論我國恐怖主義犯罪的普遍管轄原則

摘要：恐怖主義在全球范圍內(nèi)的泛濫，各國加強了在防止和打擊恐怖主義方面的國際合作?？植乐髁x在國際社會中被認定為國際犯罪，是對恐怖主義犯罪普遍管轄的理論基礎(chǔ)。我國一貫積極履行國際反恐條約下的義務(wù)，在國內(nèi)法中明確規(guī)定恐怖主義犯罪的普遍管轄原則，并多次修訂國內(nèi)刑事實體法，但在目前嚴(yán)峻的反恐形勢下，仍需進一步完善國內(nèi)恐怖主義犯罪普遍管轄法律體系。

關(guān)鍵詞：恐怖主義犯罪；普遍管轄；概念分歧；法律體系完善

中圖分類號：D997.9文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0010-04

作者簡介：張茜（1983-），女，漢族，安徽合肥人，華東政法大學(xué)，2015級國際法專業(yè)博士研究生，安徽省合肥市人民檢察院，員額檢察官，研究方向：國際公法。

近幾十年來，恐怖主義犯罪逐漸在世界范圍內(nèi)泛濫，嚴(yán)重危害著各國的國家安全、社會穩(wěn)定以及全世界人民的生命財產(chǎn)安全，從而引發(fā)國際社會加強了對恐怖主義的預(yù)防和懲治。普遍管轄作為懲處恐怖主義犯罪的重要方式和手段，在國際社會逐漸達成共識。當(dāng)前中國同樣面臨著恐怖主義的現(xiàn)實威脅，部分地區(qū)尤其是新疆地區(qū)的社會穩(wěn)定形勢正處于暴力恐怖活動的活躍期、反分裂斗爭的激烈期、干預(yù)治療陣痛期的“三期疊加”階段。①因此，加強對我國恐怖主義犯罪普遍管轄原則的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、恐怖主義的界定

（一）國際社會對于恐怖主義概念的爭議

“恐怖主義”一詞在國際上被廣泛使用，但是學(xué)界對于“恐怖主義”的定義和界定至今仍沒有達成一致的意見。1937年《防止和懲治恐怖主義公約》是第一個給恐怖主義下定義的公約。公約規(guī)定：恐怖主義是“直接反對一個國家，而其目的和性質(zhì)是在個別人士、個人團體或公眾中制造恐怖的犯罪行為”，并以列舉的方式規(guī)定了構(gòu)成恐怖主義的五種表現(xiàn)形式。這是國際上第一個關(guān)于恐怖主義的綜合公約，雖然公約最終未能生效，但它所確立的制度奠定了反恐怖主義國際立法的基礎(chǔ)，對恐怖主義的界定有重要意義。之后國際社會簽訂了13個有關(guān)反恐的國際公約②，部分提到了“恐怖主義”，卻都沒能對恐怖主義下一個明確的定義。這些公約分別規(guī)定某一領(lǐng)域或者某一類恐怖主義犯罪，并不是綜合性的反恐公約。

2000年開始，聯(lián)合國大會開始著手制定一項題為《關(guān)于國際恐怖主義的全面公約》（以下簡稱《全面反恐公約》）。該項公約經(jīng)過十余年談判協(xié)商仍未能最后定稿。在起草該公約的十多年時間里，聯(lián)合國共公布過四個版本的草案全文，每次草案均對“恐怖主義犯罪”的概念進行了修改。在上述對于恐怖主義定義的談判過程中，各代表團對兩個問題一直存在分歧：一是該定義是否應(yīng)包括國家對平民使用武力的國家恐怖主義，二是恐怖犯罪定義是否明確將民族解放運動排除在外。③《全面反恐公約》草案中對恐怖主義犯罪所下的定義，是在聯(lián)合國框架內(nèi)第一個由國際公約規(guī)定的一般性的恐怖主義概念，在國際反恐立法中具有里程碑意義。在該草案制定過程中所體現(xiàn)出的分歧，也恰恰反映出目前國際社會對恐怖主義犯罪概念以及適用范圍上的理論爭議及政治分歧。（二）恐怖主義的共同特征

