村書記視角下的鄉(xiāng)村治理——基于湖南Z市的調(diào)查

郝 濤

真實(shí)的鄉(xiāng)村社會究竟是什么狀況？如何更好地治理鄉(xiāng)村社會？對于這些問題，可謂是仁者見仁，智者見智。相對于其他群體，農(nóng)村的村書記對鄉(xiāng)村治理的看法更值得關(guān)注，因?yàn)樗麄冮L期生活在農(nóng)村，對農(nóng)村各項事務(wù)比較熟悉，作為農(nóng)民的“當(dāng)家人”和政府的“代理人”，他們是黨在農(nóng)村實(shí)施核心領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵，是農(nóng)民群眾的“主心骨”，是農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。了解村書記眼中的鄉(xiāng)村社會，能夠讓我們看到更加真實(shí)而非想象的農(nóng)村，這對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會良性治理具有重要作用。為此，2013年2-3月，筆者對湖南省Z市的118名村支部書記開展了一次調(diào)查，這次調(diào)查以問卷調(diào)查為主，并對個別村書記進(jìn)行了深度訪談。

一、被訪村書記的基本情況

在性別方面，被訪的村書記以男性為主，占了93.3%，女性僅占被訪人數(shù)的6.7%，可以看出男性在農(nóng)村的政治舞臺上占據(jù)絕對優(yōu)勢，而女性的政治參與水平還比較低；在民族構(gòu)成方面，被訪的村書記以少數(shù)民族為主，其中土家族占71.1%，白族占13.5%；

在年齡方面，被訪的村書記以中老年人居多，占了76.2%，其中41-50歲的占43.2%，51-60歲的占16.9%，60歲以上的占16.1%，而40歲及以下的僅占12.7%，基本上呈現(xiàn)出當(dāng)前農(nóng)村干部老化問題比較嚴(yán)重，老人政治對農(nóng)村發(fā)展既有利也有弊端，年齡較大的村書記閱歷豐富，有助于處理農(nóng)村各種復(fù)雜的事務(wù)，但從長期來看可能會造成鄉(xiāng)村治理人才后繼無人的局面，從而不利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

在文化程度方面，被訪村書記的文化程度普遍不高，其中文盲占0.8%，小學(xué)文化程度的占3.3%，初中文化程度的占30.5%，高中及中專文化程度的占56.7%，大專及以上的占6.7%；在社會兼職方面，被訪的村書記擁有社會兼職的比例不高，其中任政協(xié)委員的占33%，沒有一人任人大代表。

在獲取知識的主要途徑方面，仍然以傳統(tǒng)的學(xué)習(xí)方式為主，新傳媒在農(nóng)村的發(fā)展非常薄弱，其中29.4%的人以看書為主，38.5%的人以瀏覽報紙雜志為主，22%的人通過黨校學(xué)習(xí)獲取知識，只有10.1%的人靠上網(wǎng)獲取知識；調(diào)查雖顯示看書是村書記獲取知識的主要渠道，但他們看書的數(shù)量仍少得可伶，在過去1年中，37.2%的人看了5本以上，39.8%的人看了2-5本書，12.7%的人看了1本，5%的人甚至沒有看過1本書，說明村書記的學(xué)習(xí)情況不很樂觀。隨著信息化發(fā)展步伐的加快，不注重學(xué)習(xí)新知識的村書記很難適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型變化。

在家庭收入來源方面，41.5%的被訪村書記仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，27.1%的人靠個體經(jīng)營，15.6%的人靠外出打工，5.9%的人靠本地企業(yè)工作，9.3%的人靠村干部工作；“上面千條線，線面一根針”，上面的政策在農(nóng)村最終要靠村書記貫徹落實(shí)，他們的態(tài)度決定政策的實(shí)施效果，經(jīng)濟(jì)待遇直接關(guān)系到他們工作的主動性和積極性，但調(diào)查顯示，絕大多數(shù)被訪村書記對當(dāng)前的工資水平不滿意，其中44%的人認(rèn)為工資偏低，47.7%的人認(rèn)為工資過低，僅有8.4%的人認(rèn)為適中。

