政策工具的權(quán)變主義研究
——基于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的考察分析*

王 婷

無(wú)論是分配性政策、構(gòu)成性政策，還是再分配性政策、規(guī)制性政策或者其他類型的政策，都需要借助于政策工具箱里的諸種政策工具達(dá)到有效控制的目的，以規(guī)范政策對(duì)象的行為，使其符合政策目標(biāo)的預(yù)設(shè)*[美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，唐亮譯，華夏出版社1990年版，第165頁(yè)。。然而，政策工具的選擇不是處于真空中的自由選擇，它受到政策共同體內(nèi)政策行為者的價(jià)值理念、行為慣例、利益訴求等多種因素的制約與影響，這些因素如何作用于政策工具的選擇？這些政策工具的使用對(duì)于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又會(huì)產(chǎn)生哪些效果？對(duì)于這些問(wèn)題的解答，需要扎根于中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中去考察。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策背后凸顯的是國(guó)家行政力量的主動(dòng)作為、各級(jí)地方政府的實(shí)際操作以及政策對(duì)象的選擇行為等等，從而形成了一個(gè)多元互動(dòng)的行為網(wǎng)絡(luò)，不同行動(dòng)主體在行為網(wǎng)絡(luò)中都彰顯著自身的政策訴求，并選擇使用了不同的政策工具。本文在對(duì)政策行為網(wǎng)絡(luò)與政策工具匹配關(guān)系進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上，圍繞相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)揭示農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策行為網(wǎng)絡(luò)的基本屬性，根據(jù)政策行為網(wǎng)絡(luò)的不同屬性對(duì)于政策工具進(jìn)行了權(quán)變主義研究。

一、政策工具選擇的權(quán)變主義理論探索

政策過(guò)程是對(duì)于不同政策相關(guān)者進(jìn)行資源配置的過(guò)程，因此必然引發(fā)政策相關(guān)者利益方面的收益或者損失，進(jìn)而形成多種不同類型的政策共同體。在充滿不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，共生共在成為最基本的生活境遇，政策行為者在政策共同體中也存在著高度依賴的關(guān)系，構(gòu)成多元交織的行為網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，在政策網(wǎng)絡(luò)中由于相互依賴、風(fēng)險(xiǎn)共存的關(guān)系，各個(gè)政策主體都處于平等的政策地位，不存在中心—邊緣的控制關(guān)系，不存在單一主體的治理形式，而是多元政策主體共同進(jìn)行公共治理。當(dāng)然，由于不同治理主體的政策目標(biāo)各異、文化認(rèn)同多元，公共政策的執(zhí)行往往需要行動(dòng)者不斷地進(jìn)行協(xié)商溝通、討價(jià)還價(jià)，這里涉及到集體行動(dòng)的合作邏輯。破除“公地悲劇”式的非合作博弈的集體行動(dòng)困境，需要選擇合理的政策工具以有效激勵(lì)集體的合作行為。“行為者的政策和行為是植根于社會(huì)關(guān)系以及政策共同體的背景之中的。這些社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)又在行為者的行為以及最終的政策工具選擇中發(fā)揮著作用”*[英]安德魯·海伍德：《政治學(xué)》，張立鵬譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第241頁(yè)。，這說(shuō)明選擇政策工具的重要標(biāo)準(zhǔn)就在于政策工具的屬性對(duì)于政策共同體之間社會(huì)關(guān)系的維護(hù)程度，如果政策工具不利于維系甚至破壞政策行為者之間原有的社會(huì)關(guān)系，政策共同體往往會(huì)摒棄該政策工具。所以，判斷政策工具能夠被恰當(dāng)選擇的前提是正確理解政策工具與政策共同體之間的關(guān)系，只有能夠維護(hù)完善政策共同體內(nèi)部行為者既有關(guān)系的政策工具，才能被政策共同體認(rèn)為是恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，被選擇的概率也會(huì)大大增加。

在全球化的發(fā)展背景下，復(fù)雜性、不確定性逐漸在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中常態(tài)化，政策行為網(wǎng)絡(luò)的基本性質(zhì)也會(huì)隨著這種境遇的變化而產(chǎn)生變化，因此，政策工具的選擇必須根據(jù)政策行為網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的變化而靈活調(diào)整，通過(guò)恰當(dāng)選擇各種類型的政策工具以有效落實(shí)政策目標(biāo)。換句話說(shuō)，政策行為主體可以根據(jù)不同類型政策行為網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)，在政策工具箱里選擇使用相匹配的政策工具，政策工具的選擇不僅需要考慮經(jīng)費(fèi)預(yù)算，更需要考慮政策行為網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值理念、行為慣例、利益訴求、文化規(guī)范等等，從而才能獲得政策工具的合法性*Michael Howlett,M.Ramesh，Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems，Oxford：Oxford Universify Press，1995，pp.82-85.?？傊吖ぞ咦陨淼倪x擇依據(jù)在于不同政策行為網(wǎng)絡(luò)的特殊屬性。

因此，政策工具可以被看作為了影響某些行為領(lǐng)域而有意設(shè)計(jì)的制度規(guī)則的不同組合*E. Ostrom，A Method of Institutional Analysis，Kaufman:Majone and Ostrom，1986，pp.459-475.，某種程度上體現(xiàn)出了權(quán)變主義的特質(zhì)——要確認(rèn)某一具體的政策工具的合理性，必須先界定政策行為網(wǎng)絡(luò)的特性。在布雷賽爾斯看來(lái)，政策行為網(wǎng)絡(luò)具有兩個(gè)核心特征。首先是互動(dòng)的強(qiáng)度。影響互動(dòng)的要素包括權(quán)力目標(biāo)、信息以及資源在行為者中的分布方式。在行為網(wǎng)絡(luò)中的行為者(個(gè)體、組織和群體)之間的互動(dòng)性強(qiáng)度被稱為“相互關(guān)聯(lián)性”。第二個(gè)核心特征是目標(biāo)一致性的程度。在任何一個(gè)政策社群中，不同行為者之間都可能會(huì)出現(xiàn)相互沖突或者是相互包容的政策目標(biāo)，當(dāng)一個(gè)行為者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)阻礙另一個(gè)行為者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)，這些目標(biāo)就是相互沖突的。為了對(duì)這一特征進(jìn)行有效界定，布雷賽爾斯選擇了一個(gè)更為一般的變量——“連貫性”加以表述。在政策行為網(wǎng)絡(luò)中，連貫性的程度可以被理解為政策行為者(個(gè)體、群體、組織等等)對(duì)于政策目標(biāo)的價(jià)值認(rèn)可程度(例如，一致性、合作、協(xié)議、誠(chéng)信，等等)。假設(shè)有著極強(qiáng)的連貫性，行為者傾向于將“我們的”和“他們的”之間的界限置于網(wǎng)絡(luò)邊緣上，而不是網(wǎng)絡(luò)的中心*[美]·蓋伊·彼得斯、[美]弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編：《公共政策工具——對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第88頁(yè)。。Godfroij將相互關(guān)聯(lián)性看作一種“結(jié)構(gòu)的”特征，而把“連貫性”看作一種“文化的”特征；史密斯則用制度的結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)的結(jié)構(gòu)來(lái)指稱它們。史密斯認(rèn)為，制度的結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)的結(jié)構(gòu)是相互保護(hù)的和彼此促進(jìn)的，在互動(dòng)(相互關(guān)聯(lián)性)的強(qiáng)度與一般的一致性(連貫性)之間存在著積極的關(guān)系。在闡釋“社會(huì)認(rèn)知形成”發(fā)展的過(guò)程中，特爾米爾區(qū)分了社會(huì)的方面(互動(dòng)結(jié)構(gòu)與互動(dòng)規(guī)則)與認(rèn)知的方面(現(xiàn)實(shí)的定義)，伴隨著經(jīng)驗(yàn)的分析，互動(dòng)的結(jié)構(gòu)一般來(lái)說(shuō)已經(jīng)在互動(dòng)強(qiáng)度的意義上被操作化了；而對(duì)于互動(dòng)規(guī)則來(lái)說(shuō)，則在很大程度上是相互連貫性所體現(xiàn)的度的意義上來(lái)予以討論的*[美]·蓋伊·彼得斯、[美]弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編：《公共政策工具——對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第88頁(yè)。。在此意義上，相互關(guān)聯(lián)性與連貫性兩者可以被看作政策行為網(wǎng)絡(luò)最主要的兩大特征。

