事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè) 存在的問題及對策分析

戈春霞

摘要：內(nèi)部控制是單位為了防范和管控經(jīng)濟活動風(fēng)險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，也是確保單位目標(biāo)實現(xiàn)的保障機制。2015年12月末，財政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的基礎(chǔ)上，要求內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，2016年和2017年又分別印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理（試行）》，對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出更高要求，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)制度體系已趨于完善?，F(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)雖已取得一定的成效，但規(guī)范性文件中的很多要求尚未落實，還存在著很多問題亟待解決。文章在這一背景下，針對事業(yè)單位缺少內(nèi)部控制建設(shè)意識、內(nèi)部控制制度有效性差、沒有針對性的內(nèi)部控制方法及內(nèi)部控制機構(gòu)與人員配置不合理等問題，在對其成因進行探討的基礎(chǔ)上，提出如何提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度、提高人員素質(zhì)水平、正確開展內(nèi)部控制制度建設(shè)、建立風(fēng)險評估機制和建議內(nèi)部審計和外部監(jiān)督并行等對策，確保內(nèi)部控制有效運行。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)；問題；對策

一、事業(yè)單位特點及內(nèi)部控制存在的困難

（一）經(jīng)營活動具有公益性

事業(yè)單位一般不以盈利為目的，其主要目的是為了向社會公眾提供非營利性的公益服務(wù)，追求的是社會公共服務(wù)的效率和效果，這就容易造成事業(yè)單位缺少主動開展內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)生動力。

（二）非競爭性

事業(yè)單位基本是由國家機關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦，其經(jīng)費主要依靠國家或地方財政，一般不參與市場競爭，旱澇保收，導(dǎo)致事業(yè)單位整體風(fēng)險意識淡薄。

（三）控制著大量國有資產(chǎn)

為發(fā)揮政府賦予事業(yè)單位的職能，事業(yè)單位掌握著大量國有資產(chǎn)。因資產(chǎn)基本全部為財政投入，事業(yè)單位不重視資源的使用效率，資產(chǎn)管理意識淡薄、管理方式粗放。

（四）人員流動性低

事業(yè)單位業(yè)務(wù)穩(wěn)定，人員的流動性低，對外界新觀念和新知識的接觸少，容易造成工作人員尤其是財務(wù)人員思維固化，憑經(jīng)驗做事，對新的管理理念和要求不了解，觀念意識沒有與時俱進。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）缺少正確的內(nèi)部控制意識

全面進行內(nèi)部控制建設(shè)雖已進入第五年，但內(nèi)部控制建設(shè)意識尚未在事業(yè)單位中普及，離真正了解更是相去甚遠。單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制建設(shè)重視程度嚴重不足，簡單的認為內(nèi)部控制建設(shè)是財務(wù)部門的事情，內(nèi)部控制僅僅是控制資金的使用，沒能意識到內(nèi)部控制建設(shè)對單位各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)管理的重要性，也就沒能將內(nèi)部控制建設(shè)提升到單位層面開展。除財務(wù)人員外，其他部門人員對內(nèi)部控制建設(shè)不了解，參與度低。

（二）制度有效性較差

一是關(guān)鍵制度建設(shè)不完善，如預(yù)算管理制度未建立或沒能被嚴格執(zhí)行，資產(chǎn)管理制度不全面。還存在人員選拔聘任機制不完善、獎勵機制缺位、部門崗位責(zé)任制沒建立等情況。

二是制度陳舊，適用性不強。當(dāng)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生調(diào)整或出現(xiàn)新的管理要求時，對應(yīng)的制度沒有及時予以修訂和完善，導(dǎo)致制度與實際業(yè)務(wù)相脫節(jié)。

三是有些單位即使建立了內(nèi)部控制制度，由于財務(wù)部門之外的其他部門參與度不夠或未充分理解內(nèi)部控制，導(dǎo)致業(yè)務(wù)梳理方法本身不正確，梳理出的業(yè)務(wù)流程不連貫，職責(zé)權(quán)限劃分不完全，內(nèi)部控制制度存在漏洞。

