互聯(lián)網環(huán)境下基層政府輿情監(jiān)控體系建構

張 杰

(信陽師范學院 傳媒學院，河南 信陽 464000)

近年來，我國手機、移動網絡等新媒體的蓬勃發(fā)展，逐步改變人們資訊獲取方式及溝通交流渠道的同時，也改變著社會輿論生成與傳播機制。而基層政府因缺乏對新媒體輿論監(jiān)控能力，導致由特定社會事件所觸發(fā)的群體性事件、恐慌事件、負面輿論風潮時有發(fā)生，影響較大的有“e租寶非法集資案”“高考減招風波”“泛亞投資人到國家信訪局聚集維權”“海南?？谑行阌^(qū)拆違聯(lián)防隊員打人事件”“和頤酒店女子遇襲事件”等。因此，廣大基層政府亟須建構起一套高效的網絡輿情監(jiān)控系統(tǒng)，從而提升社會治理能力和管理水平。德國著名社會學家烏爾希里·貝克于1986年率先提出了“風險社會”的概念，并將“風險社會”總結為兩個方面的特征：一是人為造成的不斷擴散的不確定性邏輯，二是現(xiàn)有社會結構不斷地朝著復雜化、偶然性、分裂性的轉變[1]86。一直以來，政府部門掌握著社會主流媒體資源，可以根據(jù)施政需要而有效地生成、控制和引導社會輿論，形成與行政管理相吻合的思想與行為導向?；ヂ?lián)網媒體則憑借著進入門檻低、互動性強、傳播速度快、匿名發(fā)布信息的特征，顛覆了以政府為主導的輿論生產、控制與引導機制，成為“輿論”產生的搖籃，網民則是“輿論”的生成主體，伴隨而至的則是由傳聞、謠言、虛假信息所觸發(fā)一系列不良輿論甚至是負面公共事件。網絡輿論帶來了“風險社會”中“人為造成不斷擴散的不確定性邏輯”和促使“社會結構朝著復雜化、偶然性、分裂性轉變”兩個方面的社會環(huán)境因素，從而大大激發(fā)了社會的不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)。因此，基層政府必須準確把握互聯(lián)網環(huán)境下輿論的觸發(fā)與傳播機制特征，據(jù)此建構互聯(lián)網環(huán)境下的輿情監(jiān)控體系。

一、互聯(lián)網環(huán)境下公共輿論觸發(fā)機制

輿論是人們對于特定社會現(xiàn)象、事件或問題的集體反映，充斥在網絡空間的各個角落，表現(xiàn)出形式多樣、規(guī)模迥異的特征。良性公共輿論在一定程度上彰顯了社會言論自由與民主政治水平，成為制定和實施行政決策的重要依據(jù)。

部分自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件之類的初始事件，則因公共性、突發(fā)性、危害性、緊迫性、關聯(lián)性的特征，很容易成為網民“圍觀”“討論”的焦點事件，在網絡空間中迅速生成為“公共議題”，構成一個個輿情“信息炸彈”[2]195。人們基于利益相關、價值共振、情感共鳴的動因，越來越多地關注和參與對公共議題的討論，在網絡空間中形成自發(fā)性、無組織、非理性的聚群行為，但大部分網民最初尚處于被動接受事實的“懵懂”狀態(tài)，隨后在傳聞、謠言、虛假信息的催化下，非理性地接觸、信任各類信息，使“信息炸彈”急速燃爆。如果基層政府能夠及時把握網絡環(huán)境下的議題狀態(tài)與走向情況，采取合理的手段和措施則可以形成有利于事件處理、社會穩(wěn)定的良性輿論。然而在很多情況下，政府部門反應速度慢、被動應付，甚至是千方百計地封堵消息、編造謊言掩蓋事實、以自我為中心且語氣驕橫等，使正規(guī)信息渠道處于“失聲”“失信”的狀態(tài)，而在“寧可信其有，不可信其無”的心理驅使下，來自網絡空間各類自媒體平臺中的傳聞、謠言、虛假信息成為網民設置話語議題、形成話語觀點的重要依據(jù)。這成為引爆“信息炸彈”的核心要素，致使網絡空間的公共話語呈現(xiàn)出一邊倒、非理性的特征，生成為帶有負面消極屬性的社會輿論。