當(dāng)然，僅僅用相互關(guān)聯(lián)性與連貫性兩個(gè)變量來(lái)分析政策網(wǎng)絡(luò)可能導(dǎo)致解釋因素狹隘化。政策行為網(wǎng)絡(luò)的特征還可以細(xì)化為信息在網(wǎng)絡(luò)中的分配、網(wǎng)絡(luò)中行為者的權(quán)力分配等方面，但是，這些要素都可以被吸收到政策行為網(wǎng)絡(luò)中的相互關(guān)聯(lián)性與連貫性中去。當(dāng)我們討論政策行為網(wǎng)絡(luò)中行為者之間的互動(dòng)程度時(shí)，必然涉及到不同行為者之間的權(quán)力配置，而政策行為網(wǎng)絡(luò)的連貫性和一致性，則是以行為者之間的信息共享作為達(dá)成理解的基礎(chǔ)條件的。正如奧圖勒和漢夫所指出的，采用更大的變量來(lái)研究組織間的關(guān)系與政策過(guò)程之間的關(guān)系妨礙了理論的發(fā)展和知識(shí)的積累。盡管政策模型的解釋力會(huì)因?yàn)榧尤敫嗟淖兞慷兴鰪?qiáng)，但由于本章篇幅有限，我們?nèi)匀粡淖詈?jiǎn)單的變量開(kāi)始討論。通過(guò)對(duì)關(guān)聯(lián)性和連貫性的程度加以區(qū)分，可以形成四種類型的政策行為網(wǎng)絡(luò)?！爱?dāng)然，各種不同變數(shù)可以在實(shí)踐上導(dǎo)致許多中間情況的發(fā)生。我們?nèi)匀徊捎靡环N拓?fù)鋵W(xué)的理由在于，在政策網(wǎng)絡(luò)特征與政策工具選擇之間的關(guān)系通常在部分意義上有賴于與其他網(wǎng)絡(luò)特征相關(guān)的地位”*E. Ostrom，A Method of Institutional Analysis，Kaufman:Majone and Ostrom，1986，p.470.。在這種背景下，政策工具的選擇如何能夠與政策網(wǎng)絡(luò)中的相互關(guān)聯(lián)性、連貫性保持一致成為最重要的考慮，以下我們將集中討論政策行為網(wǎng)絡(luò)的特征——相互關(guān)聯(lián)性以及連貫性與政策工具選擇之間的權(quán)變關(guān)系。

(一)強(qiáng)連貫性和強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性的政策行為網(wǎng)絡(luò)

這種情況具備了使用多元政策工具的基本條件。當(dāng)政策影響某個(gè)群體或者組織的利益時(shí)，可以使用直接管制的政策工具，但需要指出的是，由于管制凸顯的是決策方對(duì)于目標(biāo)群體的權(quán)威性，如果采用命令式的管制工具可能會(huì)破壞既有的連貫性。因此，如果政策行為網(wǎng)絡(luò)的連貫性很強(qiáng)，決策方更側(cè)重采取支持性政策工具推動(dòng)目標(biāo)群體自己去實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策實(shí)施盡量少受到其他權(quán)威部門(mén)的參與。一些更為復(fù)雜的要求在政府與目標(biāo)群體個(gè)別成員之間進(jìn)行廣泛信息交流的政策工具也可以被采納。在這樣的政策環(huán)境下，政策的工具化在很大程度上就是一個(gè)“按部就班”的過(guò)程。這里最重要的工具是補(bǔ)貼、研究和信息，不過(guò)也采用管制、征稅以及價(jià)格措施等*[美]B·蓋伊·彼得斯、[美]弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編：《公共政策工具——對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第101頁(yè)。。

(二)強(qiáng)連貫性與弱相互關(guān)聯(lián)性的政策行為網(wǎng)絡(luò)

這類行為網(wǎng)絡(luò)中的政策工具庫(kù)所提供的政策工具往往是為目標(biāo)群體提供激勵(lì)性資源并避免對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行規(guī)范性、管制性的訴求，從而創(chuàng)造更多的途徑加強(qiáng)與目標(biāo)群體的互動(dòng)。在這樣的情況下，可以使用投資補(bǔ)貼、研究補(bǔ)貼以及文獻(xiàn)和傳媒信息等政策工具，鼓勵(lì)一些中介組織參與該政策的實(shí)施*同上，第102頁(yè)。。需要指出的是，如果連貫性很強(qiáng)，說(shuō)明權(quán)威部門(mén)與目標(biāo)群體對(duì)于政策目標(biāo)的認(rèn)同性是較為一致的，在這種情況下，決策主體需要使用激勵(lì)性的而非懲罰性的政策工具以提升決策行動(dòng)者之間的互動(dòng)頻率?！翱偠灾?，資源的抽取會(huì)阻礙目標(biāo)群體實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。提供而不是抽取資源方能保持高度的連貫性?！?同上，第96頁(yè)。

(三)弱連貫性和弱相互關(guān)聯(lián)性的政策行為網(wǎng)絡(luò)

這種網(wǎng)絡(luò)屬性指向的是管制和導(dǎo)向性的公共信息等一些政策工具，目的在于提倡一種規(guī)范性的訴求。增強(qiáng)連貫性和相互關(guān)聯(lián)性的最佳方式是考慮目標(biāo)群體的政策環(huán)境，加強(qiáng)決策者與目標(biāo)群體雙方互動(dòng)的溝通與接觸，收集有關(guān)目標(biāo)群體的詳細(xì)信息，了解目標(biāo)群體的行為特征?？傊?，政府的合法性被用來(lái)引導(dǎo)和控制公共政策，通過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)實(shí)行管制、許可等制度*[美]·蓋伊·彼得斯、[美]弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘主編：《公共政策工具——對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第102頁(yè)。。

(四)弱連貫性和強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性的政策行為網(wǎng)絡(luò)

