基于權(quán)責(zé)制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的 地方政府治理指數(shù)研究

李靜　孔玉生　祖靜琴　李靠隊(duì)

摘要：文章在基于權(quán)責(zé)制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告下，提出了地方政府治理指數(shù)（local governance index）新概念。并借鑒已有的公共治理指數(shù)、國(guó)家治理指數(shù)和公司治理指數(shù)，勾畫(huà)出基于權(quán)責(zé)制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的地方政府治理指數(shù)（即“地方政府治理指數(shù)”）的模型。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)制；財(cái)務(wù)報(bào)告；治理現(xiàn)代化；地方政府；治理指數(shù)

政府治理問(wèn)題一直是人們關(guān)心的問(wèn)題，它治理的好壞直接關(guān)系到人們生活的方方面面。同時(shí)也是地方政府治理能力與效率的一個(gè)體現(xiàn)。但是如何更加有效評(píng)價(jià)政府所取得的效果，以及以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)則是現(xiàn)在面臨的難題。而十八屆三中全會(huì)上，提出在政府部門(mén)也實(shí)行權(quán)責(zé)制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，這為一籌莫展的我們指明了一條新思路。并在此基礎(chǔ)上提出了權(quán)責(zé)制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的地方政府治理指數(shù)。

一、地方政府治理指數(shù)與地方政府治理現(xiàn)代化

因治理現(xiàn)代化的要求，我國(guó)地方政府治理應(yīng)具備以下幾個(gè)特征：一是治理模式的轉(zhuǎn)變，即由“管理”模式走向“治理”模式，與時(shí)俱進(jìn)的形成各國(guó)政府所普遍實(shí)施的治理模式；二是治理方式的轉(zhuǎn)化，有“人治”向“法制”的邁進(jìn)；三是治理范圍的轉(zhuǎn)變，從全能走向有限；四是治理職能的轉(zhuǎn)變，政府傳統(tǒng)的管制已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的需要，而要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化；五是治理格局的變化，地方政府治理格局要從封閉走向透明。

而本文關(guān)于地方政府指數(shù)的研究則可以歸類(lèi)于政府效率的提高，而效率的提高往往是地方政府多方面改變綜合作用的結(jié)果。所以地方政府治理指數(shù)可以說(shuō)是地方政府治理現(xiàn)代化的一種實(shí)現(xiàn)方式，而地方政府治理現(xiàn)代化又是地方政府治理指數(shù)研究的目標(biāo)。公共治理指數(shù)、國(guó)家治理指數(shù)和公司治理指數(shù)研究的日益成熟，使得一定程度上給地方政府治理指數(shù)的架構(gòu)提供了一個(gè)參考。

二、地方政府治理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）地方政府治理的現(xiàn)狀

政府作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要存在，使得政府治理問(wèn)題成為了全民關(guān)心的焦點(diǎn)，當(dāng)然對(duì)于地方而言也不例外。關(guān)于政府治理問(wèn)題最核心的部分便是：如何切實(shí)提高政府的辦事效率與能力，最終達(dá)到政府“善治”的目標(biāo)。要想切實(shí)的提高各級(jí)政府的治理能力與水平，首先要從其地方政府入手，各下級(jí)地方政府則需要了解當(dāng)?shù)卣卫淼陌l(fā)展的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題。通過(guò)初步的分析調(diào)查，目前我國(guó)地方政府治理的現(xiàn)狀大致都可以歸納為三點(diǎn)：1.治理主體的擴(kuò)大。在地方政府主導(dǎo)的前提下，社會(huì)各成員有序參與，其中包括公民、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等?，F(xiàn)代社會(huì)治理的多主體構(gòu)成，使得社會(huì)能夠有效的運(yùn)行。2.治理范圍的延伸。地方政府治理的范圍從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向各個(gè)領(lǐng)域延伸。這對(duì)地方政府治理提出了新的挑戰(zhàn)，要求地方政府治理不能局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而要向其他領(lǐng)域擴(kuò)展。地方政府還應(yīng)該關(guān)心當(dāng)?shù)氐恼?、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的發(fā)展。3.治理手段的更新。地方政府治理引進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)。互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)的開(kāi)展構(gòu)建起以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所需要的政府組織形態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)政務(wù)的引進(jìn)，從根本上改變了地方政府辦事的方式。

（二）地方政府治理存在的問(wèn)題

1. 高成本低效率。很多地方政府并不清楚知道自己在提供的公共服務(wù)花費(fèi)多少成本。即使有些政府能夠清楚記錄每項(xiàng)服務(wù)的價(jià)值，也難以反映其真實(shí)情況。因?yàn)檫@一項(xiàng)目所包含的間接成本往往被忽視，諸如管理費(fèi)用、資本成本等。