二、互聯(lián)網環(huán)境下公共輿論傳播機制

政府隱性地對傳統(tǒng)大眾媒體發(fā)揮著監(jiān)督、控制與指導作用，新聞工作者在潛移默化中遵循政府“意愿”和“利益”，有目的地選擇初始事件，有計劃地觸發(fā)和引導公共輿論，致使其在一系列“把關”機制中表現(xiàn)出“由上至下”的線性傳播路徑和圈層式的目標受眾覆蓋范圍[3]71。

在互聯(lián)網環(huán)境下，輿論生成主體則變成了無數(shù)的網民，輿論傳播渠道變成了BBS論壇、微博、微信、QQ等社交軟件之類的自媒體平臺，在初始事件內在“演化”與網絡空間外在“觸發(fā)”因素的共同作用下，配合以“沉默的螺旋”“選擇性解讀”“從眾心理”等信息生成機制的催化，使輿情“信息炸彈”爆炸之后，迅速進入集中式爆發(fā)、病毒式擴散、幾何級數(shù)增長的狀態(tài)，瞬間釋放出巨大信息能量，在網絡空間中迅速蔓延。這一過程表現(xiàn)出“一點觸發(fā)，多點參與”的非線性傳播路徑以及自媒體平臺相互交叉、重復沖擊、對象疊加的傳播覆蓋特征。網絡輿論所形成的廣泛參與度和影響力也為傳統(tǒng)媒體設置了“話題議程”，無論其情愿與否，都必須關注和傳播網絡輿論事件，從而在整個社會層面形成一個線上與線下、虛擬空間與實體社會所共同關注的事件。并且因網絡媒體普及率高、信息傳播范圍廣的原因，而使網絡空間中非理性的輿論觀點滲入傳統(tǒng)媒體乃至并不了解真相的社會大眾，最終形成社會范圍內的公共輿論[4]203。

面對強大的輿論壓力，基層政府則不得不改變以往的傳播理念與傳播策略，被動地查清真相、澄清事實，逐步提高傳統(tǒng)媒體在公共輿論中的“聲音”和“公信力”，增強其“話語權”，成為控制、引導公共輿論的主體，消解公共輿論的負面影響。這一過程已惡化了初始事件，甚至引發(fā)一系列不利于社會穩(wěn)定、和諧的因素，尤其是降低了政府“公信力”與“權威性”，降低其對于社會的公共管理能力。這也正是在互聯(lián)網環(huán)境下基層政府積極建構輿情監(jiān)控系統(tǒng)的原因所在。

三、互聯(lián)網環(huán)境下基層政府輿情監(jiān)控系統(tǒng)設計

互聯(lián)網話語環(huán)境猶如一片肥沃的“輿論土壤”，茂密叢生的公共輿論普遍經歷著“觸發(fā)—生成—成長—高潮—衰落—拖尾”的生命周期過程。其中因特定突發(fā)事件所觸發(fā)的公共輿論則表現(xiàn)出傳播速度快、破壞性大的特征，是政府部門所重點監(jiān)控的輿情。從公共管理和公共輿論生成與傳播機制的角度來說，基層政府所建構的輿情監(jiān)控系統(tǒng)應涉及機構設置、預警體系設計、應急處置、后期恢復四個方面的子系統(tǒng)。

(一)輿情監(jiān)控機構設置

在互聯(lián)網環(huán)境下的輿情監(jiān)督與控制是一項系統(tǒng)工程，只有從頂層設計的角度建構一套專業(yè)化的監(jiān)控機構，進行統(tǒng)一管理，才能保證各項監(jiān)控工作專業(yè)、有序、規(guī)范的實施。