越來越多的國際實踐讓我們看到缺少一個明確而統(tǒng)一的定義，給國際社會合作打擊恐怖主義造成了巨大的困擾。在當(dāng)前恐怖主義泛濫的嚴(yán)重局勢下，為了有效打擊恐怖主義組織和恐怖主義犯罪，有必要對恐怖主義行為進行區(qū)分和判斷。雖然國際社會未能就“恐怖主義”的概念達成一致意見，但在恐怖主義的某些特征上，達成了基本的共識，這對于判斷什么是恐怖主義具有重要的意義。首先，恐怖主義的目的具有政治性?？植乐髁x犯罪不同于普通的犯罪，其背后往往隱藏著政治圖謀以及對政治權(quán)力的爭奪。學(xué)界的諸多學(xué)者都認為恐怖主義犯罪的唯一、終極目的是政治目的，④而現(xiàn)實中的恐怖主義行為幾乎都是為了分裂國家或者建立獨立國家的目的。因此恐怖主義犯罪是一種政治犯罪，政治性是其區(qū)別于其他犯罪的本質(zhì)特征。其次，恐怖主義的手段具有破壞性。傳統(tǒng)的恐怖主義犯罪多表現(xiàn)為槍殺、縱火等暴力形式，但隨著科技的發(fā)展，恐怖主義的手段不斷升級，開始包含生化武器、放射性物質(zhì)等方式。但不管采用的是何種方式，恐怖分子都是為了制造恐怖氣氛，擴大破壞的范圍，因而恐怖主義的手段呈現(xiàn)出多樣化的破壞性特征。再次，恐怖主義的對象具有廣泛性。早期的恐怖主義主要針對君主和官員的人身，隨著時間的推移，恐怖主義的襲擊范圍開始擴大到不特定的無辜民眾，同時一些著名的建筑設(shè)施和重大財產(chǎn)也成為他們攻擊的目標(biāo)?？植乐髁x所致受害范圍的不限制性以及受害對象的不確定性也是其區(qū)別于普通犯罪的重要特征。

二、恐怖主義犯罪屬于普遍管轄的范圍

（一）普遍管轄原則適用的法律基礎(chǔ)

普遍管轄原則是指國家根據(jù)國際法對于某些特定的國際罪行，無論罪犯的國籍如何，也不論其犯罪地于何處，實行刑事管轄的權(quán)利。⑤普遍管轄原則的產(chǎn)生，最早源于中世紀(jì)對公海上海盜犯罪行為的打擊。“根據(jù)國際法，……海盜行為是一種所謂‘國際犯罪行為；海盜被認為是每一個國家的敵人，在任何地方都可以被法辦?！雹捱@一原則適用的基礎(chǔ)在于保護各國的共同利益，即一方面保護了本國的利益，另一方面也保護了其他國家的利益。隨著國家間交往的增多以及國際社會合作的加強，普遍管轄原則的適用范圍逐漸擴大到海盜犯罪以外的犯罪活動中，并且在一系列國際公約中體現(xiàn)出來，如1949年的《日內(nèi)瓦公約》和1984年《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》都包含了普遍管轄原則的內(nèi)容。這些公約中所規(guī)定的普遍管轄原則所行使的目的不再限于保護某一范圍內(nèi)國家的共同的利益，而是擴大到整個國際社會的共同利益，保護全世界的整體利益。

與國家的屬地管轄原則、屬人管轄原則、保護管轄原則所不同的是，普遍管轄原則并不要求管轄國法院與犯罪行為之間存在任何連接點或者是聯(lián)系因素，而是管轄國法院基于“絕對實質(zhì)正義”的追求而對犯罪進行的管轄，這一性質(zhì)決定了其有可能被個別國家所濫用，淪為政治斗爭的工具。國際社會中，普遍管轄原則在理論上一直存在著爭議。為了防止普遍管轄原則的濫用，需要對其適用的范圍加以嚴(yán)格限制，此時犯罪的性質(zhì)起到?jīng)Q定性的作用。只有對危害到國際社會的整體利益，被國際社會公認為國際犯罪的犯罪行為進行調(diào)查、起訴和審判時，才涉及到普遍管轄原則的適用?！捌毡楣茌犑故澜绺鲊谧吩V國際犯罪時形成了一張?zhí)炝_地網(wǎng)，國際犯罪在普遍管轄體系下無一遺漏?！雹咭虼耍欠駥儆趪H犯罪，是能否適用普遍管轄原則的最基本要件。endprint

（二）恐怖主義犯罪國際犯罪的性質(zhì)是適用普遍管轄的法理基礎(chǔ)

國際犯罪是指危害國際社會，觸犯了國際刑法規(guī)范并應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的行為。⑧國際犯罪的本質(zhì)特征在于其國際危害性，其所侵害客體并非是對某個國家或者公民的具體利益，而是國際社會所共同保護的共同利益?？植乐髁x犯罪對國際社會共同利益的侵害，決定了其具有國際犯罪的性質(zhì)。