2. 服務(wù)意識(shí)薄弱。目前，雖然我國(guó)政府奉行的是“治理”模式的新治理理論，強(qiáng)調(diào)社會(huì)各組織，成員參與管理公共事務(wù)當(dāng)中。但是，意識(shí)的薄弱導(dǎo)致了政府辦事效率的底下，嚴(yán)重影響了政府的服務(wù)質(zhì)量。

3. 缺乏完善體制。由于地方政府在治理的過(guò)程中所涉及的本區(qū)域內(nèi)的事務(wù)多而雜，所以要想提升地方政府的治理水平，還應(yīng)該建立起完備的體制以保障政府措施的有效實(shí)施。這就需要政府的相關(guān)部門(mén)在社會(huì)不斷的發(fā)展過(guò)程中制定一套完善的法律法規(guī)體系。

三、地方政府治理指數(shù)構(gòu)建

（一）地方政府治理指數(shù)構(gòu)建原則

構(gòu)建地方政府治理指數(shù)體系應(yīng)該遵循以下幾個(gè)原則。

1. 科學(xué)合理。構(gòu)建地方政府治理指數(shù)的指標(biāo)的過(guò)程中，應(yīng)該注重其指標(biāo)的科學(xué)性與合理性。這是運(yùn)用該指數(shù)評(píng)價(jià)政府治理水平的保障，所以在構(gòu)建該項(xiàng)指數(shù)的過(guò)程既應(yīng)該包括定量的剛性指標(biāo)，也應(yīng)包括定性的分析指標(biāo)。

2. 簡(jiǎn)單明了。選取考核評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該簡(jiǎn)單并且易于理解。因?yàn)樵撝笖?shù)不僅僅面對(duì)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，還要面對(duì)很多政府治理的監(jiān)督者，甚至于一些學(xué)術(shù)界的研究者。由于人員的復(fù)雜性，受教育程度的不同，為了便于大家理解，應(yīng)該是指數(shù)通俗易懂。

3. 便于操作。選取考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)該注重少而精，數(shù)據(jù)來(lái)源力求簡(jiǎn)潔易行。如果指標(biāo)過(guò)多，則給整合帶來(lái)很大的困難。耗費(fèi)了很多人力物力，所以操作簡(jiǎn)便則會(huì)大大降低了這一過(guò)程的成本。但也不能為了簡(jiǎn)化操作而影響其代表性。

（二）地方政府治理指數(shù)的指標(biāo)組成

通過(guò)對(duì)公共治理與國(guó)家治理的分析，我們知道這兩個(gè)概念與政府治理存在著諸多交叉。因此構(gòu)建地方政府治理指數(shù)可以參考公共治理指數(shù)與國(guó)家治理指數(shù)的指標(biāo)構(gòu)成。其中公共治理指數(shù)主要由公共服務(wù)、公共權(quán)利、治理方式三個(gè)一級(jí)指標(biāo)組成，國(guó)家治理指數(shù)則是從基礎(chǔ)性指標(biāo)、價(jià)值性指標(biāo)、可持續(xù)性指標(biāo)等三個(gè)一級(jí)指標(biāo)出發(fā)。它們大致都是從人們的衣食住行、民主自由、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)。因此參考相關(guān)治理指數(shù)并結(jié)合地方政府自身特點(diǎn)，主要從兩方面來(lái)評(píng)價(jià)地方政府水平：一是政府績(jī)效狀況；二是人民滿(mǎn)意度。

1. 政府績(jī)效。“政府績(jī)效”是一個(gè)綜合性概念，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究，大抵可以歸類(lèi)為經(jīng)濟(jì)型，效率性和效果性三個(gè)方面。即從政治管理能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，人民生活質(zhì)量等多方面綜合考察政府的績(jī)效狀況。而本研究主要以權(quán)責(zé)制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告出發(fā)，分析地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率、收入、支出、凈資產(chǎn)四個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)。其中，資產(chǎn)負(fù)債率可以反映地方政府的負(fù)債水平，有利于對(duì)政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況作出評(píng)估，防止出現(xiàn)過(guò)度的財(cái)政赤字。同時(shí)也是政府衡量自己利用債權(quán)人資產(chǎn)提供各項(xiàng)公共服務(wù)與產(chǎn)品的能力。收入包括稅收收入、非稅收收入等，一定程度上影射了該地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。支出主要政府部門(mén)為社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)福利，各項(xiàng)補(bǔ)助等的支出。而政府的凈資產(chǎn)則體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣男凶陨砺氊?zé)的持續(xù)性，當(dāng)然這需要資產(chǎn)與負(fù)債確認(rèn)時(shí)要遵循合理性和對(duì)稱(chēng)性原則。

