中國(guó)縱向立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)研究現(xiàn)狀概述

摘要：國(guó)家的縱向立法權(quán)限劃分即中央與地方立法權(quán)限的劃分不是一個(gè)新鮮的課題，是古今中外學(xué)術(shù)界經(jīng)久不衰的探討話題，明確中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于學(xué)術(shù)研究和立法實(shí)踐都有著至關(guān)重要的意義。迄今為止，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)有多種不同理論，可以總結(jié)為四種：重要程度說、影響范圍說、性質(zhì)說、復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)論，每種說法都各執(zhí)一詞，也各有利弊。

關(guān)鍵詞：中國(guó)縱向立法權(quán)限；劃分標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）02-0210-01

作者簡(jiǎn)介：李婷婷，遼寧師范大學(xué)法學(xué)院，2015級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

關(guān)于我國(guó)中央與地方立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)的探究在我國(guó)學(xué)術(shù)界并不是一個(gè)新興的話題，而是從改革開放后就一直在探討的話題，只是學(xué)術(shù)界多以地方立法權(quán)限為切入點(diǎn)進(jìn)行探討，然而隨著《組織法》和《立法法》的相繼出臺(tái)，尤其是2015年《立法法》修正案中提出的擴(kuò)大地方立法權(quán)之后，學(xué)術(shù)界關(guān)于地方立法權(quán)限的討論更加激烈。筆者認(rèn)為這種狀況短期內(nèi)不會(huì)得到解決，這種狀況存在的根本原因在于我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)縱向立法權(quán)限的劃分還沒有一個(gè)得到普遍認(rèn)同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，一旦劃分標(biāo)準(zhǔn)確立，關(guān)于縱向立法權(quán)限劃分的所有問題都將迎刃而解。

目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)中央與地方立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)主要有以下幾種：

第一，重要程度說。立法事項(xiàng)的重要程度是我國(guó)現(xiàn)行憲法和立法法劃分中央和地方立法權(quán)限的依據(jù)，關(guān)于這一點(diǎn)很多學(xué)者在其相關(guān)研究中均有提及。封麗霞在其所著的《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》一書中提出，我國(guó)憲法中關(guān)于中央專屬立法事項(xiàng)的規(guī)定采用了重要程度的央地立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行列舉，而對(duì)于地方法規(guī)的立法范圍僅僅做了原則性規(guī)定。關(guān)于這一點(diǎn)，張千帆，蔡定劍，劉莘，周旺生等在其相關(guān)研究中皆有所示。

第二，影響范圍說。張千帆在《流浪乞討與管制——從貧困救助看中央與地方權(quán)限的界定》一文中，以流浪乞討行為的管制為例進(jìn)行央地立法權(quán)限界定的研究，他指出我國(guó)憲法和立法法都提到了中央和地方分權(quán)的問題，但并未提出可操作的方案，因此我國(guó)在界定中央與地方立法權(quán)限時(shí)需要借鑒聯(lián)邦國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，即以“影響范圍”作為劃分央地立法權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)。在其所著的《憲法學(xué)導(dǎo)論——原理與應(yīng)用》一書中，他強(qiáng)調(diào)了地方自治的重要性，提出根據(jù)立法原則中的民主原則和科學(xué)原則，在明確中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該采用影響范圍說。

第三，性質(zhì)說。王浦劬在《中央與地方事權(quán)劃分的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于六個(gè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的分析》一文中提出“以事項(xiàng)定權(quán)屬，以事項(xiàng)配事權(quán)”的央地立法權(quán)限劃分進(jìn)路，即以公共事務(wù)的屬性作為中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為，公共事務(wù)的屬性包括五種：政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、民族屬性、自然屬性和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略屬性。當(dāng)然公共事務(wù)的屬性也有主從之分，一般來說，公共事務(wù)的政治屬性和經(jīng)濟(jì)屬性居于主導(dǎo)地位，這其中政治中的主權(quán)屬性是公認(rèn)的不容置疑的主導(dǎo)屬性，這一點(diǎn)在現(xiàn)行憲法和立法法中都有體現(xiàn)，凡是涉及國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)都是中央專屬立法事項(xiàng)。他的這種觀點(diǎn)相較于前兩種而言是一種新的劃分思路，但是他并未對(duì)“性質(zhì)說”的具體劃分體系進(jìn)行研究，這就使得這種劃分標(biāo)準(zhǔn)的可行性大打折扣。

第四，復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)論。封麗霞認(rèn)為，從憲法和立法法來看，我國(guó)關(guān)于中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)采用的是“重要程度說”，這種劃分方式雖然可以防止地方濫用立法權(quán)，但是會(huì)引發(fā)另一種極端局面，那就是立法的空缺，其直接表現(xiàn)就是中央在有些應(yīng)該由其專屬的立法事項(xiàng)上沒能及時(shí)立法，導(dǎo)致立法虛置；而對(duì)于一些應(yīng)該由地方立法的事項(xiàng)，地方以此為借口不作為或者胡作為、亂作為，同時(shí)也容易出現(xiàn)濫用立法權(quán)，地方法規(guī)規(guī)章泛濫、冗雜的現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。我國(guó)在確定立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)該充分考慮我國(guó)的國(guó)情和當(dāng)前的立法現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)將堅(jiān)持中央立法的統(tǒng)一性和兼顧地方立法的靈活性相結(jié)合，在現(xiàn)行的國(guó)家建構(gòu)和法律體系允許的范圍內(nèi)，在“重要程度說”的基礎(chǔ)上合理引進(jìn)“影響范圍說”，這對(duì)于我國(guó)構(gòu)建民主科學(xué)的縱向立法權(quán)限劃分體系有著至關(guān)重要的作用，可以使中央立法和地方立法能夠規(guī)范在各自的限度內(nèi)同時(shí)又具有某種可操作性的平衡，然后以此為基礎(chǔ)建構(gòu)起一種在目標(biāo)和行動(dòng)方面權(quán)威、高效、有凝聚力的中央立法權(quán)，和受其規(guī)范的高效、民主、有向心力的地方立法權(quán)所共同組建的中央與地方縱向立法權(quán)限劃分體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，這一點(diǎn)在其著作和論文中皆有體現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，從我國(guó)目前的立法實(shí)踐來看，我國(guó)中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)包括兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是中央與地方即中央與省之間立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)，第二個(gè)層次是地方各級(jí)即省、市、縣之間的立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情和立法實(shí)踐，筆者認(rèn)為較為科學(xué)的劃分方法是，中央與地方之間采用“重要程度說”即以立法事項(xiàng)的重要程度為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將關(guān)乎國(guó)家主權(quán)和國(guó)家制度的相關(guān)事項(xiàng)劃歸中央專屬立法事項(xiàng)，地方只能遵守和執(zhí)行無權(quán)進(jìn)行解釋；地方各級(jí)之間立法權(quán)限的劃分以立法事項(xiàng)的可治理性為標(biāo)準(zhǔn)，即立法事項(xiàng)只是地方性問題，通過地方法規(guī)規(guī)章即可解決。

[參考文獻(xiàn)]

[1]蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.

[2]封麗霞.中央與地方立法關(guān)系法治化研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[3]劉莘主編.立法法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[4]張千帆，葛維寶編.中央與地方立法關(guān)系法治化[M].南京：譯林出版社，2009.

[5]張千帆.國(guó)家主權(quán)與地方自治[M].北京：民主法制出版社，2012.endprint