四是單位一把手擁有絕對的權(quán)威，在資金支付和業(yè)務(wù)辦理上，工作人員只認單位領(lǐng)導(dǎo)的簽字，而不關(guān)注審批程序是否合規(guī)，控制制度的威懾力不足。

（三）缺乏有針對性的內(nèi)部控制方法

1. 普遍未建立風(fēng)險評估機制

事業(yè)單位具有非競爭性的特點，因從事的多數(shù)都是公益事業(yè)，基本不會受到市場行為的影響，經(jīng)營風(fēng)險極低，造成事業(yè)單位整體風(fēng)險意識沒有提升到應(yīng)有的高度，沒有建立風(fēng)險評估機制，不具備應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

2. 未開展有效的內(nèi)部控制考評辦法

事業(yè)單位通常都沒設(shè)置獨立的內(nèi)部審計部門，內(nèi)部控制執(zhí)行中的監(jiān)督人缺位。按照財政部門要求開展內(nèi)部控制年度評價時，雖強調(diào)內(nèi)部控制評價工作和內(nèi)控建設(shè)部門不能為同一人，但因其他部門對內(nèi)控不了解，實際還是由財務(wù)部門獨立開展，流于形式，沒能正確開展內(nèi)部控制評價工作。上級單位也沒有將評價結(jié)果和干部考核、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，評價與考核結(jié)果沒有產(chǎn)生效用。

（四）人員素質(zhì)不高

事業(yè)單位很少會出現(xiàn)因工作能力不強而解聘人員的事情，加之事業(yè)單位業(yè)務(wù)基本保持穩(wěn)定的因素，工作人員競爭上崗的意識不強，主動學(xué)習(xí)的積極性不高，知識不能及時更新，尤其是財務(wù)人員專業(yè)知識面窄，思維不開闊，喜歡憑經(jīng)驗做事，一些財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不能滿足管理提出的新要求。又因為一直以來事業(yè)單位都不重視財務(wù)部門，認為財務(wù)工作就是簡單的資金收付和記賬，技術(shù)含量低，給財務(wù)部門配備的人員素質(zhì)不高。財務(wù)部門在人才問題上沒有實現(xiàn)良性循環(huán)。

（五）信息化建設(shè)水平低

事業(yè)單位現(xiàn)階段的信息化僅限于財務(wù)系統(tǒng)，即使在其他業(yè)務(wù)中建立了信息系統(tǒng)，系統(tǒng)之間也是各自獨立運行，沒有實現(xiàn)對業(yè)務(wù)和財務(wù)信息流轉(zhuǎn)的全過程監(jiān)控，內(nèi)部控制未被全面嵌入信息系統(tǒng)中。

三、影響事業(yè)單位內(nèi)部控制的因素分析

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視程度

如果單位領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制建設(shè)，將自己作為內(nèi)部控制建設(shè)的第一責(zé)任人，他就會給予內(nèi)部控制建設(shè)很高的關(guān)注度，并經(jīng)常過問，帶動單位所有部門了解內(nèi)部控制的積極性，并參與和重視內(nèi)部控制建設(shè)，營造出良好的內(nèi)部控制環(huán)境，有利于在各部門之間建立順暢的溝通機制，促使內(nèi)部控制建設(shè)有效開展。反之，如果單位領(lǐng)導(dǎo)僅將內(nèi)部控制建設(shè)作為由財務(wù)部門獨立開展的一項工作，受限于單個部門的局限性，內(nèi)部控制建設(shè)將帶有很強的片面性，最終出現(xiàn)“重資金管理輕決策機制、人事制度和組織結(jié)構(gòu)等方面的建設(shè)”，內(nèi)部控制建設(shè)的全面性必然受影響。