早期恐怖主義犯罪的手段主要是暗殺和劫持，襲擊的目標(biāo)一般是君主和官員，并不包括普通民眾⑨，所危害的范圍往往限于一國之內(nèi)。隨著時間的推移，恐怖主義犯罪所打擊的對象逐漸擴大，開始伸向無辜平民，恐怖活動的范圍也突破了地理的界限，向全球蔓延。根據(jù)經(jīng)濟與和平研究所（Institute for Economics and Peace）發(fā)布的《2017年度全球恐怖主義指數(shù)報告》（2017 Global Terrorsim Index Report），2014年恐怖主義造成的死亡人數(shù)達到歷史最高水平，2016年的死亡人數(shù)雖有下降，但仍是2000年以來排在第三位的死亡人數(shù)最多的年度。⑩可見恐怖主義犯罪已經(jīng)對世界和平與安全構(gòu)成了直接的威脅，這構(gòu)成了對恐怖主義犯罪適用普遍管轄權(quán)原則的理論基礎(chǔ)。

在國際法層面，一系列防止和懲處恐怖主義犯罪國際公約的締結(jié)，也反映出國際社會對于恐怖主義犯罪國際犯罪性質(zhì)的認同。1937年《防止及懲治恐怖主義公約》是國際社會將恐怖主義犯罪認定為國際犯罪的最早立法實踐。該公約對“恐怖主義”進行了界定，要求各締約國防止和懲治恐怖主義活動并為此目的相互協(xié)助，并第一次確立了對恐怖主義犯罪“或引渡或起訴”的原則。之后國際社會制定的13個國際公約和一系列的區(qū)域性公約，都對特定的恐怖主義犯罪作出規(guī)定，其中大多數(shù)公約都重申了對恐怖主義犯罪“或引渡或起訴”的原則?！?1這些公約構(gòu)成了現(xiàn)有的反恐怖主義的法律框架，并確立恐怖主義犯罪國際犯罪的法律性質(zhì)。

聯(lián)合國安理會是聯(lián)合國唯一有權(quán)采取行動來維持國際和平與安全的機關(guān)，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》，其有權(quán)判斷是否存在威脅、破壞和平或侵略行為。2001年9月12日、9月28日，安理會相繼通過了第1368號和1373號決議，在這兩項決議中，安理會申明國際恐怖主義行為對國際和平與安全構(gòu)成威脅，必須以一切手段打擊恐怖主義行為。鑒于安理會在維護國際和平與安全方面的特殊地位，其對于國際恐怖主義性質(zhì)的認定無疑具有權(quán)威性。因此，在國際法體系中，恐怖主義國際犯罪的性質(zhì)毋庸置疑。

三、我國對恐怖主義犯罪普遍管轄的立法狀況及完善

（一）恐怖主義犯罪普遍管轄在我國的國內(nèi)立法規(guī)定

普遍管轄權(quán)是一國國內(nèi)的管轄權(quán)，對恐怖主義犯罪適用普遍管轄權(quán)最終要落實在具體的國內(nèi)法條文中?！缎谭ā返?條規(guī)定的普遍管轄原則是我國對恐怖主義犯罪進行普遍管轄的前提和依據(jù)。加入反恐公約后，為了履行公約項下的義務(wù)，我國對國內(nèi)法律進行了一系列的修訂，增加和完善了對恐怖主義犯罪的規(guī)定。

1.懲治恐怖主義犯罪的實體法修訂

我國1979年刑法中并沒有規(guī)定恐怖主義犯罪，只在個別條款中包含了相應(yīng)的恐怖主義犯罪的內(nèi)容。為適應(yīng)國際國內(nèi)反恐形勢，適用對恐怖主義犯罪的普遍管轄，1997年刑法增設(shè)了第一百二十條組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動組織罪，并規(guī)定了可適用于恐怖主義犯罪的部分條款，如危害航空、航海安全等犯罪。聯(lián)合國安理會第1373號決議通過后，為響應(yīng)決議倡導(dǎo)的宗旨，全國人大常委會于2001年12月29日，通過了《刑法修正案（三）》，提高了組織、領(lǐng)導(dǎo)恐怖組織罪的刑罰，增加資助恐怖活動罪和編造、故意傳播虛假恐怖信息罪名，并將恐怖活動犯罪規(guī)定為洗錢罪的上游犯罪。這些都是中國為履行加入的反恐國際公約的義務(wù)而采取的重要立法舉措。