當前，基層政府宣傳部門應牽頭成立一個網絡輿情監(jiān)控領導小組，由涉情部門領導負責小組工作，聘請一批具有輿論學、傳播學、公共管理學、網絡數(shù)據(jù)分析背景的人員作為小組日常工作人員，負責設計和實施預警體系，制定和執(zhí)行應急處置方案，實施輿情后期社會恢復工作。該小組還應建構一套成員單位系統(tǒng)，涉及輿情監(jiān)控與處理的公安、監(jiān)察、衛(wèi)生、工商、城管、安檢、權威媒體等單位，各單位安排一個網絡輿情工作聯(lián)絡員，一方面定期參加網絡輿情監(jiān)控領導小組的日常會議，及時、準確地把握當?shù)鼐W絡輿情現(xiàn)狀與走向情況，做好輿情預防與監(jiān)控工作，另一方面則是在生成網絡輿情之后，在網絡輿情領導小組的統(tǒng)一領導和安排下，積極參與網絡輿情以及觸發(fā)網絡輿情的突發(fā)事件的處理工作。

網絡輿情監(jiān)控領導小組還應設計出一套系統(tǒng)高效的輿情監(jiān)控與應急處置工作流程。首先，要安排專門人員實施監(jiān)控網絡輿情情況，一旦發(fā)現(xiàn)不良輿情問題，應立刻生成一份“輿情報告”，詳細說明觸發(fā)輿情的動因、輿情現(xiàn)狀、輿情走向以及有可能帶來的負面影響情況，評定輿情等級，隨后提交給部門負責人，在獲得宣傳部門領導以及上級政府領導支持之后，立刻啟動網絡輿情應急預案。其次，在執(zhí)行應急預案過程中，網絡輿情監(jiān)控領導小組應根據(jù)觸發(fā)輿情的初始事件特征，與聯(lián)系成員單位網絡輿情工作聯(lián)絡員，共同協(xié)商關于突發(fā)事件的處理方案，統(tǒng)籌信息發(fā)布口徑，由此在完成了應急預案之后，采用傳統(tǒng)媒體和新媒體渠道及時進行統(tǒng)一化、有序性的信息發(fā)布活動，使政府主導下的主流媒體“聲音”成為人們獲取信息的主要渠道，成為控制、引導輿論走向的核心力量。再次，在跟進突發(fā)事件處理過程中，網絡輿情監(jiān)控領導小組還必須適時了解輿情走向，配合突發(fā)事件處理工作，有目的、有針對性地發(fā)布相關信息，從而有效地引導網絡輿論走向。最后，在平息網絡輿情之后，網絡輿情監(jiān)控領導小組還需要組織主流媒體做好進一步的社會信息環(huán)境恢復工作，化解相關矛盾，安撫民眾情緒，強化政府以及主流媒體的公信力與權威性，并且還應總結輿情預警、應急處置、跟進處理、后期恢復過程中的缺陷，以便進一步完善網絡輿情監(jiān)控系統(tǒng)。這能夠保證該系統(tǒng)緊隨媒體環(huán)境發(fā)展情況，處于動態(tài)更新之中，始終具備較強的輿情監(jiān)控能力。

(二)輿情預警體系設計

網絡輿情具有明顯的突發(fā)性特征，而及時、準確地把握輿情態(tài)勢和走向，則是制定和實施有效的輿情處理機制，掌握輿論控制與引導主動權的關鍵所在。由此要求基層政府必須建構起一套輿情預警系統(tǒng)。

