中、美學(xué)區(qū)制比較研究：基于制度邏輯的分析

魏紅梅

(1.武漢大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430000；2.西華師范大學(xué) 四川省教育發(fā)展研究中心，四川 南充 637000)

在整個(gè)教育體系中，基礎(chǔ)教育關(guān)系著國(guó)計(jì)民生，而義務(wù)教育均衡發(fā)展的程度則直接反映一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。針對(duì)義務(wù)教育均衡問(wèn)題，世界各國(guó)政府都積極推行系列改革，如美國(guó)的“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”、澳大利亞的以“均衡化”為目標(biāo)的基礎(chǔ)教育改革、日本的“規(guī)范化建設(shè)”、芬蘭“優(yōu)質(zhì)均衡”的推進(jìn)、南非的“全納教育”，以及中國(guó)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的“學(xué)區(qū)制”改革。其實(shí)，“學(xué)區(qū)制”早已經(jīng)成為英美發(fā)達(dá)國(guó)家的公共教育制度之一，但目前學(xué)區(qū)制的相關(guān)研究主要聚焦于其內(nèi)涵、管理結(jié)構(gòu)、體系等表象層面，缺乏對(duì)制度深層內(nèi)在邏輯的探尋，且關(guān)涉不同政體的國(guó)別比較研究甚少。因此，本文擬選取基礎(chǔ)教育領(lǐng)跑世界的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家——美國(guó)和基礎(chǔ)教育數(shù)量、規(guī)模龐大的發(fā)展中國(guó)家——中國(guó)為典型代表，運(yùn)用歷史制度主義分析框架，對(duì)兩國(guó)學(xué)區(qū)制變遷的制度邏輯進(jìn)行分析和比較，揭示兩國(guó)學(xué)區(qū)制的相似性和差異性，以期為中國(guó)的“學(xué)區(qū)制改革”提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

歷史制度主義分析框架是一種以歷史為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性大事件分析方法，它通過(guò)關(guān)注制度, 將理性主義中的“行動(dòng)者”與結(jié)構(gòu)主義中的“深層結(jié)構(gòu)”聯(lián)結(jié)起來(lái)，建立了一種“宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動(dòng)者”的解釋框架[1]，最早成為方法論用來(lái)解釋制度與行為之間的關(guān)系。其主要分析框架包括：一是深層結(jié)構(gòu)分析，任何制度背后都有一個(gè)“制度的深層結(jié)構(gòu)”, 正是這一深層結(jié)構(gòu)決定了制度系統(tǒng)的形成機(jī)制和演進(jìn)方向。按照馬克思關(guān)于“生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的理論，“制度的深層結(jié)構(gòu)”應(yīng)包含社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；二是制度變遷路徑分析，制度的變遷過(guò)程總要遵循一定的規(guī)律或依賴于特定的路徑。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者根據(jù)制度供給主體的不同，將制度變遷路徑分為“強(qiáng)制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”兩種路徑，不同的變遷路徑影響著制度主體行為的結(jié)果；三是動(dòng)力機(jī)制分析，制度在各利益主體之間不平等地分配權(quán)力，從而造成權(quán)力的不對(duì)稱(chēng)與沖突，這種沖突構(gòu)成了制度變遷的動(dòng)力。[2]以上三個(gè)分析層面正好完整地解釋了政策制度產(chǎn)生和發(fā)展的邏輯，用于對(duì)中、美兩國(guó)學(xué)區(qū)制進(jìn)行比較分析，具有一定的可行性。

一、中、美學(xué)區(qū)制變遷的歷程

從義務(wù)教育發(fā)展的歷史來(lái)看，無(wú)論是東方還是西方，都經(jīng)歷了大致相同的發(fā)展階段，為世界各國(guó)教育改革提供了可比性的基礎(chǔ)。根據(jù)政策范式的階段特征，可以把中、美兩國(guó)學(xué)區(qū)制變遷分為三個(gè)階段：學(xué)區(qū)制的產(chǎn)生期、學(xué)區(qū)制的發(fā)展期、學(xué)區(qū)制的確立期。