2015年8月29日，全國人大常委會通過的《刑法修正案（九）》，增加了多個恐怖主義犯罪相關(guān)的罪名，進一步加大了對恐怖主義犯罪的懲治力度。其中在一百二十條中增加幫助恐怖活動罪，取消資助恐怖活動罪罪名，作為一百二十條之一；增加準(zhǔn)備實施恐怖活動罪，作為一百二十條之二；增加宣揚恐怖主義、極端主義、煽動實施恐怖活動罪，作為一百二十條之三；增加利用極端主義破壞法律實施罪，作為一百二十條之四；增加強制穿戴宣揚恐怖主義、極端主義服飾、標(biāo)志罪，作為一百二十條之五；增加非法持有宣揚恐怖主義、極端主義物品罪，作為一百二十條之六。《刑法修正案（九）》對恐怖主義犯罪罪名的增加，是歷次對恐怖主義犯罪罪名增加最多的一次，不僅有利于打擊我國國內(nèi)的恐怖主義犯罪，也有利于與國際反恐怖主義公約相結(jié)合，打擊國際恐怖主義犯罪，體現(xiàn)了我國政府打擊恐怖主義犯罪的決心和信念。

2.《中華人民共和國反恐怖主義法》的制定

為有效打擊恐怖主義犯罪，全國人大常委會于2015年12月27日通過了《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐法》）?！斗纯址ā肥俏覈谝徊糠磳植乐髁x的專門法律，全面系統(tǒng)地規(guī)定了中國反恐怖工作的體制、機制、手段和措施?！斗纯址ā犯鶕?jù)恐怖主義活動的特點及反恐需要，對于恐怖主義的預(yù)警防范處置和善后、國際合作等方面作了系統(tǒng)的規(guī)定，這對于我國防范和打擊恐怖主義，維護國家安全、公共安全和人民生命財產(chǎn)安全，規(guī)范和保障執(zhí)法機關(guān)依法履行治安管理職責(zé)都具有積極的意義。

尤為值得關(guān)注的是，《反恐法》明確規(guī)定了恐怖主義的定義作了規(guī)定。在此之前，我國刑法中雖然規(guī)定了有關(guān)恐怖主義犯罪，但是對于什么是恐怖主義，如何認定恐怖主義，卻沒有法律規(guī)定相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這給刑法的適用造成很大的困難?！斗纯址ā返谌龡l、第十二條對恐怖主義的定義以及恐怖組織和人員的認定進行了規(guī)范。這些概念的界定，為我國對恐怖主義犯罪實施普遍管轄確立了前提。

（二）恐怖主義犯罪普遍管轄法律體系的完善

1.完善刑法的相關(guān)內(nèi)容

對于恐怖主義犯罪，許多國家都將相關(guān)國際刑法規(guī)范轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法，在刑法中明確設(shè)置懲治恐怖主義犯罪的條款。有些國家在刑法典中明確規(guī)定了“恐怖活動罪”，如法國、俄羅斯、西班牙等國；有些國家雖然沒有在刑法典中將恐怖活動規(guī)定為一個獨立罪名，但根據(jù)行為的目的和性質(zhì)，將各種恐怖活動分別規(guī)定在其他各類不同的犯罪中，如德國；還有些國家將恐怖活動犯罪規(guī)定在專門的反恐怖立法中，如英國。我國現(xiàn)行刑法中沒有“恐怖主義犯罪”的單獨罪名，恐怖活動犯罪必然以一般的刑事犯罪為表現(xiàn)形式?！?2在立法模式上，我國類似于德國刑法典。在罪名的分布上，我國恐怖主義犯罪的相關(guān)罪名分布在刑法的諸多章節(jié)之中，這與其他國家將恐怖主義犯罪納入某一類特定犯罪的章節(jié)的做法有所不同，使得恐怖主義犯罪的規(guī)定比較分散，因此有學(xué)者建議將有關(guān)懲治恐怖活動犯罪的條款適當(dāng)予以集中規(guī)定?！?3endprint

根據(jù)罪行法定原則，對于刑事犯罪的懲罰必須根據(jù)刑法的明文規(guī)定。規(guī)制恐怖主義犯罪的國際公約也是依據(jù)犯罪分子所實施的具體的行為單獨定罪，那么對于尚未在我國刑法中予以規(guī)定的有關(guān)罪名如何適用普遍性管轄便存在問題。如我國并沒有危害大陸架固定平臺安全罪的罪名，但我國已經(jīng)加入《制止危害大陸架固定平臺安全非法行為議定書》，應(yīng)當(dāng)履行該公約項下的義務(wù)，對于公約中所規(guī)定的危害大陸架固定平臺安全的犯罪行為，我國刑法中沒有規(guī)定相應(yīng)的罪名，因此在實施普遍管轄原則時，缺乏可以適用的法律依據(jù)。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)國際公約的規(guī)定，完善和補充刑法中相關(guān)恐怖主義犯罪的罪名。

