“建設(shè)用地使用權(quán)”續(xù)期問題思考

摘要：從古至今，“安土重遷”的思想就一直伴隨著中國人，“家”或者說是住宅這個概念對于中國人來說先得尤為重要。由此，對土地與房屋的占有帶給了中國人不可替代的歸屬感。隨著時代變遷，在我國，房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)分離有違公平原則，且土地使用權(quán)法律規(guī)定不利于房地產(chǎn)市場發(fā)展。我國應(yīng)在總結(jié)實踐經(jīng)驗，充分尊重當(dāng)事人意思自治的基礎(chǔ)上，因城制宜處理住宅用地使用權(quán)問題，有償續(xù)期。

關(guān)鍵詞：房屋所有權(quán)；土地使用權(quán)；土地使用年限續(xù)期

中圖分類號：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0063-02

作者簡介：劉欣（1996-），女，漢族，浙江杭州人，嘉興學(xué)院，學(xué)生，研究方向：土地法。

受中國傳統(tǒng)觀念影響，當(dāng)下“以房養(yǎng)老”是中國傳統(tǒng)的社會化養(yǎng)老辦法，但由于現(xiàn)有的土地制度規(guī)定住宅土地70年使用權(quán)而難以實施?！段餀?quán)法》第149條第1款規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動續(xù)期。但是法律未規(guī)定怎樣續(xù)期，“自動續(xù)期”續(xù)多久的期，是否取得永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)，該續(xù)期是否有償，續(xù)期后保障國家對土地的所有權(quán)等問題的解決，相關(guān)的權(quán)利義務(wù)的明確都迫切需要法律予以規(guī)定。

一、房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系的矛盾沖突

我國為農(nóng)業(yè)大國，自原始社會以來實行的土地氏族公社所有制，除奴隸社會井田制以及北魏隋唐時期的均田制以外，我國奴隸社會與封建社會的土地所有制制度從本質(zhì)上講，都是私有制。新中國建立以后，我國進(jìn)行了土地制度改革，確立了土地的社會主義公有制，明確將土地使用權(quán)與所有權(quán)分離。當(dāng)遇到土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移以及最難以理清的土地使用權(quán)權(quán)限等實際問題，以及土地使用年限到期后，房屋私有財產(chǎn)的保護(hù)，房屋所有權(quán)無期限與土地使用權(quán)有期限這些沖突更是猶如針尖對麥芒一般被放大。

《物權(quán)法》雖然規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動續(xù)期，此規(guī)定看似解決了公民取得土地使用權(quán)的對價性和國家獲得房屋所有權(quán)的無償性之間的沖突，卻忽視了不想或因公益不能續(xù)期的房屋所有權(quán)人權(quán)利。學(xué)者楊立新更是認(rèn)為，當(dāng)下我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)關(guān)于“自動續(xù)期”的規(guī)定，即說明該權(quán)利為永久性的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，并且建議不足70年的延期至70年，以自動續(xù)期為永久性權(quán)利。因為現(xiàn)行《物權(quán)法》并沒有規(guī)定此種情況發(fā)生時應(yīng)該怎么處理，而《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條對此作了這樣的規(guī)定：土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其它附著物所有權(quán)由國家無償取得，《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定：土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公益目的需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。這與《物權(quán)法》相沖突的條款仍然有效，所以當(dāng)住宅土地使用權(quán)期限屆滿后，當(dāng)事人不愿或不能繼續(xù)續(xù)期時，房屋所有權(quán)仍然要收歸國家無償所有，這顯然違背了民法的公平原則。

在我國，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)經(jīng)依法登記均應(yīng)受到保護(hù)，任何人不得侵犯，從實踐來看，實現(xiàn)這兩個權(quán)利的同時往往會對另一權(quán)利造成侵害。從法理來說，房屋的所有權(quán)是不存在期限限制的，在房屋所有權(quán)取得以后，不會因房屋的滅失、房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓等原因而發(fā)生消滅，是永遠(yuǎn)存在的。但是無論是通過出讓還是轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán)，它都是有期限限制的權(quán)利。而房屋又必須附著特定的土地，權(quán)利沖突由此而生。

二、現(xiàn)行土地使用權(quán)續(xù)期法律不利影響

在土地使用權(quán)消失而建筑物尚存的情況下，剝奪所有權(quán)人的固有永續(xù)的權(quán)利，二者的矛盾則自然不能避免。在這種情況下，“續(xù)期”似乎是唯一解決問題的方法。目前，關(guān)于土地使用權(quán)國內(nèi)立法主要有國務(wù)院在1990年5月頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平以及人平均壽命以及房屋使用年限的提高，《條例》規(guī)定的土地使用權(quán)最高出讓年限以及按照最高年限確定的土地使用權(quán)年限已與實踐脫軌，尤其是房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)年限的矛盾影響了房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