在任職身份方面，19.4%的人是復(fù)員軍人，15%的人是經(jīng)濟(jì)能人，18.2%的人是技術(shù)能人，47.4%的人是一般群眾；在任職目的方面，97.4%的人認(rèn)為是為村民服務(wù)，占了調(diào)查對象的絕大多數(shù)，只有極少數(shù)村書記是為了獲取個人好處；在任職方式方面，僅有1位村書記是上級任命的，其余的均是通過選舉當(dāng)選的，這說明隨著農(nóng)民民主意識的不斷增強(qiáng)，農(nóng)村基層民主建設(shè)近年來有了較大的進(jìn)步；在任職時間方面，擔(dān)任了5年及以下的人占27.1%，擔(dān)任6-10年的人占26.2%，擔(dān)任11-20年的人占27.9%，擔(dān)任20年以上的人占18.8%。

二、村書記眼中的鄉(xiāng)村治理

農(nóng)村哪些人最適合擔(dān)任村書記呢？無論是學(xué)界還是政界都已經(jīng)探討了很多，那么村書記自身是如何看待的呢？根據(jù)調(diào)查，半數(shù)以上的被訪村書記認(rèn)為返鄉(xiāng)務(wù)工青年最適合，比例高達(dá)52.7%，44%的被訪村書記認(rèn)為經(jīng)濟(jì)大戶最適合，而對于轉(zhuǎn)業(yè)軍人和回鄉(xiāng)定居的離退休黨員干部并不看好。

面對錯綜復(fù)雜的農(nóng)村工作，村書記作為村里的“一把手”，只有具備較強(qiáng)的工作能力，妥善處理好各種棘手問題，才能得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民的認(rèn)可，從而樹立自己的威信。村書記的能力包括許多方面，如領(lǐng)導(dǎo)能力、經(jīng)濟(jì)能力等，發(fā)展是當(dāng)前農(nóng)村的首要問題，能否帶領(lǐng)村民致富仍是衡量其能力高低的最重要指標(biāo)，問卷調(diào)查也證明了這一點(diǎn)，46.6%的人認(rèn)為村書記要有帶領(lǐng)群眾致富的本領(lǐng)。22.8%的被訪村書記認(rèn)為做事要有民主作風(fēng)，說明通過上個世紀(jì)80年代以來實(shí)施村民自治以來，村民參與村莊事務(wù)的意識明顯增強(qiáng)，現(xiàn)在的村書記要有民主意識，“霸、蠻、狠”的傳統(tǒng)管理方式行不通了。

對于搞好農(nóng)村工作的主要依靠力量，僅有9.3%的人認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國的最基層政權(quán)組織，其重要性不言而喻，但政策的落地生根最終還要靠村書記的貫徹落實(shí)，可以說，沒有他們的積極支持，什么事都做不了。農(nóng)村有威望的人在村民中具有一定的號召力，但僅有13.5%的村書記認(rèn)可這一群體的作用，而77.2%的村書記認(rèn)為村干部才是最主要的依靠力量，村書記如此一來村干部，這與村干部干事認(rèn)真有關(guān)，根據(jù)調(diào)查，除一人認(rèn)為是村干部做事敷衍了事外，余下所有被訪村書記認(rèn)為村干部做事非常認(rèn)真，說明被訪村書記對于村干部的工作還是非常滿意的，這對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良性治理無疑很重要。

對于制約村書記工作積極性的主要因素，半數(shù)以上的人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)待遇太低，33%的人認(rèn)為壓力過大，6.7%的人認(rèn)為缺乏政治前途，也有兩人表示怕得罪人。對于村書記與村主任的關(guān)系，高達(dá)71.1%的被訪村書記認(rèn)為兩者關(guān)系很難融洽，正是基于這樣的認(rèn)識，50.8%的被訪村書記認(rèn)為村書記與村主任實(shí)行一肩挑好，在當(dāng)前政治體制格局下，一肩挑也許是最優(yōu)的選項。

