操弄國際機(jī)制，美國“套路”很深

張家棟

美國總統(tǒng)特朗普上臺以來，先后退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、巴黎氣候協(xié)定、聯(lián)合國教科文組織和《移民問題全球契約》制定進(jìn)程?！八倪B退”不僅震驚國際社會，也在美國國內(nèi)產(chǎn)生重大影響。不僅如此，特朗普總統(tǒng)還威脅要退出伊朗核協(xié)議，要求修改北美自由貿(mào)易協(xié)定否則就退出，還說要修改美韓自由貿(mào)易協(xié)定。另有消息稱，美國還計劃退出《中程導(dǎo)彈條約》。

但劇情也有反轉(zhuǎn)。就在特朗普政府“一退再退”時，也時而傳出一些美國可能重返的消息，美國政府之前就曾釋放可有條件重新加入巴黎協(xié)定的信號。最近，特朗普總統(tǒng)本人和財政部長又都放風(fēng)，稱如果條件合適，美國也可以考慮重新加入特朗普上任后最早退出的TPP。

很多人認(rèn)為，過去一年多美國不負(fù)責(zé)任的行為，充分體現(xiàn)了特朗普的“任性”。但事實(shí)可能并非如此，這并不僅僅是特朗普個性的問題，而是美國選擇性對待國際承諾的一種體現(xiàn)。說得更形象些，其實(shí)是美國對待國際組織或國際規(guī)則的“套路”。對自己不喜歡的國際承諾，美國通常有以下應(yīng)對模式：

一是拒絕加入或簽而不批。美國對不符合自己利益的國際條約，要么不加入，要么即使簽署也不批準(zhǔn)。一戰(zhàn)后的國際聯(lián)盟，本來是美國自己提議建立的。但因最終的盟約中沒有包括一些美國喜歡的內(nèi)容，美國國會最終拒絕批準(zhǔn)。這對后來第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)事實(shí)上有深刻影響。《聯(lián)合國海洋法公約》是另一案例。美國曾積極參與起草，試圖在議程等方面加以引導(dǎo)，但后來因部分條款不如意而拒絕簽字。《公約》應(yīng)美國等的要求修改后，美國雖簽署但國會仍拒絕批準(zhǔn)。這看起來像是美國行政與立法部門的矛盾所致，事實(shí)上卻是美國人認(rèn)為：這種簽而不批的狀態(tài)，既可使美國享受與《公約》有關(guān)的全部海洋權(quán)利，又不需要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。

二是退出。退出是美國經(jīng)常使用的一種措施。除了特朗普總統(tǒng)的“四連退”外，美國過去也曾退出過一些重要國際條約和機(jī)構(gòu)。比如1984年，美國不滿其文化控制權(quán)被發(fā)展中國家削弱，已退出過一次聯(lián)合國教科文組織；1985年，美國退出過國際法庭；1995年，退出過聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織；2001年，退出聯(lián)合國反對種族主義大會；2002年，退出反導(dǎo)條約；2002年，正式退出《國際刑事法院規(guī)約》。至于在某些情況下退出后再加入，也往往是在美國的一些要求或利益訴求得到滿足后才會發(fā)生。

三是另起爐灶，或以國內(nèi)法來削弱國際承諾。再以《聯(lián)合國海洋法公約》為例，為了對付《公約》中對美國不利的條款，美國轉(zhuǎn)而尋求在《公約》之外構(gòu)建獨(dú)立的國際海底資源開發(fā)管控體系。1980年，美國制定了《深海海底固體礦物資源法》，1982年、1984年又與一些西方發(fā)達(dá)工業(yè)國家先后簽訂《關(guān)于深海海底多金屬集合礦暫時安排的協(xié)定》《關(guān)于深海海底問題的臨時諒解》，確保在發(fā)達(dá)國家內(nèi)部形成有效的海底資源開發(fā)機(jī)制，從而能與《海洋法公約》相抗衡。為保障美國海軍的霸權(quán)地位，美國于1979年搶在《公約》簽訂之前，制訂了所謂“航海自由計劃”。在雙邊領(lǐng)域，美國也經(jīng)常使用這一手段。中美建交以后，美國通過“與臺灣關(guān)系法”，來對沖對中國的主權(quán)承諾。

四是單方面毀約。布雷頓森林體系是美國在二戰(zhàn)后主導(dǎo)建立起來的國際經(jīng)濟(jì)秩序，它的一個重要基礎(chǔ)是美元與黃金掛鉤，其他國家的貨幣與美元掛鉤。1971年夏天，美國的黃金儲備只剩下102億美元，而短期外債為520億美元，美國黃金的儲備量已經(jīng)不夠其他國家兌換的需求量。1971年8月15日，美國總統(tǒng)尼克松向全世界宣布：美國政府不再進(jìn)行美元和黃金的兌換。簡單地說，美國對世界各國賴賬了。1970年時，中國的GDP總量只有900億美元左右，印度GDP總量只有600億美元左右。僅僅在短期債務(wù)方面，美國就節(jié)約了多么龐大的開支、賴掉了一筆多么大的債務(wù)！“耍賴”的收益如此巨大，也難怪美國人抵擋不住誘惑。

美國之所以能在國際機(jī)制和規(guī)則面前如此“游刃有余”，首先當(dāng)然是因?yàn)樗膶?shí)力和國際影響力無人能及，這是它能任性和“耍賴”的前提。但另一方面，也確實(shí)是因它對自己主導(dǎo)建立的這套規(guī)則和秩序了如指掌，強(qiáng)大的實(shí)力基礎(chǔ)賦予了它對這套規(guī)則的操控能力。

美國（theUnitedStates）不是聯(lián)合國(theUnitedNations)，我們沒權(quán)利要求它為世界服務(wù)。雖然有些美國人長期聲稱自己服務(wù)于全人類，很多人也傾向于相信這一點(diǎn)，但事實(shí)是美國就是美國，“美國第一”是美國人、尤其是美國領(lǐng)導(dǎo)人的永恒原則。而美國人民的“幸?！?，很大程度上就是建立在這一原則的基礎(chǔ)之上。以此為基礎(chǔ)，再來看美國對待國際機(jī)制的態(tài)度，就不會有任何驚訝了?！?/p>

（作者是復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授）