雖然當(dāng)離土地使用權(quán)期限尚遠(yuǎn)離期滿，由于市場具有一定的滯后性，房屋價格受不同土地使用權(quán)剩余年限的影響的不同，并未在房地產(chǎn)市場的價格機(jī)制中很快地體現(xiàn)出來。但是當(dāng)土地使用權(quán)年限接近期滿時，房屋的價值或交換價值受土地使用權(quán)期限的影響將日益凸顯，根據(jù)市場競爭機(jī)制，這一影響甚至?xí)蔀橛绊懛课輧r格的重要因素。對購房者來說，在購房時不僅需要確認(rèn)房屋所有權(quán)的完整性，還需要特別關(guān)注房地產(chǎn)開發(fā)商取得土地使用年限的起算日，而相應(yīng)的開發(fā)商也需要證明其土地使用權(quán)年限，這使得市場交易變得更為復(fù)雜，無疑增添了交易雙方的煩惱與交易成本。而房地產(chǎn)市場交易的另一重要因素價格受很多因素的共同影響，當(dāng)使用年限續(xù)期成為難以解決的麻煩時，更多人為了中謀利，會利用并擴(kuò)大自己的房屋資源，利用市場供需的特點，進(jìn)行“炒房”，隨之而來的是日日攀升，難以控制的房價，這更是房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的矛盾沖突對房地產(chǎn)市場的主要不利影響。

無償?shù)耐恋厥褂脵?quán)續(xù)期，更是加劇了這一不利影響。若無償續(xù)期，則“有房者為貴”的思想會被進(jìn)一步夸大，特別是在一線城市“寸土黃金”的局面下，無償續(xù)期無疑是對購房者的巨大誘惑，購置房產(chǎn)以解決自身安置問題，房產(chǎn)資源在此情況下會顯得更為珍貴，房地產(chǎn)商必定逐利而上，進(jìn)一步炒高房價，反過來又進(jìn)一步加大了購房者的困難，不利于房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。國家出于保障人民安居樂業(yè)的出發(fā)點是好，但結(jié)果卻有可能適得其反。

三、有償續(xù)期，因城制宜

對于國有土地使用權(quán)問題，爭論的焦點之一是“有償續(xù)期”還是“無償續(xù)期”。很多學(xué)者都提出了不同看法。

例如，學(xué)者王新江認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期，從國家財稅角度來說，有償續(xù)期是維持國家與土地使用者之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的延續(xù)，按照土地市場規(guī)律征收相應(yīng)的稅費是理所當(dāng)然的，其次，土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓有利于充分發(fā)揮土地資源的價值，推動社會財富的創(chuàng)造，激勵后輩依靠自己的力量去取得使用權(quán)，這也是社會公平理念的體現(xiàn)。今年上半年兩會召開，關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)年限和續(xù)期問題不可避免地成為兩會關(guān)注焦點。國土資源部巡視員董祚繼建議住宅用地使用權(quán)有償續(xù)期。他認(rèn)為，有償續(xù)期本質(zhì)上是對土地公有制的維護(hù)，利于化解貧富分化社會矛盾，利于國有土地出讓市場良性運行，維護(hù)社會公平正義。endprint

而學(xué)者楊立新指出，既然國家規(guī)定對于70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期，則該權(quán)利即為永久性權(quán)利，居民一次性取得永久性的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，但同時使用者需要在自動續(xù)期后交付土地使用稅。該觀點即支持有償，但一次性取得住宅建設(shè)用地的永久使用權(quán)，無異于改變了土地國有的性質(zhì)，磨滅了國家對土地的所有權(quán)象征。

筆者認(rèn)為，土地使用年限續(xù)期應(yīng)有償。第一，土地為不可再生資源，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會穩(wěn)定的考慮，其使用轉(zhuǎn)讓都應(yīng)該由國家強制手段予以規(guī)制。第二，若現(xiàn)階段實行土地使用權(quán)無償續(xù)期，住宅建設(shè)用地使用權(quán)若變成一種永久性權(quán)利，其實質(zhì)上與所有權(quán)并無區(qū)別，這可能會虛化國家對土地的所有權(quán)，改變土地公有制的憲法制度，與我社會主義生產(chǎn)資料公有制不符，且在國家保留土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，對土地的使用，應(yīng)繳納稅收性質(zhì)的費用，用以國家維護(hù)土地質(zhì)量。