在政策行為網(wǎng)絡(luò)具有弱連貫性和強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性的特征時(shí)，政策行為者盡管圍繞政策的互動(dòng)性較強(qiáng)，彼此之間對(duì)于權(quán)力、資源乃至信息的相關(guān)聯(lián)程度也非常緊密，但存在價(jià)值的多元性以及文化認(rèn)知上的抵牾，因此，政策工具的選擇應(yīng)當(dāng)基于多邊安排而對(duì)政策行動(dòng)者進(jìn)行規(guī)范性的價(jià)值整合，形成諸如合約這樣的協(xié)議強(qiáng)化雙邊或多邊之間的互動(dòng)規(guī)范，限制目標(biāo)群體在政策實(shí)施階段的隨意性。尤其是對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)厭惡型”的政策行動(dòng)者，政策工具實(shí)施的重點(diǎn)在于通過(guò)政策規(guī)范或者說(shuō)是合作契約形塑政策行為者的認(rèn)知，使政策行為者逐漸形成路徑依賴，加強(qiáng)政策行為者的政策認(rèn)知，提升政策行為者的責(zé)任感進(jìn)而使其產(chǎn)生歸屬感，不斷加深其對(duì)于政策的認(rèn)同與依賴*同上，第103頁(yè)。。綜上所述，在什么樣的情況下，政策行為網(wǎng)絡(luò)的特征會(huì)影響到政策過(guò)程中不同類型政策工具被選擇的概率？要回答這樣的問(wèn)題，首先必須對(duì)政策行為網(wǎng)絡(luò)的特征加以區(qū)別。我們對(duì)其中的兩個(gè)主要特征進(jìn)行了仔細(xì)分析：相互關(guān)聯(lián)性的程度(政策行為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)互動(dòng)的強(qiáng)度)以及連貫性程度(政策行為網(wǎng)絡(luò)中一些行為者對(duì)其他行為者的目標(biāo)的認(rèn)同度)。鑒于這樣的分析，四種政策行為網(wǎng)絡(luò)是相互區(qū)別的。一般而言，政策工具越是有助于維系政策行為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部行為者的社會(huì)關(guān)系，被選擇的概率也會(huì)大大增加。由此，我們得出以下結(jié)論：具有弱相互關(guān)聯(lián)性和弱連貫性的政策行為網(wǎng)絡(luò)往往應(yīng)選擇管制形式的政策工具；對(duì)于具有弱相互關(guān)聯(lián)性和強(qiáng)連貫性的政策行為網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是對(duì)投資和研究的補(bǔ)貼，以及對(duì)于信息的重視；對(duì)于具有弱連貫性和強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性的政策行為網(wǎng)絡(luò)而言，通常會(huì)選擇合同、協(xié)議等政策工具以規(guī)范并推進(jìn)政策行為者彼此之間的相互合作，同時(shí)還會(huì)鼓勵(lì)個(gè)體對(duì)于有關(guān)政策領(lǐng)域的責(zé)任感；具有強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性和強(qiáng)連貫性特征的政策行為網(wǎng)絡(luò)將促進(jìn)試驗(yàn)性的政策工具選擇，這里的主要要素是提供補(bǔ)助與信息，同時(shí)也采納其他維持政策行為秩序必要的政策工具(見(jiàn)表1)。

表1

不同特性政策行為網(wǎng)絡(luò)中政策工具的權(quán)變選擇

二、基于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的案例分析

中國(guó)公共政策的運(yùn)行內(nèi)含于條塊結(jié)合的行政結(jié)構(gòu)之中，政策運(yùn)行過(guò)程歷經(jīng)多重行政級(jí)別的細(xì)化和過(guò)濾，具有“條”上的層級(jí)性與“塊”上的分割性特征，觸及到各種利益關(guān)系，涉及政治資源的重新配置；同時(shí)在行政體制外部，社會(huì)公眾是政策行為的對(duì)象，也是政策行為績(jī)效的檢驗(yàn)主體。因此，政策過(guò)程必然充斥著相關(guān)政策行為者根據(jù)自身的利益得失而進(jìn)行的利益博弈，政策行為的軌跡本質(zhì)上受到行為主體利益的驅(qū)動(dòng)，當(dāng)利益受損或者彼此之間產(chǎn)生矛盾沖突時(shí)，政策行為必然會(huì)發(fā)生梗阻或者異化。因此，能否采取有效的政策工具實(shí)現(xiàn)政策主體之間的正和博弈、推動(dòng)政策主體的有效合作，直接決定了政策過(guò)程的流暢程度。對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的案例考察，不僅有助于系統(tǒng)分析政策工具權(quán)變主義研究的中國(guó)語(yǔ)境，而且在考察不同類型政策行為網(wǎng)絡(luò)基本特性的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)政策工具的優(yōu)化策略。

(一)案例選擇的合理性

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策具有“多中心”的特性。政府是農(nóng)保政策的制定者和執(zhí)行者，央地政府間的合作互動(dòng)、財(cái)政資源的足額到位、輿論的正確引導(dǎo)等等因素都直接影響著農(nóng)民的參保意愿與認(rèn)同程度等；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民的自治組織，集體補(bǔ)助的按時(shí)給付對(duì)于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參保積極性具有重要的驅(qū)動(dòng)力；農(nóng)民作為最廣泛的政策對(duì)象，面臨轉(zhuǎn)型社會(huì)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于農(nóng)保政策所帶來(lái)的養(yǎng)老保障具有強(qiáng)烈的需求，但同時(shí)農(nóng)民又是典型的“風(fēng)險(xiǎn)厭惡型”群體，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老模式往往進(jìn)行試探性的選擇，這種情況下，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平的合理確定、預(yù)期的養(yǎng)老金所能保障的生活水平以及政策的穩(wěn)定性與可持續(xù)性等等，都會(huì)影響農(nóng)民對(duì)于政策實(shí)施的配合程度。這些行為主體根據(jù)不同類型的行為慣習(xí)與行為場(chǎng)域，動(dòng)態(tài)地、靈活地選擇不同的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的政策訴求。因此，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策在不同的發(fā)展階段使用了包括強(qiáng)制性政策工具、混合性政策工具、自愿性政策工具在內(nèi)的不同類型的政策工具組合，而且某種政策工具的選擇不是固定不變的，而是隨時(shí)可能進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)某種政策工具使用失效時(shí)，就會(huì)被其他政策工具加以替代。通過(guò)對(duì)農(nóng)保政策行為網(wǎng)絡(luò)基本性質(zhì)的評(píng)估考察，我們可以動(dòng)態(tài)地把握政策過(guò)程中政策工具的權(quán)變性選擇特質(zhì)。需要說(shuō)明的是，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷歷經(jīng)了老農(nóng)保、新農(nóng)保、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)階段，由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)尚在探索實(shí)踐中，理論體系尚不完備成熟，相關(guān)政策過(guò)程的考察并不明朗，因此，本文案例的研究對(duì)象僅包括老農(nóng)保政策和新農(nóng)保政策。

(二)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策行為網(wǎng)絡(luò)的類型

1、央地政府：強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性與弱連貫性

(1)強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性。地方政府是農(nóng)保政策的主要執(zhí)行者，作為最了解基層情況的政策行為主體，地方政府將政策執(zhí)行的具體情況、政策對(duì)象的反映需求直接反饋給中央政府，以保證中央獲得第一手的真實(shí)資料，進(jìn)而不斷進(jìn)行政策調(diào)整，使政策的供需達(dá)到平衡。農(nóng)保政策在中央指導(dǎo)、地方試點(diǎn)模式的驅(qū)動(dòng)下，地方政府的政策自由裁量空間不斷增大，形成了各具特色的地方模式，這些試點(diǎn)模式對(duì)于中央政策的最終出臺(tái)產(chǎn)生了重要的借鑒作用?？梢哉f(shuō)，地方政府的政策執(zhí)行過(guò)程實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了中央政府的制度場(chǎng)域與政策對(duì)象生活場(chǎng)域的融合，地方政府作為政策共同體對(duì)于中央政策的制定與執(zhí)行具有強(qiáng)烈的相互關(guān)聯(lián)性。