立足于風險社會理論、政府治理理論、危機管理理論，基層政府網絡輿情預警系統(tǒng)的核心目標是為了及時而準確地掌握網絡輿論態(tài)勢，輔助網絡輿情監(jiān)控領導小組以及其他各個政府部門做出合理的輿論引導與突發(fā)事件處理決策，增強對不良輿論和突發(fā)事件的應對能力[5]?；鶎诱攸c關注的是由突發(fā)事件在網絡空間中所觸發(fā)的不良輿論，因此網絡輿情預警系統(tǒng)的預警對象為網絡輿情領袖、敏感事件相關信息、普遍關注的議題、影響廣泛的思潮等。“網絡輿情領袖”是指在特定領域、針對特定議題的發(fā)言具有一定公信力、權威性與影響力的個人或者組織，其一言一行都有可能對特定的公共輿論產生“蝴蝶效應”，推進公共輿論膨脹速度與發(fā)展走向[6]?；鶎诱W絡輿情預警系統(tǒng)需要將網絡輿情領袖作為重點監(jiān)控對象，密切關注其所傳播的網絡信息內容及其潛在觀點與態(tài)度，以此尋找特定領域有關特定議題的輿情態(tài)勢與走向信息?！懊舾惺录嚓P信息”是與政治體制、公共管理、社會和諧、民眾生命財產相關的信息，因公眾比較敏感，具有強烈的煽動性效果，很容易被不法分子利用，在網絡空間中營造出不良輿論，以達到對政府施壓、左右行政決策的目標?；鶎诱W絡輿情預警系統(tǒng)需要將此類信息作為另一重要的預警對象，避免出現(xiàn)“輿論綁架政府”的現(xiàn)象?！捌毡殛P注的議題”即最近發(fā)生的、與廣大民眾存在利益相關、價值共振、情感共鳴關系的突發(fā)事件，成為人們在線上線下熱議的一個話題，很容易在網絡空間中催生為影響廣泛的非理性公共輿論，造成初始事件的惡化，或者是演化成線下公共危機事件與破壞社會和諧的因素等?！坝绊憦V泛的思潮”是根源于社會變革急劇進行，社會矛盾集中出現(xiàn)的一種群體性綜合社會意識，大部分情況下處于潛意識中的“潛匿”狀態(tài)，然而一旦受到特定事件、特定議題的觸發(fā)，則具有較強的群體號召力以及由此所帶來的社會動員能力，借助網絡平臺信息傳播速度快、互動能力強、匿名特征明顯的優(yōu)勢，可以迅速發(fā)展成為一股強大的公共輿論?；鶎诱W絡輿情預警系統(tǒng)也需要加強對這方面信息的預警活動。

基層政府的網絡輿情預警系統(tǒng)是一個跨越網絡空間和現(xiàn)實組織的、能夠適時監(jiān)控預警對象和準確研判輿情走勢的“自組織”機制，里面涉及輿情監(jiān)測、信息匯集、輿情研判、輿情警報、部門聯(lián)控等諸多功能模塊?！拜浨楸O(jiān)測模塊”主要是選擇產生和傳播網絡輿情的網絡媒體應用平臺作為適時監(jiān)控的媒體對象，諸如公共交流平臺、即時通信平臺、個人自媒體平臺等，以此作為網絡輿情預警系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)來源渠道?！靶畔R集模塊”則是采用先進的信息挖掘、提取與匯集系統(tǒng)，搜集目標監(jiān)控媒體對象中有關網絡輿情領袖、敏感事件相關信息、普遍關注的議題、影響廣泛的思潮等預警對象的輿情信息，構成研判網絡輿情態(tài)勢與走向的重要依據(jù)?！拜浨檠信心K”則是建立在龐大的網絡輿情數(shù)據(jù)體系、系統(tǒng)而權威的網絡輿情預警指標體系、專業(yè)化的網絡輿情數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析系統(tǒng)的基礎上，對前一模塊挖掘、提取、匯集的數(shù)據(jù)輿情信息進行立體化、全局化、動態(tài)化的關聯(lián)分析，通過建構模型來模擬仿真網絡輿情演變及走向，在初始事件剛進入網絡空間并在一定程度上觸發(fā)網絡輿情的初期，便能夠準確把握其發(fā)展動向以及由此可能造成的負面影響?！拜浨榫瘓竽K”也即是根據(jù)輿情發(fā)展態(tài)勢以及有可能造成的負面影響情況，將輿情研判結果分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)、一般(Ⅳ級)四個等級，由此發(fā)出輿情警報信號，引起網絡預警監(jiān)控領導小組負責人的關注，并實施與各等級輿情研判結果相對應的應急處置方案。“部門聯(lián)控模塊”則是根據(jù)網絡輿情預警等級，預先實施一個應急處置方案，避免網絡輿情的進一步惡化，隨后再聯(lián)合相關部門針對網絡輿情觸發(fā)動因、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展走勢以及有可能造成的負面影響情況，建構一套輿情監(jiān)控、引導系統(tǒng)和初始事件處理方案，通過內在的有效處理初始事件和外在的輿論引導雙重措施來達到有效處理輿情的目標。