1.中、美兩國(guó)學(xué)區(qū)的初步萌芽

無(wú)論在中國(guó)還是在美國(guó)，作為一種教育制度的學(xué)區(qū)制早期都是以地理空間的“學(xué)區(qū)”屬性產(chǎn)生的。盡管中國(guó)學(xué)區(qū)制最早可以追溯至民國(guó)時(shí)期蔡元培先生倡導(dǎo)的“大學(xué)區(qū)制”，但這種“大學(xué)區(qū)制”兩年后就宣告失敗，所以并不能作為中國(guó)學(xué)區(qū)制的開(kāi)端。真正具有一定行政區(qū)域范圍的學(xué)區(qū)出現(xiàn)在中華人民共和國(guó)成立以后。1958年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于教育工作的指示》，提出了“全國(guó)應(yīng)在3 年到5 年時(shí)間內(nèi)，基本上完成掃除文盲、普及中學(xué)教育……爭(zhēng)取在15 年左右的時(shí)間普及高等教育……”的教育事業(yè)目標(biāo)，因而短時(shí)間內(nèi)新創(chuàng)辦的中小學(xué)校數(shù)量猛增，學(xué)生數(shù)量極度膨脹。由于中小學(xué)數(shù)量大、管理難，單班單人教學(xué)點(diǎn)較多，師資短缺，教師的文化素質(zhì)不高，故從1958年開(kāi)始，各地教育局按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域相繼建立聯(lián)合學(xué)區(qū)，學(xué)區(qū)以下分別成立輔導(dǎo)區(qū)，管轄3～4所或7～8所完小，設(shè)立中心小學(xué)作為中間一級(jí)的組織單位來(lái)統(tǒng)領(lǐng)公社的教研活動(dòng)。此時(shí)的學(xué)區(qū)或輔導(dǎo)區(qū)只是當(dāng)時(shí)在義務(wù)教育階段特別是農(nóng)村小學(xué)開(kāi)展的教研活動(dòng)、聯(lián)系零散教師的中間平臺(tái)或載體，沒(méi)有管理權(quán)限和職責(zé)。[3]

相比之下，美國(guó)學(xué)區(qū)要比中國(guó)早出現(xiàn)300多年，且和中國(guó)學(xué)區(qū)的產(chǎn)生方式不盡相同。從1620年開(kāi)始，在殖民地時(shí)期早期，大量的歐洲移民聚集而居，市鎮(zhèn)或村莊開(kāi)始在各個(gè)殖民區(qū)廣泛建立，以一定地理區(qū)域范圍為基礎(chǔ)的社區(qū)逐步形成，成為居民生活的基本單位。這些歐洲移民在各自生活的市鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)籌資設(shè)立學(xué)校，并建立一些教學(xué)管理、課程體系方面的制度，學(xué)生可以就近進(jìn)入市鎮(zhèn)學(xué)校，學(xué)區(qū)制雛形已經(jīng)初步顯現(xiàn)。馬薩諸塞州率先建立了市鎮(zhèn)學(xué)校，教育委員會(huì)也在社區(qū)辦學(xué)的過(guò)程中逐漸形成。但此時(shí)的學(xué)區(qū)僅局限在市鎮(zhèn)內(nèi)，按照家庭規(guī)模、聚集程度自發(fā)組成，種類(lèi)單一，規(guī)模小，水平低，且只是一種民間辦學(xué)的組織，由社區(qū)居民決定本社區(qū)的教育事務(wù)。[4]因而，這一時(shí)期的學(xué)區(qū)并不具有管理制度性質(zhì)，但學(xué)區(qū)的機(jī)構(gòu)、職能以及運(yùn)行機(jī)制都已經(jīng)初現(xiàn)萌芽。

2.中、美兩國(guó)學(xué)區(qū)的快速發(fā)展

20世紀(jì)70—90年代，中國(guó)基礎(chǔ)教育進(jìn)入快速調(diào)整、改革和不斷優(yōu)化時(shí)期。隨著中小學(xué)數(shù)量的擴(kuò)張，學(xué)區(qū)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)于中華人民共和國(guó)成立初期一個(gè)縣的規(guī)模，“學(xué)區(qū)”逐漸從以“公社”為主體的教研活動(dòng)基層單位過(guò)渡成為一級(jí)教育管理部門(mén)，隸屬于當(dāng)時(shí)的教育行政部門(mén)。伴隨著教育體制改革呼聲的高漲，1985年中央國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，明確規(guī)定“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則”，學(xué)區(qū)除沿襲了公社時(shí)期擔(dān)當(dāng)教研活動(dòng)基層單位的職責(zé)外，還被賦予新的職責(zé)和權(quán)力，學(xué)區(qū)具有對(duì)本學(xué)區(qū)范圍內(nèi)各中小學(xué)的監(jiān)督、考核職責(zé)，并且在人事、財(cái)務(wù)、教育教學(xué)、群團(tuán)活動(dòng)等方面擁有一定的權(quán)力，初步形成統(tǒng)一的管理制度和運(yùn)行機(jī)制。此時(shí)的學(xué)區(qū)已經(jīng)過(guò)渡為具有相對(duì)獨(dú)立責(zé)權(quán)的管理機(jī)體。

