他特別表示，在當前破損的移民體系下，一名移民可以帶來幾乎不限量的遠親移民，而共和黨計劃聚焦直系親屬，讓親屬移民的適用范圍僅限于配偶和未成年子女。

說易行難。30多年來，美國政府一直徒勞地試圖解決移民問題。在接下來的幾周，美國參眾兩院將對移民改革方案進行投票。本屆國會將會打造一個安全的、現(xiàn)代化的、合法的移民體系，還是繼續(xù)陷入僵持，不時讓政府停擺？

“夢想者”導(dǎo)致的停擺

1月20日零時1分，特朗普就職一周年之際，因政府預(yù)算案沒有達到通過參議院所需的60票門檻，美國聯(lián)邦政府正式停擺。隨后3天里，大約有70萬政府雇員被“臨時下崗”。

政府停擺的導(dǎo)火索，并不是預(yù)算案本身，而是美國境內(nèi)180萬“夢想者”。

“夢想者”是指未成年時被非法入境的父母帶到美國的小偷渡客。奧巴馬認為，他們就是美國人，只是沒有一張證明身份的文件而已。所以，奧巴馬在第一個總統(tǒng)任期結(jié)束前，要求移民執(zhí)法部門停止遣返這些小無證客，并允許他們申請臨時性的工作簽證。

奧巴馬這項行政令簡稱DACA，即Deferred Action for Childhood Arrivals，直譯為“童年抵美者延緩遣返”，是專為媒體所稱的“夢想者”訂制的。

行政令發(fā)布后，約80萬“夢想者”注冊并申請臨時性工作許可。媒體預(yù)計，還有大約100萬符合標準的“夢想者”因為對這項命令的持久性心存疑慮，而不愿意向政府暴露身份信息，沒有注冊。

特朗普的當選，證明那些“夢想者”的擔心并非沒有道理。特朗普在2017年9月決定廢止DACA，同時給國會半年的時間解決這項問題。

這意味著，如果國會到期沒能通過相關(guān)法律，2018年3月開始，美國移民執(zhí)法機構(gòu)可能重新開始遣返這些無證客。

感受到危機的民主黨，在新年伊始將解決“夢想者”身份作為頭等大事，要求共和黨配合，否則不讓通過政府預(yù)算案。

情急之下，共和黨提出一項短期臨時預(yù)算案，撥款維持政府運行至2月中旬，希望在這段時間能夠通過討論，解決DACA問題。

結(jié)果，參院民主黨人還是不放行，政府真的停擺了。

在輿論和民意的壓力下，停擺3天后，兩黨達成協(xié)議，通過臨時預(yù)算案維持政府運轉(zhuǎn)至2月8日，共和黨承諾恢復(fù)移民問題談判，并在2月8日前將一份相關(guān)法案提交參議院投票。

這期間，白宮公布了一項移民改革草案，同意解決“夢想者”身份問題并給予申請公民的機會，以此換取國會250億美元加強邊境安保包括“建墻”的撥款，同時取消以親屬團聚為主的鏈式移民，取消以抽簽形式發(fā)放綠卡的項目。

草案公布后，引發(fā)左右兩邊的不滿。

共和黨強硬派認為，給予“夢想者”申請公民的機會是缺乏原則的“大赦”，是特朗普對支持者的背叛。

民主黨則表示，改革親屬團聚移民制度和取消鏈式移民，不是對現(xiàn)有體制的改進而是一種破壞，不接受把“夢想者”身份問題同其地移民條款改革掛鉤。

過去，民主黨除了一直呼吁非法移民合法化之外，對改革舊移民體制和加強安保是原則上支持的，但在意識形態(tài)極端化大潮的裹挾之下，一些原來認可的移民改革內(nèi)容變得無法接受。

如果雙方再次僵持不下，“政府關(guān)門”的鬧劇不僅可能再次上演，180萬“夢想者”的命運也會變得更加莫測。

“美國在召喚，但美國人排外”