2. 人民滿(mǎn)意度。對(duì)于政府治理水平的評(píng)價(jià)，不僅需要客觀的數(shù)據(jù)作為評(píng)判的基礎(chǔ)，當(dāng)然也少不了當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)于該地方政府治理的判斷。因此我們可以通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷的形式，來(lái)歸總當(dāng)?shù)厝嗣駥?duì)于當(dāng)?shù)卣疂M(mǎn)意度情況。但人民滿(mǎn)意度作為一個(gè)整體概念，僅僅通過(guò)這很難準(zhǔn)確把握細(xì)節(jié)。而地方政府通過(guò)為人們提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)緊密的聯(lián)系在一起，比如：脫貧攻堅(jiān)、教育、就業(yè)、社保、健康和醫(yī)療衛(wèi)生等。通過(guò)分析和歸納，把該一級(jí)指標(biāo)細(xì)分基礎(chǔ)性指標(biāo)，價(jià)值性指標(biāo)和可持續(xù)性指標(biāo)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中，基礎(chǔ)性指標(biāo)主要是指當(dāng)?shù)卣疄楸Ｕ先嗣窕旧?，而為人們提供的設(shè)施、公共秩序和一定水平的服務(wù)等。價(jià)值性指標(biāo)則是指當(dāng)?shù)卣憩F(xiàn)出的公平、公正、公開(kāi)的程度?？沙掷m(xù)指標(biāo)是指政府治理過(guò)程中產(chǎn)出是否具有可持續(xù)性。

（三）地方政府治理指數(shù)的編制

1. 地方治理指數(shù)編制說(shuō)明

（1）指數(shù)概況：地方政府指數(shù)（local governance index）是為了評(píng)估某一地方政府治理能力與水平的評(píng)價(jià)體系。該指數(shù)主要由兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)和七個(gè)二級(jí)制指標(biāo)構(gòu)成。具體結(jié)構(gòu)如圖2所示。

（2）評(píng)估對(duì)象：包括國(guó)內(nèi)所有的縣級(jí)及以上地方人民政府。

（3）評(píng)估內(nèi)容：主要包括人民關(guān)心的基本問(wèn)題，這里主要從政府績(jī)效和人民滿(mǎn)意度出發(fā)，全面綜合的反映政府某一階段的治理狀況。

（4）權(quán)重設(shè)置：每個(gè)地區(qū)都有其自身的特點(diǎn)，所以各指標(biāo)的權(quán)重也應(yīng)該是不同的，另外，同一地方發(fā)展的不同的階段特點(diǎn)也是不同的。所以在權(quán)重的設(shè)定上就需要追求其真實(shí)性和科學(xué)性。由于權(quán)重的設(shè)定是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，所以人為設(shè)定必影響其指數(shù)的客觀性。這里主要借鑒其他指數(shù)在處理權(quán)重時(shí)所用的方法，即運(yùn)用層次分析法把目標(biāo)分成多個(gè)層次，然后通過(guò)解矩陣特征向量，求得每一層級(jí)對(duì)應(yīng)與上一級(jí)的權(quán)重。而由于計(jì)算過(guò)程的復(fù)雜繁瑣，因此我們這里借助于yaahp層次分析軟件計(jì)算。

（5）數(shù)據(jù)來(lái)源：地方政府治理指數(shù)主要是基于權(quán)責(zé)制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上提出的，所以毋庸置疑財(cái)務(wù)報(bào)告是其數(shù)據(jù)的主要來(lái)源。包括報(bào)表中的資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表以及代替現(xiàn)金流量表作用的預(yù)算執(zhí)行表。