和中國(guó)一樣，美國(guó)隨著大量移民的不斷涌入，市鎮(zhèn)不斷呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)并逐步成為行政管理機(jī)構(gòu)，學(xué)區(qū)隨之有了較大的發(fā)展。原來(lái)僅有的市鎮(zhèn)學(xué)區(qū)擴(kuò)大到農(nóng)村學(xué)區(qū)、縣學(xué)區(qū)之外，學(xué)區(qū)的數(shù)量及規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了殖民初期的發(fā)展，學(xué)區(qū)學(xué)校種類(lèi)變得越來(lái)越多樣化，學(xué)區(qū)的職權(quán)范圍亦隨之增加。伴隨著康涅狄格州1766 年最先承認(rèn)市鎮(zhèn)外所劃分的若干學(xué)區(qū)，承認(rèn)農(nóng)村學(xué)區(qū)的辦學(xué)權(quán)，并且準(zhǔn)許學(xué)區(qū)選舉教育委員會(huì)，征收教育稅，決定教育方針等之后，學(xué)區(qū)逐漸成為獨(dú)立的地方辦學(xué)系統(tǒng)，教育委員會(huì)行政權(quán)力逐步增強(qiáng)，學(xué)區(qū)已經(jīng)從自發(fā)聚集的社區(qū)組織過(guò)渡為具有教育行政性質(zhì)的組織。[5]在 1766年到 1783 年之間，新英格蘭各州也相繼承認(rèn)學(xué)區(qū)的辦學(xué)權(quán)，學(xué)區(qū)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。

3.中、美兩國(guó)學(xué)區(qū)制的最終確立

中國(guó)2000年在全國(guó)基本普及義務(wù)教育后，資源配置均衡成為義務(wù)教育發(fā)展新的階段任務(wù)。從2003年開(kāi)始，全國(guó)各地以“教育資源整合”為初衷，以“補(bǔ)差補(bǔ)短”為導(dǎo)向，普遍開(kāi)始學(xué)區(qū)一體化改革，即打破過(guò)去按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)的界限，在區(qū)域范圍內(nèi)，將縣域所轄中小學(xué)組建成若干個(gè)學(xué)區(qū)，由學(xué)區(qū)管理委員會(huì)對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)的辦學(xué)資源進(jìn)行重新配置，代替以往中心校的管理模式，形成“縣級(jí)教育行政部門(mén)、學(xué)區(qū)、學(xué)?！比?jí)教育管理體制，以此實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育資源的優(yōu)化配置。如山東省推行城鄉(xiāng)聯(lián)合建立學(xué)區(qū)制度，河北省推行學(xué)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)等。從2004年開(kāi)始，全國(guó)多個(gè)省市開(kāi)啟了“名校集團(tuán)制”“聯(lián)盟校制”等學(xué)區(qū)管理模式，實(shí)現(xiàn)了由學(xué)區(qū)化向?qū)W區(qū)制的逐步深化。2013年，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，把“試行學(xué)區(qū)制”作為深化基礎(chǔ)教育綜合改革的重要舉措。2017年《國(guó)家教育十三五發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要“推廣學(xué)區(qū)制管理”等辦學(xué)形式，大力提升鄉(xiāng)村及薄弱地區(qū)的義務(wù)教育質(zhì)量。這些舉措使得現(xiàn)代學(xué)區(qū)制最終獲得合法性認(rèn)同，即建立由區(qū)教育行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)區(qū)、社區(qū)、家庭等多元參與，共治、共建、共享現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)和治理體系。需要強(qiáng)調(diào)的是，變革后的學(xué)區(qū)主要是建立在資源整合、均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，是原有區(qū)域教育管理和學(xué)校教育管理這兩級(jí)之間的一種“以地理位置為界限”的新的教育單元，并非新的管理層級(jí)。

