咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格改革的原則及思路

王軍社，李 妮

（1.咸陽市物價工作辦公室，陜西 咸陽 712000；2.咸陽師范學院 經(jīng)濟與管理學院，陜西 咸陽 712000）

公用事業(yè)和公益性服務是受公共利益和社會利益制約的經(jīng)濟性行業(yè)、服務及其活動，是直接影響民眾基本生產(chǎn)和生活的具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)或服務。一般而言，供水、供電、供氣、供熱、交通運輸、郵電、公共安全、垃圾和污水處理等公共產(chǎn)品和服務的經(jīng)營活動都屬于公用事業(yè)和公益性服務的范疇。公用事業(yè)和公益性服務關系民眾的日常生活，其價格高低、供給數(shù)量、服務優(yōu)劣直接涉及民眾的切身利益。二十世紀七八十年代，在公用事業(yè)和公益性服務改革的過程中，學者們開始對公用事業(yè)和公益性服務價格改革進行研究，形成了一系列研究成果，主要表現(xiàn)在公用事業(yè)和公益性服務價格管理法律制度不斷完善，使針對該領域的價格管理實現(xiàn)了“以法律為基礎和保障”[1-3]；形成了公用事業(yè)和公益性服務價格改革的專門機構[4-6]；對公用事業(yè)和公益性服務價格改革進行分類管理[7]；重視對公用事業(yè)和公益性服務價格的監(jiān)督[8]。盡管從總體上看，我國公用事業(yè)和公益性服務已擺脫嚴重短缺和供給不足的狀態(tài)，但隨著改革開放的深入推進，其價格管理體制的弊端與不足也日益呈現(xiàn)，政府“越位”、壟斷價格的形成、強制服務的存在以及亂收費、亂漲價等現(xiàn)象仍十分突出。本文以陜西省咸陽市為例，通過分析咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格改革中的缺陷和不足，理清公用事業(yè)和公益性服務價格改革的思路和應堅持的原則，創(chuàng)新咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格管理模式。

1咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格管理的現(xiàn)狀

咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格改革伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革不斷推進。長期以來，咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格改革現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下3個方面。

1.1進行了較大幅度的價格調(diào)整

通過貫徹《中華人民共和國價格法》和《陜西省價格條例》等法律法規(guī)，對長期偏低的公用事業(yè)和公益性服務價格進行了調(diào)整，改變了過去公用事業(yè)和公益性服務價格改革偏低的狀況，但這并不等于改革公用事業(yè)和公益性服務價格管理體制。

1.2落實了部分價格管理權限

隨著中央和陜西省對部分地方性特點較強的公用事業(yè)和公益性服務價格管理權限的下放，咸陽市認真貫徹落實了部分價格管理權限，比如自來水、煤氣等公用事業(yè)和公益性服務價格的定價權，并嚴格按照規(guī)定的權限實施價格管理和監(jiān)控。

1.3實行了部分價格的國家指導價

對部分公用事業(yè)和公益性服務價格采取國家指導價格的形式，在國家相關部門核定的價格幅度范圍內(nèi)，根據(jù)具體情況，上下浮動價格。

目前，咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格改革取得了一定的成效，公用事業(yè)和公益性服務價格基本穩(wěn)定，公用事業(yè)和公益性服務價格在一定程度上能夠反映成本和供求，價格管理對經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生了一定的正調(diào)節(jié)作用，推動了咸陽市公用事業(yè)和公益性服務的健康發(fā)展。?

2咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格管理的瓶頸

改革開放以來，公用事業(yè)和公益性服務價格改革有效地促進了咸陽市公用事業(yè)和公益性服務的發(fā)展。但不可否認，原來的政策和措施隨著市場經(jīng)濟體制的完全形成已呈現(xiàn)自身局限性而不能適應公用事業(yè)和公益性服務發(fā)展的需要，部分政策還成為束縛其發(fā)展的瓶頸，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1公用事業(yè)和公益性服務價格管制的法律法規(guī)不完善

目前，咸陽市對公用事業(yè)和公益性服務價格監(jiān)管的主要依據(jù)是《中華人民共和國價格法》和《陜西省價格條例》。然而，無論是《價格法》還是《價格條例》，均對公用事業(yè)和公益性服務價格監(jiān)督管理的主體、方式及原則等規(guī)定不明確，這在較大程度地影響了咸陽市價格管理部門對公用事業(yè)和公益性服務價格的監(jiān)管，導致監(jiān)管效率不高。具體而言：其一，依據(jù)《中華人民共和國價格法》和《陜西省價格條例》，咸陽市價格管理部門不能對如何協(xié)調(diào)國家財政能力、企業(yè)經(jīng)濟效益、消費者合法利益的關系問題方面做出明確的標準的界定。其二，依據(jù)《中華人民共和國價格法》和《陜西省價格條例》對公用事業(yè)和公益性服務價格進行調(diào)整時，涉及面較廣，影響范圍較大。咸陽市價格管制部門在進行價格調(diào)整時大多妥協(xié)于施加壓力大的一方，從而導致主動性降低管理水平的下降。