皮尤數(shù)據(jù)顯示，美國移民數(shù)量將在未來50年保持穩(wěn)定增長，境外出生的人口數(shù)量將在2065年達到居民總數(shù)的 17.7%；到2055年，美國白人占總?cè)丝诘谋壤龑⑾陆档?0%以下，美國將成為一個少數(shù)族裔占多數(shù)的國家。

在這樣的背景下，美國民眾對移民的態(tài)度也在發(fā)生改變。

哈佛大學(xué)1月公布的一項民調(diào)顯示：一方面65%的受訪者認為，應(yīng)該給予“夢想者”合法身份；另一方面，有高達81%的美國民眾認為，應(yīng)該削減合法移民數(shù)量，其中更有63%的人認為，合法移民數(shù)量至少應(yīng)該減半。

美國盡管是世界第一移民大國，但對待移民的態(tài)度卻并不總是友好。一個世紀前，在紐約艾麗斯島上等候入境的移民中曾流傳一句話：“美國在召喚，但美國人排外?！保ˋmerica beckons， but Americans repel.）

美國建國后，經(jīng)歷過三波大的移民潮，前兩波在大量移民擁入之后，均不同程度地引發(fā)了民間的反移民情緒。

第一波移民潮發(fā)生在19世紀中葉，移民主要來自西歐、北歐。逃離饑荒的愛爾蘭人占了這波移民總數(shù)的近40%，另外還有相當數(shù)量的德國天主教移民，以及少量在加州淘金潮中進入美國的中國勞工。

他們普遍受到不同程度的歧視。愛爾蘭裔的現(xiàn)任眾議長保羅·瑞安曾說，他的祖先來到美國時，就經(jīng)常被人瞧不起。當時，一個以反移民為核心主張的名為“一無所知”的組織（后擴展為“美國人黨”）開始獲得全國性的影響力。該黨的候選人不僅在多個地方選舉中獲勝，還在1856年總統(tǒng)大選中獲得了高達21%的選票。

反移民、反天主教的風(fēng)潮在南北戰(zhàn)爭爆發(fā)后中斷。戰(zhàn)爭帶來的勞工短缺、戰(zhàn)后重建的需要，以及美國飛速的工業(yè)化發(fā)展，帶來了美國歷史上第二波移民潮。endprint

自1880至1920年，有近2000萬移民來到新大陸。來自東歐及南歐的移民組成了第二波移民潮的主力軍，其中來自意大利的移民就有400萬。

1921年和1924年，美國國會連續(xù)通過兩個移民法案，在繼續(xù)禁止來自中國和亞洲國家的移民的同時，對每年移民總額設(shè)置了上限，對移民來源國進行配額限制，同時在具體條款中向來自西北歐國家的移民進行傾斜。

在配額制度的影響下，加之兩次世界大戰(zhàn)和大蕭條，美國新移民數(shù)量迅速下降。境外出生的美國居民占總?cè)丝诘谋壤?，?910年的14.7%，下降到了1970年的4.7%。

二戰(zhàn)之后，在移民數(shù)量降低、同時經(jīng)濟飛速發(fā)展的背景下，美國社會對移民的態(tài)度轉(zhuǎn)向積極。

1965年，國會通過了《移民與國籍法》，取消了移民國配額限制，建立了7種類別、以鼓勵親屬團聚為主的移民制度。其核心體系一直沿用至今。

在美國成為超級大國的背景下，新移民法引發(fā)了美國歷史上第三波移民潮。從1965年開始，移民數(shù)量逐年增多，一直持續(xù)至今。

在過去半個世紀中，有近6000萬人從世界各地來到美國。皮尤研究中心2015年的數(shù)據(jù)顯示，美國居民中有13.7%的人出生在外國，有1/4的美國未成年人生活在父母至少有一方是移民的家庭中。

同前兩次以歐洲移民為主的移民潮不同，當下的這波移民潮的主力是拉丁裔和亞裔。1965年時，白人占美國總?cè)丝诘?4%，黑人占11%，拉丁裔占4%，亞裔占1%。2016年，這一組數(shù)字變?yōu)椋喊兹?2%，黑人12%，拉丁裔18%，亞裔6%。這對美國社會的風(fēng)俗文化帶來了極大影響。