美國(guó)學(xué)區(qū)從快速發(fā)展到確立，其標(biāo)志是1789 年馬薩諸塞州最先頒布的法令，該法令明確賦予學(xué)區(qū)自主辦學(xué)的合法性，賦予農(nóng)村學(xué)區(qū)與市鎮(zhèn)同樣的辦學(xué)權(quán)等。[4]學(xué)區(qū)從此成為州法律承認(rèn)的教育管理機(jī)構(gòu)，其權(quán)利職責(zé)也經(jīng)由法律變得制度化。19世紀(jì)末，隨著美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，殖民地時(shí)期的學(xué)區(qū)制已經(jīng)無(wú)法保證教育質(zhì)量，因而美國(guó)開(kāi)始在各州設(shè)立州教育委員會(huì)，對(duì)學(xué)區(qū)進(jìn)行了較大規(guī)模的合并與改造。改造后的學(xué)區(qū)成為各州治理下的基本教育行政機(jī)構(gòu)，現(xiàn)代美國(guó)學(xué)區(qū)制正式形成。但從20世紀(jì)60、70年代以來(lái)，學(xué)區(qū)制因?yàn)椤肮袒穗A層差距”而招致(新)自由主義的強(qiáng)烈批判，在“反學(xué)區(qū)制”思潮的影響下，美國(guó)開(kāi)始對(duì)學(xué)區(qū)制進(jìn)行了系列改革。第一次改革是20世紀(jì)80年代，在校本管理和學(xué)校自治理念影響下，州政府將學(xué)區(qū)諸多權(quán)力移交給學(xué)校，由校長(zhǎng)、教師、社區(qū)及家長(zhǎng)共同享有管理學(xué)校的權(quán)力[6]，實(shí)現(xiàn)“多元主體共同參與學(xué)校管理”的體系結(jié)構(gòu)變革。第二次改革是20世紀(jì)90年代，為了從根本上擺脫傳統(tǒng)公立學(xué)校的運(yùn)作模式，允許在學(xué)區(qū)中進(jìn)行“磁石學(xué)?！薄疤卦S學(xué)?！钡亩嘣k學(xué)模式改革[6]，以保障學(xué)校真正意義上的“自治”。第三次改革則是21世紀(jì)初，受“美國(guó)基礎(chǔ)教育在國(guó)際化衡量中的失敗和教育不公平造成的社會(huì)不滿”的影響，2002年，在《美國(guó)教育部2002-2007年戰(zhàn)略規(guī)劃》和《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》中特別強(qiáng)調(diào)了“提高學(xué)區(qū)績(jī)效和學(xué)區(qū)間均衡，賦予州、學(xué)區(qū)及學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán)”。[7]這樣，在美國(guó)聯(lián)邦政府的政策推動(dòng)和“特許學(xué)?！钡幕A(chǔ)上，以“特許學(xué)區(qū)”為標(biāo)志的學(xué)區(qū)制改革成為美國(guó)現(xiàn)階段“自主管理”最為徹底和有效的改革。[6]

從中、美兩國(guó)學(xué)區(qū)制的變遷歷程可以看出，中、美兩國(guó)現(xiàn)代學(xué)區(qū)制的成熟都經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間，伴隨著義務(wù)教育的發(fā)展而發(fā)展。早期的學(xué)區(qū)都是指一定范圍的地理位置或者行政區(qū)域，隨著學(xué)區(qū)的改革和發(fā)展，慢慢賦予其一定的職責(zé)權(quán)力，逐漸演變成為一種管理模式、辦學(xué)模式，最終成為一種教育管理制度，其目的都是實(shí)現(xiàn)教育公平，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。但這種相似性的表象背后并不能掩蓋二者之間在行動(dòng)邏輯、變遷路徑、動(dòng)力機(jī)制等制度邏輯層面的差異，那么是什么導(dǎo)致這種差異產(chǎn)生的呢？

二、中、美學(xué)區(qū)制變遷的制度邏輯

美國(guó)學(xué)者岡伯特指出，制度邏輯是組織領(lǐng)域中占優(yōu)勢(shì)的信念系統(tǒng)和相關(guān)的實(shí)踐，是任何一項(xiàng)制度變遷背后的主流行動(dòng)理論。[8]這些制度邏輯提供了宏觀層次上的制度安排與微觀層次上的可觀察行為之間的聯(lián)系, 從而為比較中美學(xué)區(qū)制變遷的微觀基礎(chǔ)提供了一個(gè)分析角度。

1.中、美學(xué)區(qū)制變遷的行動(dòng)邏輯：統(tǒng)籌與自治

歷史制度主義認(rèn)為，不同政體的制度組織或政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)及其結(jié)果存在一定的差異，而“國(guó)家的政治形態(tài)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)樣式?jīng)Q定著教育領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)、布局及其他種種關(guān)系”[9]，因此，中、美兩國(guó)教育管理制度的形成始終受宏觀的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所規(guī)制。

中國(guó)教育管理體制伴隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制、政治體制的改革而發(fā)展。1949 年至1978 年間，中國(guó)全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，形成了高度集權(quán)的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，“集中管理”是這一階段中國(guó)政府治國(guó)的主要特征。這期間，經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷了1958年“大規(guī)模放權(quán)”和1961年“迅速收權(quán)”兩個(gè)階段，教育行政權(quán)力也隨之下放或回收，學(xué)區(qū)就是在“學(xué)校的設(shè)置與發(fā)展由地方自行規(guī)定”這一權(quán)力下放和“中小學(xué)數(shù)量迅速增加”之下的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府對(duì)教育直接管理，地方政府和學(xué)校幾乎沒(méi)有任何自主權(quán)，學(xué)區(qū)也只能是由教育行政部門(mén)指定的一個(gè)具有地理空間屬性的平臺(tái)或載體。自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，政治體制由集權(quán)政治向民主政治轉(zhuǎn)型，教育管理體制已經(jīng)由高度集權(quán)向適度分權(quán)，由直接管理向統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理逐漸過(guò)渡，這在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)、《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》(1993)、《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001)等系列政策文件中反復(fù)予以確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》再次提出，“健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制，統(tǒng)籌管理義務(wù)教育，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展?！?017年，《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》又明確規(guī)定，“省級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌，縮小省域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展水平差距”。“統(tǒng)籌”已經(jīng)成為中國(guó)教育管理體制的核心價(jià)值?？v觀中國(guó)教育管理體制改革，無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的教育管理體制，“統(tǒng)籌”價(jià)值下政府的“行政管控”和“精英主義決策”構(gòu)成了改革的主要行動(dòng)邏輯。因此，中國(guó)學(xué)區(qū)的初生形態(tài)即為行政區(qū)域的教研平臺(tái)，不具備任何管理職能，從學(xué)區(qū)的發(fā)展到學(xué)區(qū)制的確立，都體現(xiàn)了中央政府宏觀指導(dǎo)與省級(jí)政府全面統(tǒng)籌的政府主導(dǎo)模式。