而在地方政府的政策自由裁量空間不斷擴(kuò)大的同時(shí)，中央政府往往通過(guò)行政發(fā)包制、政績(jī)錦標(biāo)賽以及資源吸引等方式來(lái)加強(qiáng)對(duì)于地方政府的控制，推動(dòng)地方政府對(duì)中央頒布的政策產(chǎn)生強(qiáng)烈的互動(dòng)性。由于中國(guó)政府各縱向?qū)蛹?jí)之間具有職能同構(gòu)的特征，因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中為了保證中央政策的有效落實(shí)，中國(guó)政府通過(guò)逐級(jí)發(fā)包的形式，分解政策目標(biāo)、下移政策實(shí)施的職責(zé)與事權(quán)，中央以下每一級(jí)政府作為政策執(zhí)行的承包方都要向上級(jí)發(fā)包方負(fù)責(zé)，而作為發(fā)包方的上級(jí)政府則承擔(dān)著監(jiān)督承包方的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行過(guò)程中，提高參保率是主要的政策目標(biāo)之一。上級(jí)政府將高參保率作為衡量農(nóng)保政策有效實(shí)施的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，通過(guò)任務(wù)分解、層層發(fā)包的形式將這一目標(biāo)轉(zhuǎn)移給各級(jí)政府，基層政府成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最終承包方。而基層政府通過(guò)不斷提高農(nóng)保的參保率可以獲得中央的政策支持、財(cái)政支持，提升地方政績(jī)、穩(wěn)定地方發(fā)展等各種資源與利益，例如，在新農(nóng)保政策執(zhí)行中，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助，這種補(bǔ)助資源成為吸引農(nóng)民參保、提高參保率的重要因素；同時(shí)，參保率的提高也能不斷增加個(gè)人賬戶的總量從而體現(xiàn)出地方政府的政策執(zhí)行業(yè)績(jī)，這反過(guò)來(lái)又會(huì)吸引更多的中央財(cái)政補(bǔ)助。因此，在這種邏輯關(guān)系中，中央的財(cái)政補(bǔ)助與個(gè)人賬戶的擴(kuò)大是相輔相成的，換句話說(shuō)，地方政府對(duì)于中央財(cái)政資源的汲取與政策執(zhí)行的業(yè)績(jī)通過(guò)參保率實(shí)現(xiàn)了有機(jī)融合，最終體現(xiàn)為地方政府的政績(jī)水平。這里又涉及到中國(guó)政策行為的另一個(gè)重要特征，即晉升錦標(biāo)賽。中央政策意圖的有效貫徹落實(shí)是地方官員能否得以晉升的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。各級(jí)官員面臨著自上而下的剛性考核、同級(jí)官員之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)，在自身的崗位上能否做出卓越的政績(jī)直接決定了其能否獲得晉升這種稀缺資源。因此，晉升錦標(biāo)賽已經(jīng)成為官員提高政績(jī)的重要激勵(lì)機(jī)制。地方政府在農(nóng)保政策行為中表現(xiàn)為積極主動(dòng)的政策關(guān)聯(lián)性與互動(dòng)性，出臺(tái)了包括“捆綁繳費(fèi)”、“多繳多得”等一系列政策旨在提高參保率，通過(guò)目標(biāo)考核、自我加壓等措施力求完成甚至超額完成中央農(nóng)保政策的執(zhí)行目標(biāo)，進(jìn)而凸顯自身的政績(jī)水平并吸引更多的中央資源供給。

(2)弱連貫性。在老農(nóng)保制度頒布之前，地方政府對(duì)于農(nóng)村老人養(yǎng)老權(quán)益的維護(hù)主要體現(xiàn)為針對(duì)鰥寡孤獨(dú)的“五保戶”等農(nóng)村特殊身份老人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持。1992年實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(即老農(nóng)保)之后，實(shí)施方案中明確提出國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)予以政策扶持，但是扶持方式、扶持內(nèi)容、扶持主體的權(quán)責(zé)劃分等等問(wèn)題并沒(méi)有給予具體說(shuō)明，因此，政府在老農(nóng)保中的責(zé)任定位并不清晰。2009年開(kāi)始實(shí)施的新農(nóng)保中雖然明確了政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，但是對(duì)地方政府給予參保人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法并沒(méi)有明確統(tǒng)一的規(guī)定，而是由各地省級(jí)人民政府確定。新農(nóng)保推進(jìn)過(guò)程中，地方政府不僅要承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的提高和加發(fā)部分的資金支出，也要對(duì)參保人的個(gè)人賬戶進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)貼，此外還要承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的管理服務(wù)費(fèi)用以及做好新農(nóng)保與新農(nóng)合、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度等相關(guān)制度的銜接工作，支付各種保障項(xiàng)目的相關(guān)補(bǔ)貼。顯然，新農(nóng)保的推行加大了地方財(cái)政補(bǔ)貼的壓力，“中國(guó)自1994年實(shí)行分稅制改革后，更多稅收集中到中央，在地方財(cái)政收入渠道變窄的同時(shí)，隨著近年來(lái)中央出臺(tái)的惠民政策連續(xù)增多，對(duì)地方財(cái)政的要求也越來(lái)越多”*王婷：《我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化政策試析》，《學(xué)術(shù)界》2014年第4期。，由于缺乏相應(yīng)的資源而產(chǎn)生較高的政策執(zhí)行成本與執(zhí)行難度，在面對(duì)上級(jí)政府多重目標(biāo)、多重壓力的情況下，地方政府的工作重心由貫徹執(zhí)行中央決策逐漸偏向應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查而采取變通的應(yīng)對(duì)策略。例如，部分地方政府在農(nóng)保政策執(zhí)行時(shí)截留中央政府給予參保農(nóng)民的優(yōu)惠政策、將農(nóng)保基金挪用到地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，甚至虛報(bào)、瞞報(bào)相關(guān)指標(biāo)以突顯政績(jī)、吸引中央對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼。說(shuō)明地方政府僅僅是在外部規(guī)則上加強(qiáng)了對(duì)于中央決策的相互關(guān)聯(lián)性與互動(dòng)性，但是對(duì)于中央決策認(rèn)同的連貫性效應(yīng)仍然較為薄弱，并在一定程度上帶來(lái)了政策風(fēng)險(xiǎn)。此外，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定采用的是“中央主導(dǎo)、地方試點(diǎn)”的模式，這一方面可以形成不同特色的地方模式，為中央決策提供眾多備選方案；另一方面，一旦中央決策出臺(tái)后，地方原先多元的試點(diǎn)可能與中央決策目標(biāo)發(fā)生沖突，在這種情況下，如何實(shí)現(xiàn)兩者深層次的統(tǒng)一，推動(dòng)地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中保持對(duì)于中央決策的連貫性，仍然是目前亟需解決的問(wèn)題。

2、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：弱相互關(guān)聯(lián)性與弱連貫性

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革不僅需要政府自上而下強(qiáng)大外力的拉動(dòng)，而且也有賴于農(nóng)民自發(fā)的互助合作養(yǎng)老組織的推動(dòng)。這種互助合作的養(yǎng)老組織就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)老保障功能的發(fā)揮具有悠久的歷史淵源。早在20世紀(jì)50年代，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制改造，在農(nóng)村推行了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，將土地等生產(chǎn)資料統(tǒng)一收歸集體所有，由集體統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動(dòng)，按勞分配。1958年隨著人民公社的建立，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)一步確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織架構(gòu)，形成了集體互助的農(nóng)村養(yǎng)老模式。1978年我國(guó)農(nóng)村啟動(dòng)了“包產(chǎn)到戶”的經(jīng)濟(jì)體制改革，原有的集體分配模式被以家庭土地承包經(jīng)營(yíng)為主要形式的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制所取代，人民公社解體后，生產(chǎn)隊(duì)組織按照原有的規(guī)模保存下來(lái)。目前，大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織由村委會(huì)代管，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的管理機(jī)制，管理農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等。

