淺析國外去產(chǎn)能中債務(wù)處置的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

楊潔 辛靈

[摘 要]去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)，妥善處置債務(wù)問題是保證去產(chǎn)能順利實(shí)施的必備條件。本文在闡述國外去產(chǎn)能債務(wù)處置經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了對我國去產(chǎn)能中妥善進(jìn)行債務(wù)處置可借鑒的啟示，希望能夠?yàn)槿ギa(chǎn)能債務(wù)處置實(shí)踐提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]國外去產(chǎn)能；債務(wù)處置；啟示

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.24.002

[中圖分類號]F426.31 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）24-000-02

0 引 言

去產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)，是推進(jìn)我國建立高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的具體舉措。近年來，在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)籌安排下，我國去產(chǎn)能取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，收到了實(shí)實(shí)在在的效果。但隨著工作的深入，去產(chǎn)能過程中反映出來的具體問題越來越引起人們的重視，其中去產(chǎn)能中的債務(wù)處置就是這些問題中最需要引起重視的一個(gè)方面。產(chǎn)能過剩不是我國特有的現(xiàn)象，在發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程中也曾出現(xiàn)過多次產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，借鑒他國去產(chǎn)能債務(wù)處置的經(jīng)驗(yàn)，對于我國去產(chǎn)能過程中有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的理論和實(shí)踐參考價(jià)值。

1 去產(chǎn)能債務(wù)處置的國外經(jīng)驗(yàn)

1.1 美國

20世紀(jì)80年代以來，美國前后三次經(jīng)歷了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，并以汽車、鋼鐵等傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)和電子信息通訊等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為代表。為化解產(chǎn)能過?？赡軒淼慕鹑趥鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，美國借助市場力量，輔之激勵(lì)性和強(qiáng)制性行政手段，鼓勵(lì)企業(yè)通過實(shí)行破產(chǎn)、并購重組淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)債務(wù)整合，有效保護(hù)債權(quán)人的利益。

（1）鼓勵(lì)并購重組。早在20世紀(jì)80年代初，美國相繼頒布了《存款機(jī)構(gòu)解除管制與貨幣管理法》和《加恩-圣杰曼儲蓄機(jī)構(gòu)法》，初步解除了對利率的管制和對金融部門的監(jiān)管。同時(shí)，美國采用了寬松的貨幣政策，明確鼓勵(lì)企業(yè)在堅(jiān)持公正公平競爭的原則下進(jìn)行并購重組活動，同時(shí)美國政府大力推行減免稅收政策來刺激消費(fèi)。在一系列政策的刺激下，美國掀起了一波巨大的并購浪潮，出現(xiàn)了并購交易額超過百億的大型或超大型并購，主要集中在石油和鋼鐵領(lǐng)域。例如，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)在20世紀(jì)末期由于工藝裝備落后、冗員負(fù)擔(dān)沉重、資金短缺，經(jīng)營陷入困境，破產(chǎn)企業(yè)增多，最終導(dǎo)致大規(guī)模的產(chǎn)能過剩。美國政府鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)幸存的企業(yè)積極通過聯(lián)合、并購等方式實(shí)現(xiàn)低成本擴(kuò)張，但美國政府并不直接介入鋼鐵企業(yè)具體的重組項(xiàng)目，而是按照市場運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和并購重組，有效整合債務(wù)，淘汰落后產(chǎn)能。

（2）規(guī)范破產(chǎn)行為。優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，會促使那些技術(shù)裝備落后、產(chǎn)品附加價(jià)值低的企業(yè)以破產(chǎn)的方式退出市場。為降低由市場機(jī)制化解過剩產(chǎn)能所帶來的破壞性損失，美國政府通過法律規(guī)范破產(chǎn)程序，并嚴(yán)格管控企業(yè)破產(chǎn)的整個(gè)流程。美國的破產(chǎn)法比較完善，對債權(quán)人的保護(hù)也有制度規(guī)定，信息非常透明。去產(chǎn)能過程基本是按市場化運(yùn)作，通過兼并收購或任其違約實(shí)現(xiàn)市場出清。

1.2 歐洲

在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中，歐洲一些國家也受到產(chǎn)能過剩問題的困擾，為化解產(chǎn)能過剩和供大于求的困境，各國也采取了相應(yīng)的對策。

（1）鼓勵(lì)破產(chǎn)重組，出售國有股權(quán)。英國在20世紀(jì)70-80年代出現(xiàn)了煤炭產(chǎn)能過剩危機(jī)，起初主要采取國家財(cái)政補(bǔ)貼的方式，但仍然難以承擔(dān)對這些國企的補(bǔ)虧。撒切爾夫人上臺后進(jìn)行了大刀闊斧的私有化，通過破產(chǎn)重組、出售國有股權(quán)等私有化手段進(jìn)行債務(wù)處置改革，才逐漸化解了去產(chǎn)能的債