美國(guó)學(xué)區(qū)產(chǎn)生的制度環(huán)境與中國(guó)存在巨大差異。美國(guó)在殖民地早期，由于沒(méi)有政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，村莊、市鎮(zhèn)在政治、經(jīng)濟(jì)上大都實(shí)行自治，并作為一種制度在歷史發(fā)展過(guò)程中逐步確立。這種政治經(jīng)濟(jì)體“孕育了當(dāng)代美國(guó)教育系統(tǒng)的核心基礎(chǔ)”，即“對(duì)兒童實(shí)施教育要把細(xì)節(jié)問(wèn)題交給地方社區(qū)”[10]，從而確立了地方自治和學(xué)區(qū)制的傳統(tǒng)，形成了美國(guó)教育體制的基礎(chǔ)。建國(guó)后，隨著美國(guó)聯(lián)邦主義制度的建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入，美國(guó)教育形成“聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)”的三級(jí)分權(quán)管理體制。聯(lián)邦政府并不直接干預(yù)各地教育的運(yùn)作，而是通過(guò)教育撥款和立法，加強(qiáng)對(duì)各州教育的影響和控制。州政府層雖然擁有決策本州教育事業(yè)發(fā)展的大權(quán)，但在實(shí)踐過(guò)程中，州政府主要從宏觀層面對(duì)學(xué)區(qū)調(diào)控、監(jiān)管和問(wèn)責(zé)，實(shí)際管理權(quán)大部分委托給學(xué)區(qū)來(lái)行使。學(xué)區(qū)成為教育管理的直接執(zhí)行者，不僅財(cái)政獨(dú)立，自行征稅辦學(xué)，而且政策法規(guī)自治，在管理上對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)居民負(fù)責(zé)，不受上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)的牽制。美國(guó)學(xué)區(qū)制從萌芽到成熟，都是在“地方自治”的制度環(huán)境中生成和發(fā)展的。因而，“自治”始終是美國(guó)學(xué)區(qū)制的最大特色和主要行動(dòng)邏輯。

2.中、美學(xué)區(qū)制變遷的路徑：自上而下與自下而上

任何制度的變遷都是一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多重因素相互作用的產(chǎn)物，其變遷過(guò)程都要遵循一定的規(guī)律或依賴于特定的路徑。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者根據(jù)制度供給主體的不同，將制度變遷路徑分為“強(qiáng)制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”兩種。[11]強(qiáng)制性制度變遷是“由政府命令和法律引入來(lái)實(shí)行”；誘致性制度變遷則是指“現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由一個(gè)人或一群人在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”。[12]

中國(guó)學(xué)區(qū)制從產(chǎn)生開(kāi)始，就是由國(guó)家或地方政府依靠行政手段出臺(tái)相關(guān)政策或制定相關(guān)制度，“自上而下”地推動(dòng)學(xué)區(qū)發(fā)展，呈現(xiàn)出鮮明的“國(guó)家供給主導(dǎo)型制度安排”特征，這和中國(guó)政府主導(dǎo)型社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)相吻合。建國(guó)初期，在高度集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)背景下，高度集權(quán)、高度計(jì)劃的“國(guó)家邏輯”是教育管理的主要特征。學(xué)區(qū)的產(chǎn)生由教育行政部門(mén)按照行政區(qū)域劃分而成，這種國(guó)家邏輯有其歷史合理性，對(duì)于當(dāng)時(shí)學(xué)校的接收、改造和發(fā)展而言，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)只有國(guó)家和政府才能完成。從改革開(kāi)放至20世紀(jì)90年代末，隨著“打破單一封閉集權(quán)教育管理體制”呼聲的高漲，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸從“二級(jí)”向“三級(jí)”過(guò)渡，學(xué)區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，為學(xué)區(qū)擁有相應(yīng)管理功能提供了空間和機(jī)遇，學(xué)區(qū)被賦予一定的管理權(quán)限，但國(guó)家集權(quán)式的教育管理模式并未改變，國(guó)家邏輯仍居主導(dǎo)地位。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、民主主義政治在中國(guó)不斷成熟，義務(wù)教育均衡發(fā)展被賦予新的階段任務(wù)。以資源整合為動(dòng)力，來(lái)自學(xué)校組織層面的學(xué)區(qū)制改革需求不斷加強(qiáng)，學(xué)區(qū)制改革呈現(xiàn)出“自上而下的漸變式”特征，政府依然是一個(gè)重要的驅(qū)動(dòng)力量。