新老農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策都明確提出有條件的村集體可以給予參保人一定的集體補(bǔ)助，但是這種集體補(bǔ)助在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中卻存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，具體表現(xiàn)為農(nóng)村集體組織長(zhǎng)期缺位或錯(cuò)位。由于村委會(huì)是村民自治的社團(tuán)組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則是經(jīng)濟(jì)性組織，兩者之間的職能實(shí)際上并不完全重合，但目前多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，而村委會(huì)并沒(méi)有互助合作的歷史文化傳統(tǒng)。在對(duì)待農(nóng)保政策的連貫性方面表現(xiàn)較為薄弱。實(shí)踐中，個(gè)別村委會(huì)甚至為謀求自身直接或者間接的利益將集體補(bǔ)助資金投給村干部、私營(yíng)企業(yè)主、高收入階層等農(nóng)村強(qiáng)勢(shì)群體，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，引起農(nóng)民強(qiáng)烈的抵制。

在相互關(guān)聯(lián)性方面，盡管新老農(nóng)保都強(qiáng)調(diào)集體補(bǔ)助是重要的籌資來(lái)源之一，但是并沒(méi)有提出關(guān)于集體補(bǔ)助的強(qiáng)制性的制度規(guī)定與實(shí)施細(xì)則。改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位由集體轉(zhuǎn)為家庭，農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)逐漸虛置、蕭條，附加在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的各種保障功能，包括農(nóng)村養(yǎng)老保障逐漸失去了集體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為重要的籌資來(lái)源無(wú)法滿足政策需求，責(zé)任虛化模糊，在農(nóng)保政策中扮演的角色日益邊緣化，與農(nóng)保政策的相互關(guān)聯(lián)性被嚴(yán)重弱化。

3、農(nóng)民：強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性與中等的連貫性

在建國(guó)后高度集權(quán)的政治格局中，中央政府通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的改革完成了行政系統(tǒng)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的全面吸納，中央政權(quán)滲透到全國(guó)所有基層鄉(xiāng)村的各個(gè)角落中，再加上意識(shí)形態(tài)的整合，國(guó)家與農(nóng)民之間存在一種單向度的自上而下的政治控制關(guān)系，兩者之間的利益被認(rèn)為是高度一致的。改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，農(nóng)村政治生態(tài)發(fā)生了重大變化，農(nóng)民對(duì)于自我利益的合法性訴求得到確認(rèn)。作為中央決策的重要利益相關(guān)者和政策對(duì)象，農(nóng)民不再是傳統(tǒng)意義上的被動(dòng)接受者，而是根據(jù)自身的理性主張?jiān)谡哌^(guò)程中展開(kāi)積極的互動(dòng)行為，進(jìn)而對(duì)政策的實(shí)施效果產(chǎn)生重大影響?？傮w來(lái)看，農(nóng)民這一政策社群在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策行為網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)為較強(qiáng)的相互關(guān)聯(lián)性和中等的連貫性特征。

(1)強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、支農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷加強(qiáng)，農(nóng)民的收入得到顯著提升、生活質(zhì)量也有了較大的改善，為農(nóng)保政策的實(shí)施推廣奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，與城市居民的人均可支配收入相比，農(nóng)村居民的收入仍存在較大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2015年中國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為31195元，中國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入為11422元*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm，僅占城鎮(zhèn)居民可支配收入的三分之一左右。而農(nóng)民增收則面臨著更多的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)降低，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)加劇，直接沖擊了農(nóng)民的收入。此外，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大的差距，不同地區(qū)農(nóng)民的繳費(fèi)能力也存在較大差異。農(nóng)保政策在制定過(guò)程中充分考慮了上述具體情況，通過(guò)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制使農(nóng)民在參保中獲利，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，從而推動(dòng)農(nóng)民能夠積極配合政策的執(zhí)行，形成較強(qiáng)的相互關(guān)聯(lián)性。例如，老農(nóng)保和新農(nóng)保都設(shè)立了不同檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供不同地區(qū)投保人選擇，按照農(nóng)民的收入水平能夠靈活選擇不同的繳費(fèi)檔次，充分承擔(dān)起投保費(fèi)用；又如，新農(nóng)保將養(yǎng)老金待遇結(jié)構(gòu)分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶兩部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分主要由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，對(duì)于農(nóng)民而言，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給予具有巨大的參保吸引力，在中央政府財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，地方政府也可以適當(dāng)提升財(cái)政補(bǔ)貼水平，使農(nóng)民獲得實(shí)實(shí)在在的利益。同時(shí)新農(nóng)保規(guī)定“已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)”，這意味著在參保獲得“入口補(bǔ)”的前提下，60歲以上老人還可以獲得免費(fèi)的“出口補(bǔ)”。上述規(guī)則為農(nóng)民參保提供了重要的動(dòng)力，農(nóng)民抱著“不參保就吃虧”的心態(tài)積極參與到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中來(lái)，參保率有了顯著提高，中央的政策行為與農(nóng)民的利益訴求在互動(dòng)中形成了較強(qiáng)的相互關(guān)聯(lián)性。

(2)中等連貫性。農(nóng)民作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施對(duì)象，其對(duì)于農(nóng)保政策的認(rèn)同程度直接決定了農(nóng)保政策的行為效果。從現(xiàn)實(shí)考察來(lái)看，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)保政策保持著中等的連貫性。

一方面，在傳統(tǒng)養(yǎng)老模式日益衰落的同時(shí)，農(nóng)民面對(duì)少子老齡化與高齡老齡化所帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)保障自己的老年生活。就家庭養(yǎng)老模式而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村家庭平均規(guī)模由2000年的4.2人下降到2015年的3.5人，流動(dòng)家庭成為我國(guó)農(nóng)村家庭中的重要形態(tài)，盡管外出打工的子女會(huì)寄回家里部分收入，但很難滿足基本養(yǎng)老需求，大約40%的留守老人生活相當(dāng)貧困。而與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)自2001年開(kāi)始，連續(xù)十多年高于城市，而且還在不斷增長(zhǎng)過(guò)程中。由此可見(jiàn)，農(nóng)村老年人仍處于較低的生活水平。就土地養(yǎng)老模式而言，對(duì)于農(nóng)村老年人來(lái)說(shuō)，由于沒(méi)有足夠的能力、時(shí)間和機(jī)會(huì)投入到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)作物收獲就是其主要的生活資料，土地收入成為農(nóng)村老年人的主要生活依靠之一。但近年來(lái)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地的面積在不斷縮小，再加上種地成本遞增、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降等等因素，土地的經(jīng)濟(jì)效益在持續(xù)下降，其對(duì)于老年人的經(jīng)濟(jì)保障功能也相應(yīng)弱化了。面對(duì)日益復(fù)雜的農(nóng)村養(yǎng)老情境，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老政策的頒布實(shí)施具有較為強(qiáng)烈的訴求和價(jià)值上的連貫性。