兩大矛盾

第三波移民潮在改變美國面貌的同時，也給美國社會帶來了巨大的挑戰(zhàn)。在進入21世紀后，美國的移民問題開始呈現(xiàn)出兩大矛盾。

矛盾之一，是合法移民制度亟待改善。在加拿大、英國、澳大利亞等西方國家通過高科技移民制度吸引世界各地人才的時候，以親屬團聚為主的美國現(xiàn)有移民制度無法滿足美國經(jīng)濟對科技人才的需要。

在2013年的一次聽證會上，眾議院司法委員會主席鮑勃·古德拉蒂指出，美國只有12%的人是通過教育和工作技能途徑獲得移民機會，而英國和加拿大技術(shù)和教育類移民的比例高達60%。

更為尖銳的矛盾，是美國境內(nèi)大量非法移民的存在。除了來自墨西哥和中南美洲的偷渡者，還有大量簽證過期后滯留在美國的非法移民。

里根政府時期，國會通過了《移民改革與控制法案》，一是將大部分非法移民合法化，二是加強邊境安保。然而，在多達300萬的非法移民獲得永久居留權(quán)之后，一系列安保措施并沒有起到設(shè)想中的效果。說西班牙語的偷渡客越來越多。據(jù)媒體估計，如今滯留美國的非法移民約有1100萬人。

在以拉丁裔為主的非法居民數(shù)量不斷增加的同時，美國境內(nèi)拉丁裔選民的數(shù)量也不斷增長，而且與民主黨形成了某種綁定效應(yīng)。所以，民主黨現(xiàn)在力主非法移民合法化，在給予1000多萬無證客合法居留權(quán)的同時，保證他們有機會獲得公民身份。

共和黨在這個問題上陷入了分裂。雖然在過去十余年中，共和黨的溫和派試圖同民主黨攜手，給予這些無證客合法身份及獲得公民權(quán)的可能，但每次都在共和黨強硬派的阻撓下無功而返。

2007年小布什推動一項綜合移民改革法案，其內(nèi)容包括給予非法移民合法身份，加強安保，將現(xiàn)有移民制度改為以吸引高科技人才為主等幾項。但法案在參議院兩次闖關(guān)未果，此后小布什便放棄了移民改革的努力。

奧巴馬上臺后，在民主黨同時控制參眾兩院的大好局勢之下，選擇把醫(yī)保改革作為自己第一任期的施政重點，錯失了移民改革的良機。

共和黨2010年重新奪回眾議院控制權(quán)后，到處杯葛奧巴馬。但奧巴馬兩年后不僅成功連任，而且獲得少數(shù)族裔選民的壓倒性支持，分別有93%的黑人、73%的亞裔和71%的拉丁裔選民投了民主黨的票。共和黨痛定思痛，將改善同少數(shù)族裔選民關(guān)系，作為未來工作的一個重點。

2013年，一邊共和黨溫和派希望向拉丁裔選民示好，另一邊奧巴馬需要兌現(xiàn)自己兩次競選的承諾，所以兩黨各自派出4名重量級議員，再次起草了一項綜合移民改革方案。這項被媒體稱為“八人幫移民改革”的法案，同小布什移民改革內(nèi)容近似，雖在參議院順利過關(guān)，但在共和黨掌控的眾議院再次受阻。

之后，華盛頓黨爭日趨激烈，兩大黨的共識越來越少。當特朗普宣布限期廢止DACA之后，雙方的談判變得格外艱難，最后導(dǎo)致了3天的政府停擺。

圍繞“夢想者”身份的爭議，只是移民改革問題的冰山一角。在180萬少年“夢想者”之外，美國還有1000多萬“影子居民”。如果兩大黨連在“夢想者”身份這個民眾有共識的問題上都無法達成協(xié)議，那么綜合性整體移民改革將更加遙遙無期。endprint