反觀美國(guó)學(xué)區(qū)制的變遷歷程，由于受“自治”行動(dòng)邏輯的支配，其一直以“自下而上”的改革路徑為主，呈現(xiàn)出以教育需求為主導(dǎo)的誘導(dǎo)性制度變遷圖式?；仡櫭绹?guó)學(xué)區(qū)制產(chǎn)生的歷史，學(xué)區(qū)是地方自治傳統(tǒng)的產(chǎn)物，殖民地時(shí)期學(xué)區(qū)的組成和運(yùn)作，均由社區(qū)內(nèi)居民自主決定，這和美國(guó)地方在政治、經(jīng)濟(jì)上的自治是相吻合的。到了19世紀(jì)后期至20世紀(jì)中葉，由于過(guò)于分權(quán)化的學(xué)區(qū)教育管理模式在教育質(zhì)量和水平方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，人們希望加大學(xué)校之間的聯(lián)系與合作，平衡各學(xué)區(qū)學(xué)校的數(shù)量和辦學(xué)質(zhì)量，于是學(xué)區(qū)間開(kāi)始大規(guī)模合并與重組。然而，以“平衡學(xué)區(qū)間教育差距、增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量”為目的的學(xué)區(qū)，其學(xué)校合并卻沒(méi)有帶來(lái)良好的效益，反而由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制拉大了學(xué)區(qū)間的差距，引發(fā)了人們的強(qiáng)烈不滿。于是，從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，倒逼政府開(kāi)始對(duì)學(xué)區(qū)制進(jìn)行系列改革。[13]這種“自下而上”改革路徑的根源在于，盡量減少政府干預(yù)的市場(chǎng)機(jī)制，美國(guó)憲法規(guī)定的“教育事務(wù)在內(nèi)的權(quán)力賦予各州和各州人民”的立法保障，以及自上而下的民主傳統(tǒng)意識(shí)。正是遵循這種“自下而上”的制度路徑，使得當(dāng)前美國(guó)的學(xué)區(qū)制形成了穩(wěn)定的自主運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

3.中、美兩國(guó)學(xué)區(qū)制變遷的動(dòng)力機(jī)制：權(quán)力下放和權(quán)力上移

制度變遷的本質(zhì)是權(quán)力與利益的再分配、再調(diào)整。學(xué)區(qū)制改變了國(guó)家、地方政府、教育行政機(jī)構(gòu)、學(xué)校、家庭、社區(qū)等多元主體之間的權(quán)力邊界和利益關(guān)系，帶來(lái)了機(jī)遇投入責(zé)任與管理權(quán)力、機(jī)遇資源分配與獲得等方面關(guān)系的調(diào)整，引發(fā)了一系列權(quán)力和利益的博弈，正是這些權(quán)力和利益的博弈構(gòu)成了中、美兩國(guó)學(xué)區(qū)制度變遷的動(dòng)力來(lái)源。

社會(huì)結(jié)構(gòu)的每次變革都會(huì)帶來(lái)權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會(huì)發(fā)展理念的變革。中國(guó)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了“計(jì)劃”和“市場(chǎng)”兩種經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，由此帶動(dòng)了教育領(lǐng)域中資源與權(quán)力的重新配置、政府對(duì)學(xué)校管理模式等方面的變革。從1958年《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問(wèn)題的規(guī)定》中首次進(jìn)行權(quán)力分配改革到1978年以前，其間時(shí)而強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，時(shí)而強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，一直未能在中央和地方之間實(shí)行合理的科學(xué)的職權(quán)劃分。[12]在政府與其他主體的關(guān)系上，政府具有壟斷性權(quán)力，可以說(shuō)推動(dòng)教育的任何變革或各種制度的變遷，都是來(lái)自政府的“政策”或“指示”。改革開(kāi)放以后，隨著改革的深入和各權(quán)力主體力量和地位的變化，中央的“主動(dòng)讓權(quán)”行為以及地方政府的“主動(dòng)擴(kuò)權(quán)”行為逐步增加并走向規(guī)范，部分權(quán)力還以法律的形式加以確認(rèn)。但由于集權(quán)管理的慣性和改革的不確定性，改革的主導(dǎo)權(quán)以及政策制定的決策權(quán)卻始終掌控在政府手中，政府權(quán)力下放更多表現(xiàn)為權(quán)力在不同層級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移，學(xué)校層面的辦學(xué)自主權(quán)仍然缺失。學(xué)區(qū)制變遷，實(shí)質(zhì)上就是中央政府、地方政府、教育行政機(jī)構(gòu)和學(xué)校之間的權(quán)力博弈，“權(quán)力下放”成為中國(guó)學(xué)區(qū)制改革的重要?jiǎng)恿C(jī)制。