2.2價格監(jiān)管機構管制無力，政企不分

2.2.1價格管控范圍有限，管制效率低下

目前，價格主管部門只擁有對公用事業(yè)和公益性服務價格制定的權力和價格調(diào)整的權力，而無法對影響公用事業(yè)和公益性服務價格形成的其他相關條件進行嚴格把控。比如，價格主管部門不參與公用事業(yè)和公益性服務市場準入與退出的管理，一旦某個公用事業(yè)和公益性服務項目開始投資運營，就意味著價格主管部門要根據(jù)已形成的成本制定價格或者不得不批準既定價格。

2.2.2公用事業(yè)和公益性服務主體性質(zhì)混雜，政企不分

雖然咸陽市已經(jīng)設立了公用事業(yè)和公共性服務的專門機構，但這些機構既從事公用事業(yè)和公益性服務的經(jīng)營活動，又進行城市公用事業(yè)運行的管理工作，出現(xiàn)公用事業(yè)和公共性服務機構主體性質(zhì)的混雜現(xiàn)象，形成了比較嚴重的政企不分的格局。

2.3公用事業(yè)和公益性服務價格形成方式不完備

2.3.1公用事業(yè)和公益性服務價格的形成方式存在缺陷

目前僅依靠政府或市場的價格形成機制不僅阻礙了公用事業(yè)和公益性服務經(jīng)營企業(yè)生產(chǎn)率的提高，而且造成其服務質(zhì)量差，缺乏生產(chǎn)積極性。另外，淡旺季同價、不區(qū)分差別的定價方式，造成資源利用率低，必然導致資源的嚴重浪費和政府財政的較大負擔。

2.3.2公眾在價格形成過程中參與率偏低

公用事業(yè)和公益性服務在制定其價格時要充分考慮到公眾的參與程度，采取有效措施保證公民參與的渠道，提高公民參與積極性，從而體現(xiàn)價格的科學性、民主性、合理性。咸陽市統(tǒng)計局資料顯示，在2013—2016年咸陽市價格主管部門舉行的各類價格聽證會上，公眾參與率僅有46.9%，公眾意見采納率僅為10.3%。由此可見，公眾在價格形成過程中的參與積極性普遍較低，參與效果不太理想。

2.4公用事業(yè)和公益性服務價格管制監(jiān)督體系不完善

要實現(xiàn)對公用事業(yè)和公益性服務價格的監(jiān)督，需要建立相對完備的監(jiān)督體系。這個監(jiān)督體系應整合社會各個方面的力量，形成司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督三位一體的監(jiān)管格局，才能確保價格監(jiān)管工作的順利進行。但目前咸陽公用事業(yè)和公益性服務價格管制監(jiān)督體系不完善，主要表現(xiàn)在：

2.4.1司法監(jiān)督乏力

司法監(jiān)督應該成為最有力的保障。政府制定的市場管制的措施都應該具有合法依據(jù)，遵循法定程序。由于我國行政程序法的缺失，這使行政機關在行使管制權力時沒有程序性限制。同時，司法審查缺乏對政府規(guī)制權利的實時監(jiān)督。

2.4.2行政監(jiān)察滯后

消費者或者被管制企業(yè)對違法公用事業(yè)和公益性服務價格的舉報渠道不暢，造成行政監(jiān)察機構難以獲得有效及時的信息，從而造成行政監(jiān)察效度的被動性和滯后性。

2.4.3社會輿論監(jiān)督缺失

公用事業(yè)和公益性服務價格管制應該公開透明，充分發(fā)揮新聞媒體，社會公眾的輿論監(jiān)督作用。然而我國在公用事業(yè)和公益性服務價格管制方面依然存在嚴重的信息不對稱問題，同時，輿論監(jiān)督受到阻礙，其作用微乎其微。

3咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格改革應遵循的原則

由于公用事業(yè)和公益性服務有別于其他商品，其所具有的基礎性、自然壟斷性、公用型和公益性要求須秉持符合自身特點的原則。公用事業(yè)和公益性服務價格形成應遵循的原則主要有以下幾個：

3.1需求保障原則

公用事業(yè)和公益性服務在制定和調(diào)整價格時要充分考慮居民收入的多少、消費水平的高低等，而且要考慮到在保證社會良性運行前提下的社會普遍承受能力，更好地滿足人們最基本的生活需要，保持社會組織進行正常的生產(chǎn)經(jīng)營。

3.2利益平衡原則

在對公用事業(yè)和公益性服務的價格進行管制時努力使處于不同社會階層間的公眾的利益得到統(tǒng)籌兼顧，著力實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益最優(yōu)化。此外，在制定價格或調(diào)整價格的過程中，政府要考慮到國家、企業(yè)、消費者等各方利益，盡最大努力實現(xiàn)利益平衡。

