從“鏈合”到“嚙合”

朱靈艷 陳俊傲 陳艷

摘要：當(dāng)下民辦高校呈現(xiàn)出“鏈合”式的管理模式，各主體間結(jié)合不緊密，有制約之形而無制衡之實(shí)，因此出現(xiàn)民主決策機(jī)制失范、政策預(yù)期性與人員變動率的耦合，黨組織功能發(fā)揮效能不足這三個方面的困境。研究提出內(nèi)部治理主體相互“嚙合”的結(jié)構(gòu)是民辦高校內(nèi)部治理重構(gòu)的理想類型之一，而從“鏈合”到“嚙合”是可能的轉(zhuǎn)型路徑?！皣Ш稀苯Y(jié)構(gòu)以整體性治理的視角為前提，以各主體間有效制衡的權(quán)能分配為基礎(chǔ)，以充分發(fā)揮主體性的黨委會為政治保障核心。“嚙合”結(jié)構(gòu)更突顯出各主體間的制衡、協(xié)調(diào)與聯(lián)動，為民辦高校共建共治共享的內(nèi)部治理重構(gòu)提供了新路徑。

關(guān)鍵詞：民辦高校；內(nèi)部治理；轉(zhuǎn)型路徑

一、引言

在社會的轉(zhuǎn)型過程中，民辦高等教育已經(jīng)成為中國高等教育的重要組成部分，體現(xiàn)著越來越重要的社會價值。自2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布后，民辦高校的治理作為民辦教育現(xiàn)代化和高校治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，成為近年來教育學(xué)領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)，尤以民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等問題為重點(diǎn)研究內(nèi)容。

因此，本文試圖討論民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的有效性問題，主要包括民辦高校內(nèi)部的職權(quán)責(zé)分配、施行、制約與平衡的長效機(jī)制，并探求怎樣的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)能夠?yàn)楦咝５纳婧桶l(fā)展創(chuàng)建一個相對穩(wěn)定的內(nèi)部法制環(huán)境，保障組織運(yùn)行的效率和質(zhì)量。因而本次調(diào)研對象選擇上海市16所及外省市5所民辦高校的共計(jì)39位中高層管理者（董事長6位，校長或副校長9位，書記或副書記8位，中層干部教代會人員類共16位）以及上海市3位民辦教育管理者，采用半結(jié)構(gòu)訪談的方法進(jìn)行資料收集，得到訪談記錄共42份，共計(jì)訪談時間1789分鐘。訪談內(nèi)容主要包括民辦高校內(nèi)部三大治理主體（董事會、校長會、黨委會）權(quán)責(zé)劃分、互相之間的關(guān)系、民辦高校內(nèi)部黨委作用的發(fā)揮、民辦高校內(nèi)部群團(tuán)組織作用發(fā)揮、人事更替與晉升制度這五個主要部分。

二、相關(guān)研究回溯

早期的相關(guān)研究大多數(shù)側(cè)重“管理”而非“治理”的視角，多是基于管理學(xué)、組織學(xué)的角度進(jìn)行分析，運(yùn)用科學(xué)管理理論、組織理論等相關(guān)理論將民辦高校與企業(yè)進(jìn)行比較，從學(xué)校管理特點(diǎn)、管理者素質(zhì)、管理方式等各方面提出高校內(nèi)部科層制的管理方式伴隨著高等教育改革的深化而變化[1]，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、由管理模式向治理模式轉(zhuǎn)換成為民辦高校發(fā)展的關(guān)鍵[2]。近年來更多的學(xué)者開始借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)上的法人組織治理理論對民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究[3]，在此理論框架下對民辦高校這種非營利組織進(jìn)行分析，其中以董圣足的研究最為深入透徹。其從法人治理的核心概念入手，在概述法人制度的源起、法人的內(nèi)涵及特征、國內(nèi)外法人的不同分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較研究，剖析了我國民辦高校法人的類屬及法人治理存在的問題。[4]隨著研究的不斷發(fā)展，部分學(xué)者將研究重點(diǎn)放在民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的分類與變遷上。苗慶紅從控制權(quán)角度將民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)分為人力資本控制模式、股東控制模式以及共同治理模式三種類型，分別探討了各自的特點(diǎn)及其演變過程，認(rèn)為目前我國民辦高等教育正處于第一種模式向第二種模式的轉(zhuǎn)型過程中，第三種模式則是未來的一個趨勢。[5]榮振華與劉怡琳認(rèn)為在對民辦高校進(jìn)行分類治理的基礎(chǔ)上，可以對非營利民辦高校采取利益相關(guān)者共治模式，營利性民辦高校則采取“類”企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)或“雙法人治理模式”。[6]還有學(xué)者從領(lǐng)導(dǎo)體制角度進(jìn)行區(qū)分，認(rèn)為大致可以分為董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、校長負(fù)責(zé)制和主辦單位領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制三種類型。[7]