和中國(guó)完全不同的是，美國(guó)學(xué)區(qū)制在產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程中，“自治”始終是其主要行動(dòng)邏輯，學(xué)區(qū)從一開(kāi)始就由社區(qū)居民自行開(kāi)設(shè)和管理，擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)、課程權(quán)等。建國(guó)初期，受“地方自治”的傳統(tǒng)和分權(quán)思想的影響，美國(guó)建立起“三權(quán)分立”的政治體制，在教育行政體制上，實(shí)施“地方、州、聯(lián)邦政府”三級(jí)管理體制，由各州自主制定教育政策，行使教育權(quán)力。因此，在19世紀(jì)末之前，地方學(xué)區(qū)已經(jīng)成為美國(guó)教育管理最重要的基層單位，州政府對(duì)教育的控制已經(jīng)相當(dāng)軟弱。但由于州內(nèi)學(xué)區(qū)間的貧富差距，直接帶來(lái)了教育資源的不均衡，進(jìn)而帶來(lái)教育質(zhì)量的差別。19世紀(jì)末，美國(guó)成立州教育委員會(huì)，開(kāi)始采用集權(quán)的模式直接管理各州教育事業(yè)，而州政府則根據(jù)學(xué)區(qū)的實(shí)際情況予以財(cái)政資助。到1978年，州政府的資助已經(jīng)超過(guò)學(xué)區(qū)本身，反映出州政府加強(qiáng)了對(duì)教育的宏觀調(diào)控。相應(yīng)地，在分權(quán)的教育管理制度下，聯(lián)邦政府由于不能直接干預(yù)各州教育運(yùn)作，為了加大對(duì)教育的宏觀控制力度，聯(lián)邦政府只能通過(guò)聯(lián)邦法案和提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的形式來(lái)進(jìn)行干預(yù)。21世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)基礎(chǔ)教育資源配置不均衡以及教育質(zhì)量下滑等問(wèn)題，奧巴馬政府推出系列教育新政，旨在通過(guò)向各州撥付“教育績(jī)效款”[13]，建立“績(jī)效問(wèn)責(zé)制”，來(lái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府對(duì)教育管理的滲透。因而在這一時(shí)期，“權(quán)力上移”成為美國(guó)學(xué)區(qū)制變遷動(dòng)力機(jī)制的主要特點(diǎn)。

三、中國(guó)學(xué)區(qū)制改革的方向

中國(guó)隨著義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的逐步完成，義務(wù)教育發(fā)展進(jìn)入高位均衡、內(nèi)涵發(fā)展階段，義務(wù)教育均衡發(fā)展逐漸由宏觀轉(zhuǎn)向微觀，由依賴走向自覺(jué)，由外部輸入轉(zhuǎn)向?qū)嵺`改造?！皩W(xué)區(qū)制”無(wú)論是基于理性判斷還是通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，都是推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的最佳制度選擇。通過(guò)對(duì)中、美學(xué)區(qū)制的比較分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)學(xué)區(qū)制受政府的“統(tǒng)籌管控”邏輯主導(dǎo)，學(xué)區(qū)劃分受少數(shù)精英主義決策控制，學(xué)區(qū)容易異化為一個(gè)新的形式化管理層級(jí)，這種行動(dòng)邏輯將學(xué)區(qū)自主配置教育資源、自主辦學(xué)的空間進(jìn)一步擠占，學(xué)區(qū)內(nèi)生能力逐漸喪失。而且在“自上而下”的行政推動(dòng)改革過(guò)程中，學(xué)區(qū)內(nèi)成員的行為以命令驅(qū)動(dòng)為主，內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重缺乏，學(xué)區(qū)、學(xué)校之間合作的實(shí)際效果和可持續(xù)性不夠，不同地區(qū)學(xué)區(qū)制改革陷入不同程度的低效“納什均衡”。相比較而言，美國(guó)在自下而上的自治文化中，學(xué)區(qū)制以其“市場(chǎng)原則遵從教育主體自由選擇、學(xué)區(qū)間公平競(jìng)爭(zhēng)、教育資源整合聯(lián)動(dòng)以及教育績(jī)效提升”方面的自主聯(lián)動(dòng)，不僅促進(jìn)了學(xué)區(qū)內(nèi)的相對(duì)均衡，且其“自治”價(jià)值節(jié)省了政府治理成本?；诖耍袊?guó)學(xué)區(qū)制未來(lái)改革要充分借鑒美國(guó)學(xué)區(qū)制的有效經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)文化傳統(tǒng)，更加注重“統(tǒng)籌與自治”“自下而上與自上而下”的相互融合，最終形成學(xué)校、學(xué)區(qū)與外部社會(huì)系統(tǒng)之間相適應(yīng)的制度變遷。