（6）指數(shù)的計(jì)算模型：根據(jù)上述指標(biāo)構(gòu)建地方政府治理指數(shù)LGI模型：

（i=1，2，3……），其中：

LGI表示地方政府治理指數(shù)；

αi表示第i項(xiàng)指標(biāo)所占的權(quán)重；

LGIi表示第i項(xiàng)指標(biāo)的指數(shù)狀況；

α（n）表示余項(xiàng)，指其他非主要要素對(duì)地方政府治理的影響，在實(shí)際操作中可以忽視不計(jì)的變量。

2. 地方政府治理指數(shù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

政府績(jī)效中四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)即主要參考權(quán)責(zé)制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告下的資產(chǎn)負(fù)債表與收入費(fèi)用表。另外，還有代替現(xiàn)金流量表的政府預(yù)算執(zhí)行表中的相關(guān)數(shù)據(jù)。資產(chǎn)負(fù)債率的數(shù)值最好能穩(wěn)定在[0.45，0.7]區(qū)間內(nèi)，一般的可以通過(guò)折線(xiàn)圖來(lái)粗略表示個(gè)體財(cái)務(wù)指標(biāo)與地方政府治理的狀況，另外，收入、支出和凈資產(chǎn)三項(xiàng)變量可以在相關(guān)表中直接取得。其中與地方政府治理主要呈現(xiàn)正比例關(guān)系，因?yàn)槭杖搿⒅С?、凈資產(chǎn)越高，表明地方的經(jīng)濟(jì)水平越高，進(jìn)而從側(cè)面反映了地方政府治理的狀況。

對(duì)于政府績(jī)效中的四個(gè)指標(biāo)，其中資產(chǎn)負(fù)債率屬于比率數(shù)據(jù)，而其他三個(gè)屬于實(shí)際數(shù)據(jù)，由于口徑的不一致，使得在處理時(shí)無(wú)法進(jìn)行簡(jiǎn)單的加減，為了統(tǒng)一口徑，可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，把各項(xiàng)指標(biāo)的平均值通過(guò)映射的方法投影到區(qū)間[0，1]上。其表達(dá)式為：

x=■

其中：x表示的得到的新數(shù)據(jù)，■表示所求的地區(qū)的下轄政府的相關(guān)指標(biāo)的平均數(shù)。則政府績(jī)效指數(shù)運(yùn)用加權(quán)聚合模型得：

LGI1=∑■iwi（i=1，2，3……）

其中：LGI1代表政府績(jī)效指數(shù)；xi代表的i個(gè)新數(shù)據(jù)；wi代表各指標(biāo)的權(quán)重。

為了更清楚的了解地方政府治理指數(shù)與各政府績(jī)效二級(jí)指標(biāo)間的相關(guān)性，可以運(yùn)用spss軟件，對(duì)地方政府治理與其二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行回歸性分析。

人民滿(mǎn)意度則是從基礎(chǔ)性、價(jià)值性和可持續(xù)性三個(gè)指標(biāo)出發(fā)，這里主要運(yùn)用代替現(xiàn)金流量表的政府預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。為了統(tǒng)一口徑，這里需要將相關(guān)數(shù)據(jù)映射到[0，1]區(qū)間內(nèi)，得到一個(gè)新數(shù)據(jù)x。根據(jù)鎮(zhèn)江政府2016年的預(yù)算執(zhí)行表的情況，可以把相關(guān)項(xiàng)目分配到三個(gè)二級(jí)指標(biāo)下然后根據(jù)合理分配這三個(gè)指標(biāo)的比重，計(jì)算出人民滿(mǎn)意度的指數(shù)，公式如下：

LGI2=∑■iwi（i=1，2，3）

其中：LGI2表示人民滿(mǎn)意度指數(shù)；xi表示第i個(gè)指標(biāo)得到的新數(shù)據(jù)；wi表示第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

四、總結(jié)

本文從構(gòu)建地方政府治理指數(shù)四個(gè)方面入手，首先明確地方政府治理指數(shù)的編制原則，主要有三個(gè)基本原則：科學(xué)合理、簡(jiǎn)單明了、便于操作。接著介紹了該指數(shù)所涉及的指標(biāo)，主要從兩方面：政府績(jī)效和人民滿(mǎn)意度。政府績(jī)效從政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府的效率和效能等角度選擇一些財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行了簡(jiǎn)單的說(shuō)明。人民滿(mǎn)意度則是從人們關(guān)心的問(wèn)題入手。接著就是對(duì)指數(shù)的編制，首先統(tǒng)一口徑，算出兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)的指數(shù)，以便后面對(duì)兩個(gè)指數(shù)進(jìn)行加總。編制的過(guò)程大抵就是這些，但是由于權(quán)責(zé)制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告尚處于試編階段，所以相關(guān)數(shù)據(jù)很難取得。希望權(quán)責(zé)制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度能夠盡快完善，從而進(jìn)一步完善地方政府治理指數(shù)體系。早日實(shí)現(xiàn)該指數(shù)的運(yùn)用，并在評(píng)價(jià)政府治理狀況的過(guò)程中不斷完善；此外也是為國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化做出一點(diǎn)貢獻(xiàn)。

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（作者單位：李靜，江蘇大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院、江蘇省廣電有線(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司鎮(zhèn)江分公司財(cái)務(wù)資產(chǎn)部；孔玉生、 祖靜琴 、李靠隊(duì)，江蘇大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院。李靜為通訊作者）