（二）內(nèi)部管理制度

雖然內(nèi)部管理制度不等于內(nèi)部控制，但內(nèi)部控制對各環(huán)節(jié)的要求被落到實處后成文便是各項內(nèi)部管理制度。一個有效的內(nèi)部控制體系必然包括一套相互銜接、全面完善的制度體系，完善的內(nèi)部控制體系被有效運行后，最終形成的局面就是“以制度管人、按流程做事”的局面。如果內(nèi)部管理制度不健全，則一個單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效性也就無從談起。

（三）控制方法選擇

1. 風(fēng)險評估機制

內(nèi)部控制屬于風(fēng)險導(dǎo)向型，識別和評估風(fēng)險是內(nèi)部控制的一個重要環(huán)節(jié)。只有考量了各種風(fēng)險，對其進行了定量和定性分析并采取了相應(yīng)的措施，內(nèi)部控制系統(tǒng)才能有效發(fā)揮作用。

2. 內(nèi)部控制評價和考核

內(nèi)部控制體系建立的再好，如果不執(zhí)行，就形同虛設(shè)。內(nèi)部控制評價和考核能有效督促單位各層級人員按照內(nèi)部控制規(guī)定開展業(yè)務(wù)活動，從而保證內(nèi)部控制被有效執(zhí)行。

（四）人員素質(zhì)

人員素質(zhì)與品質(zhì)是影響內(nèi)部控制建設(shè)效果的一個至關(guān)重要因素。內(nèi)部控制是由人來建立和實施的，人員的素質(zhì)與品質(zhì)決定著其他內(nèi)部控制因素的優(yōu)劣，尤其是牽頭開展內(nèi)部控制建設(shè)的財務(wù)人員，其素質(zhì)和道德品質(zhì)直接影響著內(nèi)部控制建設(shè)水平。只有德才兼?zhèn)涞呢攧?wù)人員才能制定出完善的財務(wù)管理制度并嚴格遵守，只有德才兼?zhèn)涞呢攧?wù)人員才能與業(yè)務(wù)部門建立良好的溝通機制，建立起完善的內(nèi)部控制體系。

（五）信息化程度

隨著信息技術(shù)在各方面的廣泛應(yīng)用，事業(yè)單位在各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實現(xiàn)信息化是必然的趨勢。事業(yè)單位在推進各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的信息化過程中，將內(nèi)部控制流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中，將極大的減少人為操作的失誤和舞弊，強化內(nèi)部控制的有效性。

四、改善事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

（一）提高事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制建設(shè)意識

《關(guān)于推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求所有事業(yè)單位在2016年年底前完成內(nèi)部控制的建設(shè)和實施工作。為落實這一規(guī)定，財政部門應(yīng)設(shè)定相關(guān)的跟蹤和反饋機制，根據(jù)內(nèi)部控制報告摸底事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，對將內(nèi)部控制建設(shè)情況作為績效考核的一個指標(biāo)，建立起相應(yīng)的懲罰機制，追究單位負責(zé)人的責(zé)任，從而達到通過強制手段實現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行的目的。另一方面，要加大內(nèi)部控制建設(shè)宣傳力度，在地區(qū)內(nèi)選擇一家或幾家內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)秀的單位作為典型予以宣傳，全面推廣內(nèi)部控制全面實施后產(chǎn)生的良好效果和成果，讓事業(yè)單位切實感受到內(nèi)部控制建設(shè)帶來的巨大作用，從而增強事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和全體員工對內(nèi)部控制建設(shè)的認識和重視度，增加其主動建設(shè)和完善內(nèi)部控制的積極性。

（二）提高人員綜合素質(zhì)，培養(yǎng)高水平專業(yè)人才

應(yīng)建立科學(xué)的人才選拔機制，對于能力強、管理水平高的員工進行提拔或重用，建立良好的比、學(xué)、趕、幫、超的工作氛圍，激勵員工積極主動學(xué)習(xí)，不斷提升自己；定期測評員工職業(yè)道德水平，必要時開展職業(yè)道德警示教育；確定關(guān)鍵崗位人員專業(yè)勝任能力，按照崗位要求聘用人才，并定期開展關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