進(jìn)入后稅費(fèi)改革時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該如何定位，一直是大家討論的熱點(diǎn)問題，村書記對此的看法值得思考，5.9%的被訪村書記認(rèn)為應(yīng)該撤銷，22.8%的人認(rèn)為應(yīng)該保持原狀，3.3%的認(rèn)為應(yīng)該保留但弱化，67.8%的人認(rèn)為應(yīng)該保留并加強(qiáng)，在大多數(shù)被訪村書記看來，應(yīng)該強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能，而不是撤銷或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能。稅費(fèi)完全取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事情不是越來越少了，而是越來越多、越來越細(xì)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問題是如何由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)村關(guān)系在不同的歷史時期呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，當(dāng)前的鄉(xiāng)村關(guān)系不同于以往，表現(xiàn)出“形強(qiáng)實(shí)弱”的特點(diǎn)，也就是說，表面上看起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)村具有強(qiáng)大的控制功能，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)深入到了鄉(xiāng)村社會的角角落落，實(shí)際上這些都是一種假象而已，實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難真正管控鄉(xiāng)村社會，其在解決村莊事務(wù)中顯得力不從心，只有依靠村干部的支持和配合才能完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遷就村干部的現(xiàn)象成了一種常態(tài)，調(diào)查數(shù)據(jù)也反映了這一點(diǎn)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的工作村民的利益發(fā)生沖突時，只有4.2%的被訪村書記選擇“站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一邊”，11%的人被訪村書記選擇“站在村民一邊”，84.7%的被訪村書記表示“看具體情況而定”。

村集體經(jīng)濟(jì)是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是村莊公共事業(yè)發(fā)展的重要保障，村級集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力直接關(guān)系到村莊治理的好壞，但根據(jù)調(diào)查反映的情況看，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分薄弱，難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。在村辦企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體方面，只有11.8%的人認(rèn)為有，9.5%的人認(rèn)為曾經(jīng)有但現(xiàn)已破產(chǎn)或解散，3.3%的人認(rèn)為現(xiàn)雖有但處于癱瘓狀，高達(dá)75.4%的人認(rèn)為沒有。在村辦企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體狀況較差的情況下，村集體的收入不可能樂觀，90.6%的被訪村書記認(rèn)為村集體沒有收入，95.7%的人認(rèn)為當(dāng)前村莊治理所需的資金主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付，幾乎沒有其他的來源了，以至于多數(shù)村里的財務(wù)狀況捉襟見肘，4.2%的人認(rèn)為是村里收支略有盈余，19.4%的人認(rèn)為村里收支平衡，而45.7%的人認(rèn)為村里略有虧空，28.8%的人認(rèn)為村里出現(xiàn)較大虧空。

社會風(fēng)氣的好壞能夠反映出鄉(xiāng)村治理的軟環(huán)境如何，但從調(diào)查來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會風(fēng)氣并不是太好，32.4%的人認(rèn)為一般，35.7%的人認(rèn)為較差，只有27.9%的人認(rèn)為較好；在農(nóng)村治安狀況方面，13.5%的人認(rèn)為較好，55%的人認(rèn)為不好。對于社會風(fēng)氣不好的具體表現(xiàn)，43.2%的人認(rèn)為是村民道德素質(zhì)下降，16.9%的人認(rèn)為是社會治安得不到保障，1.6%的人認(rèn)為是封建迷信活動多，16.1%的人認(rèn)為是攀比成風(fēng)。

關(guān)于村莊治理中村書記遇到的主要困難，9.3%的人認(rèn)為是沒有好項目，13.5%的人認(rèn)為是缺少技術(shù)，19.4%的人認(rèn)為是缺乏人才，25.4%的人認(rèn)為是村級債務(wù)累累，42.4%的人認(rèn)為是上級財政支持少。村書記對本村最大的憂慮方面仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，高達(dá)83%的人認(rèn)為村民致富門路少，9.3%的人認(rèn)為是村民思想混亂，5.9%的人認(rèn)為是村風(fēng)民風(fēng)差，1.8%的人認(rèn)為是村干部的權(quán)威下降。

三、鄉(xiāng)村治理中的村書記隊伍建設(shè)

一位村書記講：“共產(chǎn)黨能搞多少年，村書記是關(guān)鍵。”道出了“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”的深刻道理。村看村、戶看戶，群眾看黨員，黨員看干部，干部看書記。由此可見，村書記是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵所在，其重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。在訪談中有村書記抱怨：“現(xiàn)在的村書記三頭受氣，老婆抱怨，村民怨恨，領(lǐng)導(dǎo)批評，沒干頭?！眴柧碚{(diào)查顯示，22%的人表示不想干了，44.9%的人表示干不干無所謂，僅有33%的人表示愿意繼續(xù)干下去。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的善治，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，應(yīng)重視村書記，提高待遇，切實(shí)加強(qiáng)隊伍建設(shè)。