總體來看，既有的大多數(shù)研究認(rèn)為，民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍存在以下缺陷：一是所有權(quán)與管理權(quán)邊界模糊，舉辦者與經(jīng)營者之間權(quán)責(zé)不清；二是民辦教育舉辦者的投機(jī)性、功利性使得學(xué)校突顯了盈利性弱化了公益性和教育目標(biāo)，董事會為家族壟斷，學(xué)校產(chǎn)權(quán)與私人財產(chǎn)分割不清，導(dǎo)致過分追求回報從而忽視學(xué)校長期運(yùn)轉(zhuǎn)；三是學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，各主體之間分工不明，職、權(quán)、責(zé)、利分配不合理，且缺乏有效的規(guī)章制度約束，使得機(jī)構(gòu)間“關(guān)系不順”，未能實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合。

一般而言，董事會（理事會）、校長會（校務(wù)會）、黨委會（監(jiān)事會）作為民辦高校內(nèi)部治理的三大主體，三者之間的關(guān)系構(gòu)成了基本的治理結(jié)構(gòu)。筆者在參考既有研究的前提下，梳理研究所涉及到的共21所民辦高校，試圖從內(nèi)部治理主體之間的關(guān)系對民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類，將其分為“鏈合”和“嚙合”兩類。“鏈合”指上述三大內(nèi)部治理主體之間依靠鏈條傳遞主體間行為，總體上呈現(xiàn)出聯(lián)動的狀態(tài)，但多為單向傳遞且聯(lián)系不緊密，雖互有制約卻缺乏有效協(xié)作?！皣Ш稀眲t指這三大主體均為齒輪狀的存在，互相咬合，各主體之間銜接順暢，配合緊密，在互相制約的基礎(chǔ)之上更能保持均衡。

三、“鏈合”：民辦高校內(nèi)部治理現(xiàn)狀

（一）民主決策機(jī)制失范

民辦高?！叭{馬車”的治理結(jié)構(gòu)和決策體系，當(dāng)下正面臨著民主決策機(jī)制失范的風(fēng)險。以部分高校董事會決策為例，董事會在民辦高校內(nèi)部的決策主體地位毋庸置疑，但在實(shí)踐中常常會出現(xiàn)董事長“乾綱獨(dú)斷”式的全權(quán)決策現(xiàn)象。相比國外民辦高校中董事會組成成員多元化的特點(diǎn)，目前國內(nèi)民辦高校的董事會成員明顯呈現(xiàn)出單一化的狀態(tài)，多是出資人（舉辦者）擔(dān)任董事，有些民辦高校甚至出現(xiàn)辦學(xué)者安排家屬進(jìn)入董事會的情況。與之相對應(yīng)的是董事會中極少出現(xiàn)專業(yè)教育人士、教師代表等其他校內(nèi)利益相關(guān)群體。本研究所抽取的21個學(xué)校樣本中僅有6個學(xué)校的被訪者明確表示其所在學(xué)校有教師代表進(jìn)入董事會，僅有1個學(xué)校的被訪者提及其所在學(xué)校有校外教育專家進(jìn)入董事會。這就使得董事會在作出決策時難以全面聽取各方意見，民主決策也只存在于文本中。

案例1：男，42歲，副校長?！艾F(xiàn)在董事會里面主要是投資方，我們的創(chuàng)始人，然后XX企業(yè)老板也兼任董事會委員的，大部分民辦高校都這樣的，一邊當(dāng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，一邊當(dāng)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)。我們學(xué)校比較特殊……現(xiàn)在實(shí)際上是他（老板）的親戚在管，基本上她一個人說了算，老板不怎么管的，偶爾來一趟。我們董事會里有教師代表的，是一個女的，當(dāng)時考慮到要有女性代表，所以選了她。董事會里沒有（教育）專家的?！保?016051407）

案例2：男，48歲，校內(nèi)高層干部?！岸麻L的話，我們學(xué)校因?yàn)槭墙逃肄k的，所以很重視這方面，教育理念比較好，我們創(chuàng)辦人就是教育專家了，后來也邀請了其他的專家進(jìn)董事會，主要是出資人和專家吧，成分比較單一。理事會和董事會基本上是兩塊牌子一套班子?！保?016051612）

其次，董事會中又通常以董事長為主要決策者。在調(diào)查中，有被訪者直接用“開明專制”這樣的詞匯描述董事長個人集權(quán)的決策方式，意指董事長在學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)中說一不二的決策權(quán)，類似于專制的管理方式。這就使得董事會其他成員“參政議政”的自主權(quán)未能有效發(fā)揮出來，民主決策程序不完整。

案例3：女，30歲，校內(nèi)團(tuán)委書記、中層干部?！岸聲投麻L，校委會和董事會之間的關(guān)系很難說的，比較微妙。坦白地說大概就是開明專制。董事長開明則罷，還可以有商量的余地，不開明的話所有人都是董事長的秘書?！保?016052530）