(三)網絡輿情應急處置設計

當前，我國基層政府在處理網絡輿情過程中普遍存在著反應遲鈍、時效性差的問題，除了預警機制缺失所帶來的研判能力不足方面的原因之外，也有應急程序復雜、方案混亂的問題。這需要基層政府能夠根據(jù)網絡輿情類型與預警等級情況，預先分類設計出一套系統(tǒng)化、高效化的網絡輿情應急處置方案，保證輿情研判結果出來之后，能夠立刻實施針對性的應急處置措施，避免輿情的進一步惡化[7]?；鶎诱畱裱靶畔⒐_、過程公開、手段公開”和“平等、溝通、交流”的原則，按照“屬地管理、分類設計、黃金四小時、解決問題”的標準，為網絡輿情領袖、敏感事件相關信息、普遍關注的議題、影響廣泛的思潮等各類預警對象及其特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)、一般(Ⅳ級)四大預警等級情況，設計出針對性的應急處置預案[8]。從宏觀上來說，各類預案雖然制定的應急處置內容、采取的處置方法不同，但方案總體結構基本相同。首先，應急處置方案應明確界定處置網絡輿情的責任主體，諸如一般輿情可以由輿情監(jiān)控人員負責啟動預案，較大輿情可以由網絡輿情監(jiān)控領導小組負責人來啟動預案，重大和特別重大的輿情則是由政府宣傳部門負責人啟動預案。這能夠保證各類輿情預警結果都有明確的負責人，能夠在獲知輿情信息的第一時間迅速啟動預案，并進一步開展后續(xù)的聯(lián)合處理工作。其次，應急處置方案應詳細說明各個責任主體的工作權限，尤其是對于諸如公安、監(jiān)察、衛(wèi)生、工商、城管、安檢、權威媒體之類的成員單位的綜合調動能力，一方面獲得其協(xié)同與幫助，聯(lián)合實施應急處置方案，另一方面也可以共同制定和實施網絡輿情及其初始事件的處理方案和后續(xù)恢復方案。再次，應急處置方案中應涉及對于特定網絡輿情研判結果的處理內容和措施，諸如第一時間披露事實真相，或者是發(fā)表政府對于特定事件的關注和調查方面的信息，從而在網絡輿情快速膨脹并伴有傳聞、謠言、虛假信息之類信息持續(xù)催化的輿論環(huán)境下，能夠通過公信力大、權威性高的廣播、電視、報紙、政府官方網站和微博發(fā)出主流媒體的聲音，穩(wěn)定民眾的情緒和心態(tài)，告誡民眾避免受到不良信息的誤導等[9]。這是避免網絡輿情進一步惡化的重要舉措，由此也成為各類網絡輿情應急處置方案不可或缺的一項內容。最后，應急處置方案中還必須詳細說明責任人制定和實施后續(xù)輿情處理方案的流程，包括向上級領導說明網絡輿情研判結果、應急處理措施和具體效果情況，聯(lián)合相關部門商討和制定有針對性的輿情處理計劃和初始事件處理計劃，報領導審批之后開始執(zhí)行該計劃，并加強對輿情走向的適時監(jiān)控和引導，還需要做好社會環(huán)境的后續(xù)恢復工作，最終則需要提交一份有關該網絡輿情事件的處理總結，詳細闡述該網絡輿情的觸發(fā)動因、預警研判報告、應急處置措施、后續(xù)處置措施、環(huán)境恢復計劃以及在此過程中所積累的經驗和表現(xiàn)出的不足之處等，并將此作為完善輿情監(jiān)控系統(tǒng)、豐富輿情處理經驗的重要依據(jù)。另外，應急處置方案還應設定明確的責任主體獎懲措施，以進一步激發(fā)相關人員的責任意識，促使其積極、主動地參與網絡輿情預警和處理工作。

(四)后續(xù)恢復方案設計

不良網絡輿情往往會激發(fā)人們不安全、不信任的心理因素，破壞正常社會秩序，并在一定程度上弱化政府的公信力和權威性，表現(xiàn)出多方面的不良后果。因此在基層政府網絡輿情監(jiān)控體系中還需設置網絡輿情后續(xù)恢復系統(tǒng)。