2.加強刑事司法協(xié)作

由于與案件沒有實質(zhì)的連接點或者聯(lián)系因素，國家要行使普遍管轄原則，每一步都需要復(fù)雜的刑事司法協(xié)助。越來越多的國際恐怖主義犯罪，讓國際社會逐漸意識到，“依靠單邊計劃懲治恐怖主義犯罪非常不充分，沒有可行的、全面的合作與努力，恐怖主義及其支持者還將從被害者間不協(xié)調(diào)的懲治行動縫隙中獲益?！薄?4國家之間加強協(xié)調(diào)與合作成為國際社會反恐怖主義犯罪的重要趨勢。

我國《反恐法》單獨規(guī)定了國際合作一章，在立法上確立了反恐領(lǐng)域刑事司法合作的原則。在實踐中，我國也注意加強構(gòu)建打擊恐怖主義法律網(wǎng)絡(luò)。在上海合作組織框架內(nèi)，我國與各締約國已經(jīng)開展了卓有成效的國際合作。我國已經(jīng)與烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦等國分別簽訂了《關(guān)于打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的合作協(xié)定》，規(guī)定了雙方在情報交流、技術(shù)和物質(zhì)援助、偵查和審判活動中的協(xié)助等內(nèi)容。但與其他國家特別是歐美國家之間，我國在刑事司法方面還非常有限。由于對恐怖主義定義涉及政治色彩，我國與一些國家存在不同的認識，雙方缺乏在反恐領(lǐng)域的雙方司法合作協(xié)議。在反恐的國際合作中，我國應(yīng)加強在上海合作組織框架之外，與世界各國特別是與歐美國家的刑事司法合作。

[注釋]

①靳高風(fēng).2014年中國犯罪形態(tài)分析與2015年預(yù)測[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（2）.

②這13個國際公約分別是：<關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約>、<關(guān)于制止非法劫持航空器的公約>、<關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約>、<制止在為民用航空服務(wù)的機場上的非法暴力行為的議定書>、<防止和懲治侵害國際保護人員犯罪的公約>、<反對劫持人質(zhì)國際公約>、<關(guān)于核材料的實物保護公約>、<制止危及海上航行安全非法行為公約>、<制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書>、<關(guān)于制作可塑性炸藥以便偵測的公約>、<制止恐怖主義爆炸事件國際公約>、<制止向恐怖主義提供資助的國際公約>和<制止核恐怖行為國際公約>.

③黃瑤.國際反恐法中的民族解放運動問題——以<關(guān)于國際恐怖主義的全面公約草案>為視角[J].中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（5）.

④如我國著名法學(xué)家王鐵崖先生認為：恐怖主義犯罪是具有國際政治目的個人或有組織的集團傷害他人生命或損害他人的暴力行為.王鐵崖主編.中華法學(xué)大辭典——國際法學(xué)卷[M].北京：中國檢察出版社，1996：342.

⑤王鐵崖主編.國際法[M].北京：法律出版社，2003：129.

⑥See Oppenhein，International Law，Vol.I，London：Longmans，Green&Co，1905：326.

⑦曹建明.國際公法學(xué)[M].北京：法律出版社，1998.

⑧王虎華，主編.國際公法學(xué)（第四版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015：487.

⑨蘭迪.國際恐怖主義犯罪的歷史淵源與現(xiàn)狀臨摹[J].廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2016，29（1）.

⑩2017 Global Terrorism Index Report，http：//visionofhumanity.org/app/uploads/2017/11/Global-Terrorism-Index-2017.pdf，2017-11-18.

○11區(qū)域性公約主要包括：<歐洲制止恐怖主義公約>、<美洲國家組織反恐怖主義公約>、<美洲反恐怖主義公約>、<非洲統(tǒng)一組織預(yù)防和打擊恐怖主義公約>、<阿拉伯國家聯(lián)盟制止恐怖主義公約>、<伊斯蘭會議組織打擊國際恐怖主義公約>、<東南亞國家聯(lián)盟反恐怖主義公約>、<上海合作組織反恐怖主義公約>等.

○12陳忠林.我國刑法中“恐怖活動犯罪”的認定[J].現(xiàn)代法學(xué)，2002（5）.

○13趙秉志，陰建峰.論懲治恐怖活動犯罪的國際國內(nèi)立法[J].法制與社會發(fā)展（雙月刊），2003（6）.

○14Illiam H.Boger，“INTERNATIONAL COOPERATION IN THE PREVENTION AND SUPPRESSION OF ERRORISM”，1988.endprint