首先，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌與自治”相互融合的制度邏輯重塑。在國(guó)家層面，要對(duì)學(xué)區(qū)制改革的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和全局性有充分的認(rèn)知和統(tǒng)籌，為學(xué)區(qū)制改革提供良好的制度環(huán)境，包括教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政投入保證機(jī)制、教育督導(dǎo)與問(wèn)責(zé)制度、師資分配制度、績(jī)效改革制度等，不斷完善以“公平”為核心的義務(wù)教育法律法規(guī)體系，通過(guò)強(qiáng)制性的法律行政手段來(lái)保障政策的合法性與權(quán)威性，明確教育責(zé)任的合理分擔(dān)，提供從投入到監(jiān)督的全方位保障。在地方政府和教育行政機(jī)構(gòu)層面，需要從“行政管控”退位到“間接監(jiān)督”，從“直接管理”上升為“宏觀治理”，把辦學(xué)自主權(quán)還給學(xué)區(qū)，賦予學(xué)區(qū)更多明確的相對(duì)獨(dú)立的資源調(diào)配權(quán)、經(jīng)費(fèi)管理權(quán)等教育職權(quán)。在學(xué)區(qū)和學(xué)校層面，為了避免將學(xué)區(qū)建成新的一級(jí)教育行政部門(mén)，學(xué)區(qū)組織內(nèi)部在管理機(jī)構(gòu)組成、領(lǐng)導(dǎo)任命、管理模式、學(xué)區(qū)與學(xué)校間職權(quán)關(guān)系等方面，要堅(jiān)持學(xué)區(qū)制的內(nèi)在要求和特色，同時(shí)增強(qiáng)自主管理和辦學(xué)能力，主動(dòng)協(xié)同發(fā)展，完成從“他組織”到“自組織”形態(tài)的轉(zhuǎn)變。最終通過(guò)“制度多元主體科學(xué)決策、頂層設(shè)計(jì)、漸進(jìn)變革”相結(jié)合的方式推動(dòng)學(xué)區(qū)制變革，從而真正實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管與學(xué)校自治的有機(jī)結(jié)合。

其次，實(shí)現(xiàn)“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的路徑轉(zhuǎn)變。教育學(xué)者楊東平認(rèn)為，教育在本質(zhì)上是一個(gè)“因地制宜”“自下而上”的生長(zhǎng)過(guò)程[14]，這個(gè)過(guò)程決定了教育變革的機(jī)制和路徑。以政府為主導(dǎo)、在行政管控邏輯支配下的強(qiáng)制性變革，容易忽視教育改革的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和全局性以及作為制度主體的自主性與差異性，這往往導(dǎo)致改革無(wú)疾而終。這可以在加拿大學(xué)者邁克·富蘭對(duì)世界多國(guó)教育改革的追蹤研究中得到證實(shí)，其還分析了原因，即“在一個(gè)保守的體制中推進(jìn)改革，沒(méi)有人能夠計(jì)算出這一復(fù)雜過(guò)程所有相關(guān)因素相互作用的影響”[15]。顯然中國(guó)學(xué)區(qū)制改革正在經(jīng)歷政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷，這種制度變革方式雖然可在短時(shí)間內(nèi)取得明顯效果，但卻忽略了學(xué)區(qū)制“自治”的核心價(jià)值，潛藏著一定的改革風(fēng)險(xiǎn)和隱患。美國(guó)學(xué)區(qū)制的產(chǎn)生和發(fā)展，其本質(zhì)是一種基于市場(chǎng)機(jī)制的“自下而上”的自主變革過(guò)程，完美詮釋了組織對(duì)制度性利益的追逐本質(zhì)。因此，理想的教育變革顯然并非靠政府或?qū)＜彝庠诘膹?qiáng)迫和控制，而是要結(jié)合制度環(huán)境和主體需求，“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合，使學(xué)區(qū)成為教育制度變遷的內(nèi)生力量，科學(xué)配置學(xué)區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)學(xué)區(qū)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

回歸學(xué)區(qū)制的內(nèi)核，“自然生成、自主管理、主動(dòng)共生”始終是學(xué)區(qū)制所倡導(dǎo)的價(jià)值理念，如果說(shuō)“自然生成、自主管理”是突破“行政管控”等外部制度性障礙的強(qiáng)烈訴求，那么“主動(dòng)共生”則是學(xué)區(qū)內(nèi)主體自求發(fā)展的最佳路徑。喚醒學(xué)校、教師、學(xué)生等主體的內(nèi)在動(dòng)力，通過(guò)組織性行為發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)與整體效應(yīng)，逐步形成“自治”“主動(dòng)”“內(nèi)生”“開(kāi)放”的自組織結(jié)構(gòu)，將有利于進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)學(xué)區(qū)制改革的步伐。

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