但是，另一方面，農(nóng)民的參保意愿又受到自身的教育程度、對(duì)于參保收益的主觀衡量、對(duì)于政策及其業(yè)務(wù)執(zhí)行部門(mén)的信任程度等不同因素的影響。由于“風(fēng)險(xiǎn)厭惡型”的特質(zhì)，農(nóng)民這個(gè)政策群體往往對(duì)于新頒布的政策的有效性、可持續(xù)性持懷疑態(tài)度，尤其是政策行為效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期收益的情況下，容易對(duì)政策產(chǎn)生疑慮、排斥，從而削弱了文化上的連貫性。

首先，農(nóng)民對(duì)于政策的穩(wěn)定性存在質(zhì)疑。從橫向上來(lái)看，由于我國(guó)農(nóng)保政策采取“中央主導(dǎo)、地方試驗(yàn)”的決策方式，各地根據(jù)地方實(shí)際情況形成了不同模式的暫行政策，當(dāng)中央決策出臺(tái)后，原有地方試點(diǎn)政策的連貫性勢(shì)必受到影響；從縱向上來(lái)看，老農(nóng)保時(shí)期，由于缺乏國(guó)家財(cái)政的支持以及集體補(bǔ)助的明確規(guī)范，老農(nóng)保變成了農(nóng)民的變相儲(chǔ)蓄，農(nóng)保資金運(yùn)營(yíng)的收益率低于銀行儲(chǔ)蓄利率，農(nóng)民每年還要繳納3%的管理費(fèi)用，政策結(jié)果背離了最初的政策預(yù)期。老農(nóng)保政策的失敗遺留了沉重的政策代價(jià)與制度成本，對(duì)新農(nóng)保政策的實(shí)施造成了一定的陰影，新老農(nóng)保的銜接仍處于調(diào)整過(guò)程中。因此，與新農(nóng)保高參保率同時(shí)發(fā)生的事實(shí)是參保農(nóng)民往往選擇最低檔次繳費(fèi)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的投資，由于缺乏穩(wěn)定的政策預(yù)期，農(nóng)民非常擔(dān)心投入較多的資金難以保證實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。與之相對(duì)，商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村中的發(fā)展勢(shì)頭良好，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，商業(yè)保險(xiǎn)的投保額度較大，并且需要連續(xù)多年繳費(fèi)。這說(shuō)明，農(nóng)民是有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力的，那么，選擇最低檔次繳費(fèi)也從側(cè)面反映了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)保政策缺乏充分的信心。

其次，較低的養(yǎng)老金替代率影響了農(nóng)民的政策認(rèn)同。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基本目的是在物質(zhì)上保障農(nóng)民的老年生活，使農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依。從老農(nóng)保政策的執(zhí)行效果來(lái)看，顯然難以達(dá)到這一政策目標(biāo)。按照老農(nóng)保規(guī)定，月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個(gè)檔次，多數(shù)農(nóng)民選擇了最低檔次繳費(fèi)，這一繳費(fèi)檔次的參保者繳費(fèi)10年，每月領(lǐng)取4.7元養(yǎng)老金，繳費(fèi)15年，每月領(lǐng)取9.9元養(yǎng)老金，再加上通貨膨脹因素的影響，農(nóng)民預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金很難滿足老年生活的基本需求。新農(nóng)保雖然規(guī)定了中央政府、地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，實(shí)行了農(nóng)保繳費(fèi)和養(yǎng)老金發(fā)放的“兩頭補(bǔ)”政策，但是，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，新農(nóng)保的養(yǎng)老金替代率仍然偏低。假設(shè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)民人均純收入同步增長(zhǎng)時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率僅為11.15%，個(gè)人賬戶按照最高檔次、最長(zhǎng)年限繳費(fèi)，其替代率也僅為10.87%，綜合起來(lái)新農(nóng)保的養(yǎng)老金替代率為22.02%，這一數(shù)據(jù)與國(guó)際勞工組織標(biāo)準(zhǔn)以及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金替代率相比具有較大差距*張華初、吳鐘?。骸缎滦娃r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政投入分析》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2013年第2期。。在支出收益相比較的情況下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的預(yù)期收益存在較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)感知，從而影響了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)保政策的心理認(rèn)同。

此外，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策信息缺乏全面深入的把握也影響了農(nóng)民對(duì)于農(nóng)保政策進(jìn)行有效的價(jià)值判斷。農(nóng)民在數(shù)千年的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成傳統(tǒng)、封閉、自足的特性，對(duì)于新政策的接受程度比較慢，再加上自身資源有限，獲取農(nóng)保信息的成本相對(duì)較高。而農(nóng)民了解政策的主要渠道是基層政府、村集體的政策宣傳與政策解釋，由于農(nóng)保基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，大多數(shù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)業(yè)務(wù)人員，且工作繁瑣、待遇低下、缺乏優(yōu)質(zhì)的軟硬件配套設(shè)施，在農(nóng)保政策執(zhí)行中往往缺乏專業(yè)化溝通。在這種背景下，許多農(nóng)民對(duì)于農(nóng)保政策缺乏全面的認(rèn)識(shí)與長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上的把握，往往跟風(fēng)行動(dòng)，一旦遇到利益矛盾就會(huì)對(duì)政策產(chǎn)生誤解、質(zhì)疑乃至抵觸，進(jìn)而否定政策的可信度。

(三)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具的權(quán)變性選擇

政策工具設(shè)計(jì)代表了一種漸進(jìn)和歷史的發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中，政策工具反映了政策行為網(wǎng)絡(luò)的特征。在一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)中，“目標(biāo)”是政策主體的價(jià)值觀念和意愿導(dǎo)向，政策行為網(wǎng)絡(luò)中不同行為主體的目標(biāo)價(jià)值能否相互契合、方向能否彼此一致、供求能否實(shí)現(xiàn)平衡，直接決定了作為公共產(chǎn)品的公共政策其配置效率與執(zhí)行效率的優(yōu)化狀態(tài)，而政策行為網(wǎng)絡(luò)中不同行為主體的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)取決于符合這一網(wǎng)絡(luò)屬性的政策工具的合理選擇與運(yùn)用。前文中我們已經(jīng)詳細(xì)分析了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策過(guò)程中政策行為網(wǎng)絡(luò)的屬性，這種屬性既表現(xiàn)了不同政策行為網(wǎng)絡(luò)的利益追求，也反映了其所內(nèi)涵的價(jià)值主張。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具的優(yōu)化選擇是與對(duì)應(yīng)政策網(wǎng)絡(luò)的屬性匹配一致的(見(jiàn)表2)。