在完成了對網絡輿情處理工作、控制網絡輿情規(guī)模和走勢之后，基層政府網絡輿情監(jiān)控系統(tǒng)還必須對整個網絡輿情所產生的負面影響進行一個系統(tǒng)的調查和評估。一方面了解網絡輿情對于人們心理與情感所產生的影響，對于政府公信力和權威性的沖擊等；另一方面也需要準確把握網絡輿情所依附的線下初始事件對于當事人、當事組織所造成的創(chuàng)傷，對于正常社會秩序的破壞意義等。最終擬定一份詳細的調查報告，提交給網絡輿情監(jiān)控負責人。該負責人根據(jù)網絡輿情負面影響調查報告，本著“以人為本、穩(wěn)妥細致”的原則，組織成員單位擬定詳細的后續(xù)恢復方案，對線下初始事件演變過程中受沖擊人員、受影響家庭進行有效的善后處理工作，對受損失的公共財產實施相關的彌補措施。另外要按照相關標準對處理初始事件中所調集、征用的特定單位和個人的物資、財產給予應有的補助和補償。如果是環(huán)境衛(wèi)生突發(fā)事件，還應當做好疾病預防與環(huán)境污染消除工作等。由此保證圍繞著初始事件和網絡輿情處理工作所延伸出的一系列問題能夠得到妥善處理，借此既可以穩(wěn)定廣大民眾情緒，恢復社會秩序，又在一定程度上彰顯出政府部門認真負責的公共服務形象。在此基礎上，基層政府網絡輿情監(jiān)控領導小組還應立刻啟動網絡輿情問責機制，追查那些故意發(fā)布傳言、謠言、虛假信息而致使網絡輿情不斷惡化的個人或組織，進行嚴厲的懲處，以儆效尤，激發(fā)民眾在網絡空間中遵紀守法意識?；鶎诱€應調查了解觸發(fā)網絡輿情的初始事件產生的根源以及事件處理過程中相關人員的態(tài)度和行為，對那些因為工作不負責、行為懶散、態(tài)度傲慢、方法不當而導致初始事件和網絡輿情持續(xù)惡化的工作人員，則同樣應給予嚴厲的懲處[10]。這既能夠促使政府工作人員對處理各類初始事件和網絡輿情工作的重視，努力提高對此類事件和輿情的處理能力，又可以展現(xiàn)政府驅除“害群之馬”的行為，塑造出秉公辦事、嚴管隊伍的良好形象，進一步增強廣大民眾對政府的信任感。另外，基層政府還應采用廣播、電視、報紙與網絡之類的公信力高、影響力大的媒體，跟進報道觸發(fā)網絡輿情的初始事件，消解廣大民眾心目中的疑慮，進一步疏導民眾情緒，深化民眾對網絡輿情初始事件的認識，并引導民眾對該事件進行有效的反思，從而在未來生活中能夠以理性的態(tài)度來看待和參與此類群體性事件，避免盲目發(fā)布信息、盲目參與。

當前，網絡媒體的蓬勃發(fā)展既形成了以各類初始事件為基礎的公共輿情觸發(fā)機制，又表現(xiàn)出“一點觸發(fā)，多點參與”的個性化公共輿情傳播路徑，從而大大增加了基層政府監(jiān)督與管控公共輿情的難度。尤其是部分基層政府因政績觀念扭曲、群眾觀念淡漠、新媒體素養(yǎng)匱乏、責任意識低下等方面的原因，仍然秉持傳統(tǒng)媒體環(huán)境下的公共輿論處理理念和方式，千方百計地封堵消息，反應遲緩而被動應付，編造謊言來掩蓋事實，公權至上觀念下的態(tài)度傲慢與語氣蠻橫等。這不僅無法及時處理初始事件，有效控制和引導網絡輿情，甚至還造成事件的惡化與輿情的失控，從而破壞社會秩序，弱化政府公信力和權威性?；诖?，當前我國基層政府需要加強對網絡輿情監(jiān)控工作的重視，立足于網絡輿情生成與傳播特征，建構起一套包括專門機構、預警體系、應急處置、后期恢復在內的輿情監(jiān)控系統(tǒng)，提高掌握和處理網絡輿情的時效性與計劃性，做好網絡輿情后期恢復工作，從而更好地應對網絡媒體環(huán)境下輿情個性化生成與傳播機制所帶來的挑戰(zhàn)。

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