國家對于此爭議也做出了表態(tài)：2017年3月8日，在全國兩會“部長通道”上，國土資源部部長姜大明對于住宅土地使用權(quán)到期后的續(xù)期問題表示，有恒產(chǎn)者有恒心，并且立法會基于保證社會的長久穩(wěn)定和保障民眾的安居樂業(yè)的目的。

借鑒國內(nèi)學(xué)者觀點以及我國部分地區(qū)的實踐，我們可以嘗試從以下幾個方面去思考這一問題的解決方法：

（一）參考我國部分地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗

總結(jié)深圳市土地續(xù)期制度實施的經(jīng)驗，2004年，對于到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則，延長土地使用年期，并按公告基準(zhǔn)地價的35%一次性補繳地價數(shù)額。而學(xué)者劉太剛指出，應(yīng)該對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿實行累進(jìn)制差別化的繳費續(xù)期政策，即劃定家庭無償使用一定面積的土地，剩余部分參照個人收入，采用類似于個人所得稅的收取方法，對其征收土地使用稅。該方案存在一定的合理性，且符合我國現(xiàn)階段貧富差距大的國情，按收入狀況收取稅費，一定程度上實現(xiàn)了公平。學(xué)者渠濤也持同樣觀點，堅持土地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)有償，并且由國務(wù)院制定相關(guān)規(guī)定，采取累計稅制收取稅費，同時規(guī)范我國土地財政管理。

（二）以當(dāng)事人意思自治為主，政府干預(yù)為輔

隨著經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，未來我國土地使用規(guī)劃必將進(jìn)一步地確定下來，商用地與住宅用地尤其是農(nóng)用地的分配將更加明確。關(guān)于農(nóng)用地，就很少會再去改變其土地性質(zhì)，那么公民對于房屋與土地的結(jié)合就集中與住宅與商業(yè)用途中。而這兩種用途，一方面需要政府公權(quán)力的調(diào)控與立法規(guī)范，另一方面，更多體現(xiàn)的是雙方當(dāng)事人的意思自治。當(dāng)事人若對于地上權(quán)有約定的，且約定不違背公共利益和公序良俗，國家雖為土地所有人，在經(jīng)濟(jì)上出于強勢地位，但在住宅與商業(yè)用地用房問題上，公民才是切實的行使權(quán)利和需要權(quán)利保障的一方。給予雙方更多的協(xié)商機(jī)會，那么尊重其約定更有利于矛盾的解決，貫徹意思自治的原則，體現(xiàn)雙方真實的意思自治。政府的主要職責(zé)即確認(rèn)雙方約定不違法，并且確立完善房屋存續(xù)年限與土地使用年限的行政評估途徑，建立相應(yīng)的續(xù)期價值評估與征收的價值補償體系。

（三）因城制宜，靈活處理住宅用地使用權(quán)問題

如何續(xù)期，實際上取決于土地所有者與使用者之間的協(xié)商配合，有償續(xù)期也并不意味著使民眾承擔(dān)住房壓力，實際方案的制定應(yīng)該以溫州方案為鑒，擯棄高額的出讓費，使有償續(xù)期確保絕大多數(shù)城市居民可接受的“低價”有償續(xù)期費用方案作為優(yōu)選。

同時，政府需要靈活調(diào)整建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)，合理提高住宅用地的比例。要用市場配置來滿足多樣化住房的用地需求，以此來制定宏觀調(diào)控政策，地方因地制宜來組織實施。各地發(fā)展水平不同，人口不一，地價也有明顯的級別差異，應(yīng)該對于不同的地區(qū)采取分類指導(dǎo)、因城施策，對重點城市，一城一策、靶向治理。充分保障居民住房，同時解決房地產(chǎn)市場去庫存和炒房熱等問題。

[參考文獻(xiàn)]

[1]楊立新.70年期滿自動續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)[J].東方法學(xué)，2016（4）.

[2]盧東慧.論我國土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)關(guān)系的立法模式[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011（5）.

[3]胡昱東，吳宇哲.土地使用權(quán)期限與房屋所有權(quán)完整性的探討[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003（3）.

[4]王新江.建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期[J].中國財政，2009.

[5]王利明.住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)則[J].清華法學(xué)，2017（2）.

[6]渠濤.關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動續(xù)期”的思考[J].法學(xué)家，2017（2）.endprint