1、央地政府：優(yōu)化合作協(xié)議性政策工具

圍繞央地政府政策行為網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性與弱連貫性這一特征，政策工具的選擇應(yīng)當(dāng)基于多邊安排而對(duì)央地政府進(jìn)行規(guī)范性的制度調(diào)整或者說(shuō)建構(gòu)合作契約、官方協(xié)議等以明確央地政府的責(zé)任劃分與合作治理機(jī)制，加強(qiáng)中央職能部委對(duì)于合作治理實(shí)施的積極監(jiān)管，提升地方政府的責(zé)任感進(jìn)而產(chǎn)生歸屬感，不斷加深其對(duì)于政策的認(rèn)同與依賴。對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任與公共服務(wù)職責(zé)，建立健全財(cái)政資金的多元投入機(jī)制，是提升地方政府的政策連貫性、增強(qiáng)其政策認(rèn)同的重要政策工具。從農(nóng)保政策運(yùn)行的實(shí)際情況來(lái)看，與中央政府獲得的全國(guó)近一半的財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入相比，其承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任相對(duì)較少，有學(xué)者指出“中國(guó)是中央政府承擔(dān)支出責(zé)任最少的國(guó)家”*張光：《中國(guó)社保：中央責(zé)任還是地方責(zé)任?》http://www.ftchinese.com/story/001060764，地方政府作為政策執(zhí)行方承擔(dān)的責(zé)任較重，尤其是基層政府的財(cái)政支出壓力相當(dāng)大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1998年以來(lái)，地方財(cái)政支出占社會(huì)保障總支出的90%，而隨著事權(quán)下沉于地方的同時(shí)，財(cái)權(quán)則逐漸上升到中央，出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的倒掛現(xiàn)象，以至于地方的社會(huì)保障支出中40%依靠于中央政府的轉(zhuǎn)移支付*林治芬、魏雨晨：《中央和地方社會(huì)保障支出責(zé)任劃分中外比較》，《中國(guó)行政管理》2015年第1期。。建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中央政府責(zé)無(wú)旁貸的公共服務(wù)職能之一，在農(nóng)保政策運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)中央財(cái)政的補(bǔ)貼力度，適當(dāng)減輕地方政府的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，中央政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間，都應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的財(cái)政收入狀況合理劃分農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)助比例，堅(jiān)決維護(hù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則。在此基礎(chǔ)上，建立明確的制度規(guī)范保障各級(jí)財(cái)政的資金補(bǔ)助落實(shí)到位，國(guó)家財(cái)政部和各級(jí)財(cái)政部門(mén)都應(yīng)當(dāng)盡快制定出臺(tái)農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施細(xì)則，按照精細(xì)化管理的原則，明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與程序、補(bǔ)貼資金的申報(bào)、使用、結(jié)算、監(jiān)督等內(nèi)容。

從根本意義上講，建立健全包括農(nóng)保政策在內(nèi)的公共服務(wù)財(cái)政資金的多元投入機(jī)制，需要進(jìn)一步深化中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革。因?yàn)椤奥氊?zé)同構(gòu)的政府管理體制導(dǎo)致中央與地方政府間權(quán)限劃分缺乏科學(xué)的界定、政府職能錯(cuò)位或缺位，進(jìn)而造成中央權(quán)力收放的不穩(wěn)定性，這在客觀上助長(zhǎng)了地方政府的短期行為，反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控和監(jiān)督能力的低效”*王婷：《合作治理：中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向與治理邏輯》，《行政論壇》2016年第6期。。只有通過(guò)法治原則才能規(guī)范地界定行政權(quán)力界限、明確權(quán)力運(yùn)行程序、維護(hù)政策主體的權(quán)利與自由，保障各種利益關(guān)系之間實(shí)現(xiàn)必要的張力與平衡。總而言之，我們認(rèn)為，行政權(quán)力界定規(guī)則的法治性變革，不僅僅是“政府權(quán)力重新分配的問(wèn)題，實(shí)際上是對(duì)政府權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)代性變革，推動(dòng)權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系向法律關(guān)系的轉(zhuǎn)向——將傳統(tǒng)的金字塔式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)改造為現(xiàn)代的以法律為連接紐帶的平面式行政權(quán)力結(jié)構(gòu)”*王婷：《行政體制改革的中國(guó)語(yǔ)境與中國(guó)命題》，《江海學(xué)刊》2015年第2期。。

2、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：優(yōu)化管制性政策工具

農(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的天然成員，既不需要進(jìn)入條件，也沒(méi)有退出的自由，彼此通過(guò)生產(chǎn)資源的聯(lián)合形成了合作互助組織，可以說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村家庭、習(xí)俗、治理等多種因素的交匯點(diǎn)，在農(nóng)保政策執(zhí)行中具有特殊的優(yōu)勢(shì)。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)保政策行為網(wǎng)絡(luò)中的相互關(guān)聯(lián)性與連貫性都比較薄弱，這種網(wǎng)絡(luò)屬性指向的是強(qiáng)制性政策工具，即在使用原有稅收減免等混合性政策工具的同時(shí)，加強(qiáng)管制等強(qiáng)制性政策工具的使用。

首先，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)能力。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出集體經(jīng)營(yíng)要與家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展創(chuàng)新，2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是提高其農(nóng)保服務(wù)能力的前提條件。為此，對(duì)外要優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展環(huán)境，在制度上、法律上確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法人地位，保障其能夠具有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平機(jī)會(huì)；對(duì)內(nèi)要加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)股份制改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，保障農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的合法權(quán)益，培育農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，在既有的體制環(huán)境下，必然需要政府充分使用強(qiáng)制性的制度工具，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革轉(zhuǎn)型，進(jìn)而為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的集體補(bǔ)助奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，明確集體補(bǔ)助的實(shí)施細(xì)則與具體規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》以及國(guó)家相關(guān)政策文本中對(duì)于農(nóng)保集體補(bǔ)助的資金來(lái)源、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助對(duì)象、補(bǔ)助方式、補(bǔ)助程序等內(nèi)容都沒(méi)有做出精細(xì)化的規(guī)定。隨著改革開(kāi)放的深入、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得比較快，集體積累得到了顯著提高，但是由于沒(méi)有明確的規(guī)定，對(duì)于如何開(kāi)展集體補(bǔ)助問(wèn)題，在農(nóng)民和村干部之間產(chǎn)生了尖銳的矛盾。例如，對(duì)于征地補(bǔ)償款的使用，村干部?jī)A向于投入到集體企業(yè)或者其他投資途徑中以求保值增值，而農(nóng)民則更傾向?qū)⑦@部分資金用于提高農(nóng)保的集體補(bǔ)助。因此，迫切需要國(guó)家進(jìn)行制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，將傳統(tǒng)的民情資源與現(xiàn)代的集體治理體制融合起來(lái)，明確集體補(bǔ)助的實(shí)施細(xì)則，保證集體補(bǔ)助的規(guī)范化與法制化相統(tǒng)一、整體性與靈活性相統(tǒng)一，進(jìn)而更好地激發(fā)集體補(bǔ)助的政策效應(yīng)。

再次，建立完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)法律法規(guī)雖然對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理監(jiān)督與審計(jì)做了規(guī)定，但是這些規(guī)定大多過(guò)于原則性，在實(shí)際操作中具有較大的自由裁量空間，容易產(chǎn)生一定的糾紛。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，其為集體成員的養(yǎng)老提供補(bǔ)助具有責(zé)無(wú)旁貸的天然義務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)資料源自于集體成員的共有，其所持有的資源也來(lái)自于集體成員的資本聯(lián)合，《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”，集體收益也屬于集體成員共有，集體成員有權(quán)利獲得集體提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助。而合理獲得集體收益的前提是建立完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制，這需要加強(qiáng)以股份合作制改革為核心的制度體系建設(shè)。清晰界定集體用地的產(chǎn)權(quán)，以產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)為紐帶、以股份合作為機(jī)制，建立合作互助、共享發(fā)展的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制。

3、農(nóng)民：優(yōu)化支持性政策工具

從總體上看，農(nóng)民這一政策群體在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策行為網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)出較強(qiáng)的相互關(guān)聯(lián)性和中等的連貫性特征。在這種情況下，強(qiáng)調(diào)的是支持性的政策工具，包括溝通性的信息工具如信息與勸誡以及激勵(lì)性政策工具如財(cái)政補(bǔ)貼等，從而不斷提高農(nóng)民的政策認(rèn)同度。