務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）完善法律法規(guī)。法國在1985年出臺了《法國司法重整與清算法》。為應(yīng)對產(chǎn)能過剩企業(yè)債務(wù)問題的新變化，在2001年進(jìn)行了修改，形成了新的破產(chǎn)法，要求金融機(jī)構(gòu)采取債權(quán)人代表的方式，從第三方社會中介中選定會計(jì)師、審計(jì)師和律師等作為債權(quán)人代表，參與破產(chǎn)程序。

（3）加強(qiáng)企業(yè)債務(wù)監(jiān)管。波蘭在20世紀(jì)90年代初也出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩危機(jī)，由于以前受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，銀行信貸都是按國家指令發(fā)放給國有企業(yè)，導(dǎo)致不良資產(chǎn)率超過25%。面對巨額債務(wù)，波蘭政府通過減免、分期償還等手段進(jìn)行化解，同時(shí)通過國家銀行組織債權(quán)人共同與企業(yè)談判，要求企業(yè)制訂脫困方案，對企業(yè)債務(wù)重組進(jìn)行監(jiān)督。如果企業(yè)按期達(dá)不到要求，將被強(qiáng)制破產(chǎn)清算。

1.3 日本

伴隨二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)騰飛，日本以鋼鐵、水泥、紡織為代表的傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)了快速增長，但也出現(xiàn)多次較嚴(yán)重的周期性產(chǎn)能過剩。為化解產(chǎn)能過剩危機(jī)給社會帶來的不利影響，政府采取了很多行政干預(yù)手段化解去產(chǎn)能債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）提供優(yōu)惠貸款，鼓勵(lì)企業(yè)停產(chǎn)和轉(zhuǎn)產(chǎn)。在對落后產(chǎn)能治理的過程中，對于積極配合主動停產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)的中小企業(yè)，或者主動采用節(jié)能設(shè)備的企業(yè)，政府都通過政策性銀行為其提供低息貸款。此外，政府設(shè)立蕭條基金，為由于設(shè)備報(bào)廢而產(chǎn)生的借款提供信用保證。

（2）完善稅收優(yōu)惠政策和相關(guān)法規(guī)支持企業(yè)重組。一方面，政府通過金融稅收政策措施為企業(yè)并購重組創(chuàng)造良好的環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)采取多種方式實(shí)現(xiàn)債務(wù)有效化解；另一方面，支持大企業(yè)并購低端中小企業(yè)產(chǎn)能，用政策倒逼中小企業(yè)接受大企業(yè)的并購。如1999年出臺的《產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法》明確規(guī)定企業(yè)如欲實(shí)施重組，需向政府有關(guān)部門提交企業(yè)的3年規(guī)劃，企業(yè)提交的規(guī)劃如果通過政府審查，則可享受注冊稅減免優(yōu)惠，得到公司法特例措施的援助，此后兩次修改了該法。到2013年底，日本政府又頒布了《產(chǎn)業(yè)競爭力強(qiáng)化法案》，新法案規(guī)定對企業(yè)并購重組給予更多稅收優(yōu)惠和債務(wù)減免優(yōu)惠。

（3）完善法律，規(guī)范破產(chǎn)。日本一般企業(yè)的退出主要是依據(jù)《破產(chǎn)法》，政府會根據(jù)形勢變化和需要不斷完善破產(chǎn)法來方便企業(yè)退出。2005年，日本實(shí)施了新的破產(chǎn)法，使企業(yè)破產(chǎn)的程序更加簡單，企業(yè)退出也更加容易。為避免企業(yè)破產(chǎn)倒閉帶來的人員安置和債務(wù)處置不當(dāng)引起的不穩(wěn)定，政府出臺了《反通貨緊縮綜合對策》（2002年）、《產(chǎn)業(yè)再生機(jī)構(gòu)法》（2003年）等法規(guī)，成立產(chǎn)業(yè)再生機(jī)構(gòu)，從穩(wěn)定金融、保障就業(yè)、產(chǎn)業(yè)再生和企業(yè)重建等方面多管齊下穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而推進(jìn)高耗能、高污染、技術(shù)低端和競爭力弱的企業(yè)產(chǎn)能平穩(wěn)退出，化解產(chǎn)能過剩債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 國外去產(chǎn)能債務(wù)處置實(shí)踐的啟示