財務(wù)人員的知識不能僅停留在記賬會計層面，需具一定的財務(wù)管理能力，甚至管理會計知識?，F(xiàn)階段，我國會計工作正面臨轉(zhuǎn)型，各行業(yè)都在積極引入管理會計人才。在這一大形勢下，事業(yè)單位也應(yīng)著力培養(yǎng)或采取其他方式引入高水平管理會計人才，將內(nèi)部控制建設(shè)和財務(wù)工作提升到一個更高的水平。

（三）正確開展內(nèi)部控制制度建設(shè)

內(nèi)部控制建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，建立內(nèi)部控制制度應(yīng)嚴格遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性原則。

1. 內(nèi)部控制制度覆蓋單位的所有業(yè)務(wù)活動。開展內(nèi)部控制建設(shè)之初，財務(wù)部門應(yīng)與所有部門進行充分溝通，讓其他部門深刻理解內(nèi)部控制建設(shè)的含義和意義，共同研究內(nèi)部控制制度整體框架，梳理所有業(yè)務(wù)流程，確定需要建立內(nèi)部控制制度的業(yè)務(wù)活動。

2. 確定關(guān)鍵業(yè)務(wù)活動和存在重大風(fēng)險的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。一般而言，規(guī)定事業(yè)單位關(guān)鍵業(yè)務(wù)活動的制度包括以下方面。

（1）預(yù)算控制制度。預(yù)算控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵和核心。為提高預(yù)算的科學(xué)化和精細化水平，事業(yè)單位除人工費用外的其他費用應(yīng)按照零基預(yù)算法編制預(yù)算。為確保預(yù)算編制緊密結(jié)合單位實際業(yè)務(wù)，編制預(yù)算時，所有部門都要充分參與，共同討論預(yù)算期內(nèi)將發(fā)生的費用項目，并對每一費用項目編制方案。匯總各部門預(yù)算時，為避免業(yè)務(wù)部門對預(yù)算工作的不了解，財務(wù)部門要與業(yè)務(wù)部門進行充分溝通，確保預(yù)算合理、準(zhǔn)確。執(zhí)行預(yù)算階段，財務(wù)部門要按月對預(yù)算執(zhí)行情況進行分析，并將執(zhí)行情況通報各部門，對預(yù)算執(zhí)行不理想的部門進行督促，提高預(yù)算的嚴肅性。

（2）資產(chǎn)管理制度。事業(yè)單位資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)是資產(chǎn)使用和處置管理。在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)包括資產(chǎn)保管和領(lǐng)用。對超過限額的資產(chǎn)領(lǐng)用，應(yīng)實行審批制度，因設(shè)備更新涉及的資產(chǎn)領(lǐng)用，需在領(lǐng)用同時交回報廢資產(chǎn)。財務(wù)部門需定期與資產(chǎn)管理人進行賬實核對，建立資產(chǎn)定期盤點制度，資產(chǎn)管理人進行盤點時，應(yīng)指派他人參與盤點，盤點后形成盤點表，各部門要對盤點表中本部門使用的資產(chǎn)簽字確認。在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，對于非因使用到期報廢的設(shè)備，需技術(shù)部門出具意見，作為資產(chǎn)報廢的依據(jù)。

（四）所有業(yè)務(wù)模塊信息化

財政部領(lǐng)導(dǎo)提出“內(nèi)控工作要責(zé)任心加信息化”。事業(yè)單位應(yīng)該與上級單位的信息中心合作，盡快建立預(yù)算管理、業(yè)務(wù)收支等所有業(yè)務(wù)模塊的信息系統(tǒng)，上級單位對內(nèi)控信息化列出時間表，督促各二級單位盡快建立。對于已經(jīng)建立的信息系統(tǒng)，內(nèi)控建設(shè)部門需將內(nèi)控建設(shè)中的流程和控制方法嵌入信息系統(tǒng)中，對于尚未開發(fā)或正在開發(fā)中的信息系統(tǒng)，需將內(nèi)控系統(tǒng)與業(yè)務(wù)對系統(tǒng)需求相融合，確保內(nèi)控要求被全面納入信息系統(tǒng)。內(nèi)控建設(shè)部門還需評估信息系統(tǒng)帶來的新風(fēng)險點， 對內(nèi)控體系進行修訂和完善，確保覆蓋了全部風(fēng)險點。