一方面，加強(qiáng)溝通性政策工具的協(xié)調(diào)性。提高政策連貫性的前提是考慮到目標(biāo)群體所處的政策情境，因?yàn)槟繕?biāo)群體的價(jià)值觀形成于宏觀的政策情境之中。溝通性政策工具的使用，目的不在于改變目標(biāo)群體的行為，而是改變其對(duì)于整個(gè)政策情境的理解，進(jìn)而改變政策認(rèn)知，通過(guò)價(jià)值內(nèi)化形成對(duì)于政策的信任機(jī)制。在這樣的情況下，人們的行為將會(huì)變得與政策情境更加友好。溝通性政策工具的重要表現(xiàn)形式就是信息與知識(shí)的共享。信息不僅是通過(guò)文獻(xiàn)和大規(guī)模的媒體溝通提供的，而且主要是通過(guò)有目標(biāo)的建議和教育的形式獲得，當(dāng)然，由于不同政策主體掌握的信息資源不平衡，往往出現(xiàn)信息壁壘現(xiàn)象，所以需要政府能夠打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；充分的知識(shí)交換則是為了擴(kuò)展目標(biāo)群體的知識(shí)，使目標(biāo)群體對(duì)于政策的把握更為科學(xué)、全面、高效。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中，由于農(nóng)民自身的文化水平、組織化水平相對(duì)較低，獲取信息的成本較高，因此，政府對(duì)于農(nóng)保政策進(jìn)行的宣傳力度、營(yíng)造的宣傳氛圍、使用的宣傳方式，業(yè)務(wù)工作人員對(duì)于農(nóng)保政策理解的深度與詮釋的藝術(shù)，都直接影響著農(nóng)民的政策認(rèn)同。當(dāng)前，提高農(nóng)民的政策連貫性，需要進(jìn)一步加強(qiáng)溝通性政策工具的使用，擴(kuò)大政策動(dòng)員的力度，向農(nóng)民全方位地提供農(nóng)保政策相關(guān)的信息與知識(shí)，促進(jìn)農(nóng)民做出理性選擇。一是健全完善政府信息公開(kāi)制度，形成制度化、程序化的農(nóng)民利益訴求表達(dá)機(jī)制，同時(shí)提升農(nóng)村人力資源素質(zhì)，提高農(nóng)民組織化、參與化的能力與水平。二是合理引導(dǎo)農(nóng)民的參保期望。政府與業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在宣傳和解釋政策時(shí)，必須使農(nóng)民正確理解農(nóng)保政策的根本目標(biāo)，即保障農(nóng)民基本的養(yǎng)老生活需要，將農(nóng)保待遇水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民繳費(fèi)檔次、繳費(fèi)時(shí)間、自身經(jīng)濟(jì)收入有效結(jié)合起來(lái)，從而形成合理的參保期望。當(dāng)然，溝通性政策工具在政策行為的實(shí)施中多起到輔助功能，需要結(jié)合其他政策工具共同發(fā)揮綜合作用。

另一方面，強(qiáng)化激勵(lì)性政策工具的使用。激勵(lì)性政策工具可以將指導(dǎo)性的信號(hào)加以塑造，使政策目標(biāo)群體正確理解這種信號(hào)并按照其導(dǎo)向行動(dòng)。換句話說(shuō)，在激勵(lì)性政策工具的使用中，政策主體需要使用恰當(dāng)?shù)馁Y源引導(dǎo)、動(dòng)員目標(biāo)群體投入到政策過(guò)程中來(lái)。在農(nóng)保政策中，國(guó)家已經(jīng)使用了財(cái)政補(bǔ)貼的政策工具，以吸引農(nóng)民積極參保。但是，通過(guò)測(cè)算可以發(fā)現(xiàn)，即使按照當(dāng)前新農(nóng)保設(shè)計(jì)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)繳費(fèi)15年，農(nóng)村參保者年滿60歲后可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金依然較少，保障水平比較低。因此，各地在農(nóng)保政策執(zhí)行過(guò)程中，可以探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼模式，根據(jù)參保者的繳費(fèi)年限與繳費(fèi)檔次動(dòng)態(tài)調(diào)整政府補(bǔ)貼水平，當(dāng)補(bǔ)貼系數(shù)達(dá)到一定值后逐漸降低，這樣在鼓勵(lì)參保者“早繳費(fèi)、多繳費(fèi)”的同時(shí)也可以防止對(duì)富裕農(nóng)民過(guò)度補(bǔ)貼現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時(shí)，對(duì)連續(xù)繳費(fèi)的參保者可以進(jìn)行一定的保費(fèi)返回，使“死錢(qián)”變成“活錢(qián)”，靈活調(diào)整農(nóng)民獲取養(yǎng)老金的年齡，大力宣傳個(gè)人賬戶的繼承性，這對(duì)于幫助農(nóng)民應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)農(nóng)民的參保積極性具有重要推動(dòng)作用。此外，各級(jí)政府的補(bǔ)貼水平還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況、農(nóng)民的收入水平、物價(jià)指數(shù)、通貨膨脹情況等因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以保障農(nóng)民老年的生活質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得到同步提升。

表2 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具的權(quán)變選擇

三、結(jié) 語(yǔ)

“在現(xiàn)代化從‘器物’到‘政制’直至社會(huì)精神文化和倫理價(jià)值觀念這一結(jié)構(gòu)性的深化歷程中，公共精神成為公共行政現(xiàn)代化須臾不可‘缺場(chǎng)’的價(jià)值向度”*王婷：《合作治理：中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革的目標(biāo)導(dǎo)向與治理邏輯》，《行政論壇》2016年第6期。。同樣，政策工具不僅僅是器物、政制意義上的選擇，不僅僅是利益權(quán)衡彼此推拉的過(guò)程，同時(shí)也是精神層面內(nèi)化交織的產(chǎn)物。從這點(diǎn)出發(fā)，優(yōu)化政策工具的選擇，不僅涉及擴(kuò)充政策工具箱、調(diào)整政策工具的組合結(jié)構(gòu)，更關(guān)系到政策共同體的文化變遷。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策行為具有“多中心”的特性，各個(gè)政策行為者都會(huì)根據(jù)自身的主觀認(rèn)知和利益權(quán)衡逐漸形成政策共同體，不同的政策共同體在文化認(rèn)知與政策訴求的驅(qū)使下行為交織，構(gòu)成相應(yīng)的政策行為網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而在政策行為工具的光譜上選擇介入的層次和方式。央地政府的強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)性與弱連貫性這一特征，要求優(yōu)化合作協(xié)議型政策工具；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相互關(guān)聯(lián)性與連貫性都比較薄弱，則需要在使用原有減免稅收等混合性政策工具的同時(shí)，加強(qiáng)管制等強(qiáng)制性政策工具的使用；農(nóng)民這一政策行為網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)出較強(qiáng)的相互關(guān)聯(lián)性和中等的連貫性特征，強(qiáng)調(diào)的是支持性的政策工具。因此，政策工具的選擇反映了政策行為網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值文化與利益資源的配置關(guān)系，不同的政策工具會(huì)對(duì)政策行為網(wǎng)絡(luò)的屬性產(chǎn)生不同的影響，而不同的政策行為網(wǎng)絡(luò)特性也要求選擇不同類型的政策工具?？傊?，政策行為網(wǎng)絡(luò)的不同性質(zhì)為政策工具的選擇、組合與優(yōu)化提供了現(xiàn)實(shí)前提與依據(jù)。隨著政策行為網(wǎng)絡(luò)研究的不斷完善，政策工具將日益表現(xiàn)出豐富性、精密性、多層次性等發(fā)展趨勢(shì)。