一是培養(yǎng)人才。馬克思認(rèn)為，人是生產(chǎn)力最活躍的因素。面對越來越復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理形勢，必須重視村書記隊伍建設(shè)。一方面要培養(yǎng)精力充沛的后備力量，讓有經(jīng)濟(jì)頭腦、文化素質(zhì)高、群眾基礎(chǔ)好、見多識廣的年輕人充實(shí)到隊伍中來，如返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退伍軍人、技術(shù)能手、私營企業(yè)主等，避免村書記隊伍后繼乏人。另一方面要加大對村書記的培訓(xùn)力度，由于多數(shù)村書記的年齡較大，文化程度不高，獲取信息、技術(shù)和知識的渠道有限，加大對村書記的培訓(xùn)力度顯得十分緊迫，在具體的培訓(xùn)內(nèi)容上，7.6%的人認(rèn)為是文化知識，10.1%的人認(rèn)為是法律政策，33%的人認(rèn)為是農(nóng)村實(shí)用技術(shù)，42.3%的人認(rèn)為是管理能力，通過培訓(xùn)讓他們緊跟時代發(fā)展步伐，了解最新市場信息，不斷適應(yīng)變化迅速的社會轉(zhuǎn)型。

二是提高待遇。一方面讓村書記在經(jīng)濟(jì)上有想頭，從調(diào)查來看，88.9%的村書記認(rèn)為工資待遇低，58.4%的人認(rèn)為待遇較低是制約他們工作積極性的主要原因。一位村書記認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)待遇太低，干部還想搞其他事，無法專心工作?！睘榱私鉀Q后顧之憂，很有必要提高他們的經(jīng)濟(jì)待遇，讓其在經(jīng)濟(jì)上有想頭；另一方面讓村書記在政治上有奔頭。一位村書記認(rèn)為：“干一輩子最后還是普通老百姓一個，也不可能提拔?！?6.7%的被訪村書記認(rèn)為缺乏政治前途是影響工作積極性的因素。因此，要適當(dāng)拿出些名額讓村書記有機(jī)會進(jìn)入公務(wù)員隊伍，讓他們在政治上有奔頭。

三是把好入口。村書記素質(zhì)的高低關(guān)系到黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，要把真正有能力、愿意為村民服務(wù)的人吸納進(jìn)組織中來。一方面要警惕黑惡勢力。黑惡勢力是鄉(xiāng)村治理的一顆毒瘤，他們稱霸一方，橫行鄉(xiāng)里，欺壓百姓，破壞了正常的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，如果他們進(jìn)入到體制內(nèi)，就會利用體制內(nèi)的政治資源謀取自身的非法利益，其帶來的后果就會更加嚴(yán)重，不僅會影響鄉(xiāng)村社會的價值規(guī)范，而且會造破壞鄉(xiāng)村社會的政治生態(tài)環(huán)境，后患無窮。另一方面要防止平庸之輩。村民自治制度是鄉(xiāng)村治理的一種重要制度安排，促進(jìn)了農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展，但該制度并不是完美無瑕的，其作為農(nóng)民參與村莊事務(wù)管理的民主形式，自然也很難走出民主的困境，“一人一票制”下選出來的村書記很可能是個平庸之輩。

四是延長任期。一般而言，村書記的一屆任職期限為3年時間，這是農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的制度安排，在3年任期內(nèi)，村書記接受全體村民的監(jiān)督，如果干的不好，也不至于造成太大的損失，因?yàn)?年時間畢竟不是太長，村民在下次選舉時就可以重新做出選擇。然而，根據(jù)對村書記的調(diào)查，3年任期制的時間安排并不太合適，不利于鄉(xiāng)村社會的治理，正如有的村書記所言，“第一年和第三年都在忙選舉，真正做事的時間只有1年”，也就是說，3年時間里差不多有兩年時間在應(yīng)付選舉的事情，村書記哪里還有心思全身心開展工作，故可以適當(dāng)延長村書記的任期時間，把3年任期改為5年任期比較合適，如此一來，村書記就可以騰出更多的時間做事情。