（五）建立風(fēng)險評估機制

為保障實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)和防范廉政風(fēng)險，事業(yè)單位應(yīng)建立風(fēng)險評估機制。事業(yè)單位外部風(fēng)險主要是政策風(fēng)險，內(nèi)部風(fēng)險包括財務(wù)風(fēng)險、管理風(fēng)險和職業(yè)道德風(fēng)險。進行風(fēng)險評估時，先成立風(fēng)險評估小組，人員構(gòu)成至少應(yīng)包括財務(wù)人員和人事部門人員。風(fēng)險評估內(nèi)容涵蓋單位層面風(fēng)險和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險，對查找出的風(fēng)險進行分類，對于不能承受的風(fēng)險應(yīng)建立相應(yīng)的應(yīng)對機制，每年至少進行一次風(fēng)險評估，當(dāng)政策要求或者經(jīng)營活動進行調(diào)整時，開展重新開展風(fēng)險評估。

（六）內(nèi)部審計和外部監(jiān)督并行，確保內(nèi)部控制有效執(zhí)行

1. 建立內(nèi)審機制，事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立獨立的內(nèi)審部門，配備人員時，應(yīng)充分考慮內(nèi)審部門的獨立性和權(quán)威性。內(nèi)審部門定期對內(nèi)部控制建立和執(zhí)行情況進行評價，并形成評價報告。當(dāng)管理要求或者業(yè)務(wù)發(fā)生變動時，重新開展內(nèi)部控制評價。對內(nèi)控評價和審計中發(fā)現(xiàn)的問題或偏差給出改正意見 ，要求相關(guān)責(zé)任部門予以落實，對落實情況持續(xù)進行跟蹤和督促，直至落實到位，實現(xiàn)通過內(nèi)部審計促進內(nèi)部控制不斷完善和有效執(zhí)行。

2. 借助外部機構(gòu)力量監(jiān)督內(nèi)部控制建設(shè)

2016年開始，財政部每年都要求事業(yè)單位對內(nèi)部控制進行報告和自我評價，但因沒有建立評價結(jié)果的后續(xù)應(yīng)用，事業(yè)單位并沒有給予重視，多數(shù)都變成了走程序，讓外部監(jiān)督流于形式。地方財政局定期對內(nèi)部控制自我評價結(jié)果進行抽查，核實內(nèi)部控制自我評價的真實性，將內(nèi)部控制自我評價結(jié)果予以公開，接受社會監(jiān)督，并聘請外部中介機構(gòu)對內(nèi)部控制評價報告進行審核，根據(jù)最終的審核結(jié)果建立相應(yīng)的獎懲機制，從而有效督促事業(yè)單位建立和執(zhí)行內(nèi)部控制。審計署或者審計局的審計范圍不再局限于對財務(wù)工作的檢查，還應(yīng)增加內(nèi)部控制建設(shè)情況審計并在審計報告中予以單獨列示。通過財政部門、審計部門的雙向監(jiān)督，建立真正有效的外部監(jiān)督機制。

五、結(jié)論

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)已進入新的發(fā)展階段，國家也對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出更高的要求。本文在對事業(yè)單位現(xiàn)階段內(nèi)部控制建設(shè)存在的諸如單位領(lǐng)導(dǎo)不重視、控制方法不到位、內(nèi)部控制制度不健全等問題的分析上，提出通過政策要求強制事業(yè)單位建立和執(zhí)行內(nèi)部控制、開展宣傳工作提高事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度，提高全員的道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，并就如何正確建立內(nèi)部控制制度提出意見，從而將事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)水平提升到一個更高的層次。未來本人擬就內(nèi)部控制建設(shè)如何貫穿內(nèi)部權(quán)力運行全過程開展研究。

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（作者單位：北京市土地整理儲備中心）