國外發(fā)達(dá)國家在去產(chǎn)能過程中對債務(wù)問題的處置，雖然以各國具體情況作為依據(jù)，雖然體現(xiàn)著不同行業(yè)債務(wù)問題特征的具體差別，雖然有經(jīng)濟(jì)、社會和科技不同法制化階段的歷史性特征，但市場經(jīng)濟(jì)的共有規(guī)律決定了去產(chǎn)能的債務(wù)處置必然具有一般性的共同準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則反映了市場經(jīng)濟(jì)條件下去產(chǎn)能過程中債務(wù)處置的一般要求。對我國來說，現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期，去產(chǎn)能就是要堅(jiān)持按市場化原則。因此，國外能夠反映市場經(jīng)濟(jì)條件下去產(chǎn)能債務(wù)處置一般規(guī)律的經(jīng)驗(yàn)和做法，值得研究和借鑒。概括來說，這些經(jīng)驗(yàn)和做法主要包括以下幾個(gè)方面。

2.1 正視去產(chǎn)能過程中的債權(quán)損失

現(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)能過剩有些是以產(chǎn)品供過于求的形式表現(xiàn)出來，有些是以科技進(jìn)步、生產(chǎn)力發(fā)展水平提高和推進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的具體舉措表現(xiàn)出來，但不論以哪種形式表現(xiàn)出來，去產(chǎn)能都會使產(chǎn)能擁有者的資產(chǎn)發(fā)生貶損，自然會對資產(chǎn)對應(yīng)的債權(quán)產(chǎn)生影響。去產(chǎn)能過程中的債權(quán)損失與資產(chǎn)損失一樣均是不可避免的，對這一現(xiàn)象不能回避，更不能片面地將債權(quán)損失全部推給去產(chǎn)能資產(chǎn)占有者承擔(dān)。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，去產(chǎn)能過程中的債權(quán)損失不可避免，去產(chǎn)能過程中要由債權(quán)人、債務(wù)人和政府財(cái)政等方面共同承擔(dān)。

2.2 完善去產(chǎn)能債務(wù)處置的法律保障

去產(chǎn)能過程中的債務(wù)處置，實(shí)際上是一種利益關(guān)系調(diào)整，是一種利益格局的重新構(gòu)建，其中必然要發(fā)生利益各方相互之間的博弈。對這種博弈，國家應(yīng)該制定相關(guān)規(guī)則，用來規(guī)范相關(guān)各方的行為，調(diào)整各方的利益，而這些規(guī)則就是相關(guān)的法律保障體系。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，對有關(guān)去產(chǎn)能的運(yùn)作，不論是確定產(chǎn)業(yè)規(guī)則，還是限定去產(chǎn)能對象，不論是約束債權(quán)處置，還是國家對去產(chǎn)能企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失的財(cái)政補(bǔ)貼，都是以具體的法律進(jìn)行規(guī)范和明確的，其法律的完備具體和務(wù)實(shí)確有可借鑒之處。

2.3 引導(dǎo)介入去產(chǎn)能中的債務(wù)處置

現(xiàn)實(shí)中，去產(chǎn)能中的債務(wù)處置表現(xiàn)為債權(quán)債務(wù)雙方之間的利益調(diào)整，具體操作也是債權(quán)債務(wù)雙方的經(jīng)濟(jì)行為。但國外的經(jīng)驗(yàn)表明，在這一過程中，政府完全可以、也非常有必要以符合市場化原則的方式引導(dǎo)介入去產(chǎn)能債務(wù)處置的具體過程。這其中包括：制定規(guī)則、約束規(guī)范債權(quán)債務(wù)雙方的行為、以財(cái)政補(bǔ)貼方式給予遭受損失的債權(quán)債務(wù)雙方以適當(dāng)補(bǔ)貼、鼓勵(lì)引導(dǎo)去產(chǎn)能相關(guān)方面轉(zhuǎn)型發(fā)展等。

2.4 更多運(yùn)用并購重組方式

企業(yè)間并購重組是在市場經(jīng)濟(jì)條件下長期存在并被廣泛采用的一種經(jīng)濟(jì)行為。企業(yè)間并購重組在使企業(yè)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生改變的同時(shí)，也改變了企業(yè)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)。國外的經(jīng)驗(yàn)表明，在去產(chǎn)能的過程中，更多采取并購重組方式可明顯降低債權(quán)人的債權(quán)損失，可有效提高去產(chǎn)能企業(yè)的資產(chǎn)利用效率，可有效地減少因去產(chǎn)能而可能引發(fā)的大面積失業(yè)等社會震蕩。

2.5 暢通依法破產(chǎn)通道

在去產(chǎn)能的過程中，一些企業(yè)不可避免地要退出市場，要依法進(jìn)入破產(chǎn)通道。在一定條件下，破產(chǎn)既是清算債務(wù)人，也是保護(hù)債權(quán)人的利益。西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，只要破產(chǎn)通道暢通、破產(chǎn)程序規(guī)范，債權(quán)人的利益可以得到最大限度的保護(hù)，特別是國外在破產(chǎn)實(shí)踐中成功地采用了破產(chǎn)和解、債務(wù)重組等可行方式，使破產(chǎn)成為依法有效重組社會存量資產(chǎn)的具體措施。

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