3.3可持續(xù)發(fā)展原則

首先，資源的可持續(xù)利用。在制定公用事業(yè)和公益性服務價格時要實行層次定價，根據(jù)資源的稀缺程度制定合理的價格，體現(xiàn)“物以稀為貴”，以便促使人類增強資源的節(jié)約意識，提高對資源的利用率，以實現(xiàn)重復利用，循環(huán)利用。其次，公用事業(yè)和公益性服務自身通過成本補償和合理利潤實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.4區(qū)別管制原則

要對不同的管制地區(qū)、管制對象做到具體問題具體分析，依據(jù)實際情況實施與之相適應的管制措施。由于資源分布狀況不同，各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模、速度、水平等存在差異，因此區(qū)別管制是改革和完善管制措施的一個平臺。

3.5成本剛性約束原則

一是對公用事業(yè)和公益性服務實行嚴格的成本監(jiān)督審查措施；二是從宏觀和微觀兩個層面，充分發(fā)揮“看得見的手”和“看不見的手”兩種作用。若出現(xiàn)虧損，則根據(jù)實際情況進行政策性補償。

3.6激勵性管制原則

通過激勵性管制措施，刺激企業(yè)調(diào)整內(nèi)部結構，優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本來實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的均衡，并按照成本相關、單一預算、非歧視、磋商、管制等方式推動公用事業(yè)和公益性服務價格管理體系的創(chuàng)新。

3.3.1 加強電力需求側管理。在現(xiàn)有用戶負荷管理范圍內(nèi)，選取部分可中斷負荷，建設毫秒級精準負荷控制系統(tǒng)，優(yōu)化升級現(xiàn)有負荷管理系統(tǒng)。應用大數(shù)據(jù)平臺，試點對用戶用電行為開展實時分析，進一步挖掘其在用電預測、錯峰調(diào)度等方面潛力，促進供需互動。

3.7公開透明原則

公開透明，即做到信息和資料的公開、公民參與途徑和決策制定過程的公開、決策結果公開。程序公開有利于提高公民參與性，增強信息的公開性，減少違法腐敗行為，避免權力運行的隨意性，推進政策的民主化，合理化和科學化。

4咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格改革的思路

在推進公用事業(yè)和公益性服務價格改革過程中，應當建立什么樣的機構，應當履行哪些職能，應當如何實現(xiàn)有效監(jiān)督等，都是價格改革的重要方面，這將有利于公用事業(yè)和公益性服務總體目標的實現(xiàn)。

4.1設置獨立機構

可以按照機構設置的獨立性和專業(yè)性原則，使公用事業(yè)和公益性服務管制機構獨立化、統(tǒng)一化和專門化，如公用事業(yè)和公益性服務管理委員會。其主要職能有：按照“節(jié)約資源，合理補償，效益均衡，公平公正”原則研究公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；制定符合現(xiàn)實情況的公用事業(yè)和公益性服務價格，適時調(diào)整其價格的程序性規(guī)則；嚴格監(jiān)測公用事業(yè)和公益性服務成本和價格水平的變化；實行切實可行的目標激勵機制等；根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況制定、調(diào)整區(qū)域公用事業(yè)和公益性服務價格；若出現(xiàn)違反價格管制的不良行為，依法進行相應處罰等；對公用事業(yè)和公益性服務的價格采取有效措施進行科學的核查和監(jiān)管；對公用事業(yè)和公益性服務重大價格事項進行宏觀的審核和調(diào)控，采取微觀的方法改革修繕等。

4.2加強價格監(jiān)督

4.2.1立法監(jiān)督

立法機關應對價格管理機構嚴格監(jiān)督，約束其公用事業(yè)和公益性服務管制機構及其工作人員的一切活動，嚴格遵循依法辦事的原則。否則，對其進行法律制裁，嚴懲違法行為。

4.2.2行政監(jiān)督

行政監(jiān)督可采用兩種形式：一種是來自管制機構系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督；另一種是專門設立的行政監(jiān)察機關、審計機關以及公務人員對管制機構的監(jiān)督。

4.2.3司法監(jiān)督

司法機關依法對管制機構及其工作人員司法活動的合理性進行監(jiān)督，其具有特定性、具體性、穩(wěn)定性等特征，對管制機構起到“定紛止爭”的作用。

4.2.4社會監(jiān)督

由國家機關以外的社會組織、公民、法人對管制機構進行的社會監(jiān)督具有普遍性、標志性和啟動性。其包括社會公眾監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和法律法規(guī)監(jiān)督等。

5結語

目前，咸陽公用事業(yè)和公益性服務已經(jīng)呈現(xiàn)不可抑制的市場化趨勢，公用事業(yè)和公益性服務正朝著與社會主義市場經(jīng)濟相一致的目標和要求發(fā)展。為克服咸陽市公用事業(yè)和公益性服務價格改革中的缺陷和不足，必須堅持需求保障、利益平衡、可持續(xù)發(fā)展、區(qū)別管制、成本剛性約束、激勵性管制和公開透明等原則，設立獨立機構，加強價格監(jiān)督，才能促進咸陽市公用事業(yè)和公益性服務的市場化進程，實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的快速、高效發(fā)展。

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