在本研究所調(diào)查的21個學(xué)校中，2個學(xué)校都由董事長兼任校長，1個學(xué)校由董事長兼任副校長，如此一來，董事長個人的意志貫穿了從決策到執(zhí)行的整個過程。因此，董事長個人是否開明成為影響學(xué)校管理水平的主要因素。董事會單獨(dú)作出決策有助于提高決策效率，但囿于決策者的信息與能力，這種決策方式隱藏著較大的風(fēng)險。且這樣的決策并未廣泛征求意見，在執(zhí)行的過程中難免會出現(xiàn)相關(guān)主體不積極、不配合等情況。此外，與國外較為成熟的民辦（私立）高校治理結(jié)構(gòu)不同，我國高校大多未成立監(jiān)事會，少數(shù)高校嘗試建立這一機(jī)構(gòu)，但也都處于雛形階段，成員仍由出資者或董事會指定，多以校內(nèi)中高層領(lǐng)導(dǎo)為主，難以對董事會形成有效的監(jiān)督。這就使得董事會作出決策之后缺乏糾偏機(jī)制。筆者以為，董事會的家族化現(xiàn)象，甚至董事長一言堂現(xiàn)象的出現(xiàn)，本質(zhì)上反映了民辦高校內(nèi)部各治理主體之間的關(guān)系不緊密，校長會與黨委會無力制衡董事會，只能是象征性和形式性地?fù)碛薪ㄗh權(quán)和知情權(quán)。因此，就決策過程而言，決策行為與命令單向地從董事會傳遞給校長會與黨委會，后兩者在治理鏈條中僅發(fā)揮了從動而非聯(lián)動作用。

（二）政策預(yù)期性與人員變動率的耦合

人員的高變動率可以一部分地歸因于人事更替制度不健全，人事權(quán)力行使缺乏有效性，但毋庸置疑的是，學(xué)校決策層制定政策的可預(yù)期性和可持續(xù)性不足也是重要肇因。在不少民辦高校，重要崗位人事任免的最終決策權(quán)都在董事會，在董事會決策機(jī)制失范的情況下，校長與黨委很難影響最終的聘任結(jié)果。民辦高校的辦學(xué)資金來源區(qū)別于公辦高校，多是由辦學(xué)者出資，且在辦學(xué)初期很難通過學(xué)校本身實(shí)現(xiàn)盈利從而維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，辦學(xué)者在人事管理方面更多考慮降低成本、削減福利等，對于聘用人員的培訓(xùn)和激勵也缺乏重視，導(dǎo)致學(xué)校難以留住人才。又加之董事會由于平時較少參與學(xué)校具體事務(wù)，在人事決策時難以作出全面的評判，組織內(nèi)晉升希望渺茫的事實(shí)更使得原本有發(fā)展?jié)摿Φ氖芷刚唠x開組織，另謀高就。

案例4：女，33歲，校內(nèi)中層干部。“本來想的是進(jìn)學(xué)校比較安穩(wěn)，工作環(huán)境也不錯。現(xiàn)在就有點(diǎn)疲了，工作有時候比較忙，我們兼職的東西太多了，又要上課，還要管學(xué)生，還要兼職黨務(wù)工作，各種……而且還是論資排輩，年輕的就是活干得多升得很慢……晉升的話大部分是老板說了算吧，我們有專門的人事部門的，組織部也要考察的，但是可能權(quán)力就沒那么大。”（2016051511）

案例5：女，25歲，學(xué)生輔導(dǎo)員。“我們學(xué)校的話工資還行，但其實(shí)一個人都干很多個人的活的，經(jīng)常加班，按工作量這樣算起來其實(shí)行政工資蠻低的……基本福利是有的，過年過節(jié)的，但是培訓(xùn)什么這種就很少了，關(guān)于員工發(fā)展的就更少了……有很多人走了的，每年也招，（員工）流動率也有點(diǎn)大?！保?015051915）

在42個訪談資料中，20名被訪者都提到了目前民辦高校存在的人員變動問題：中高層管理人員老化，缺乏正常的人事更替制度，年輕教師晉升機(jī)制不明確，師資隊(duì)伍工作壓力大但獲得的軟激勵較少，行政崗位待遇偏低等，這些都使得民辦高校出現(xiàn)了人員的高流動現(xiàn)象。招不到優(yōu)秀的人才，也難以留住人才，民辦高校內(nèi)部治理呈現(xiàn)出青黃不接的局面，缺乏生機(jī)與活力。這實(shí)際上反映了民辦高校在內(nèi)部治理中，中高層的政策與基層的執(zhí)行情況之間存在著區(qū)隔與斷裂，人力資源配置不合理進(jìn)而導(dǎo)致組織整體運(yùn)轉(zhuǎn)低效，受聘人員態(tài)度消極等。

（三）黨組織功能發(fā)揮效能不足

黨組織在民辦學(xué)校治理中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和監(jiān)督的作用，在民辦高校中尤有其存在的必要性。但訪談資料顯示，大多數(shù)民辦高校雖然建立了黨組織，但在功能發(fā)揮上明顯效能不足。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是黨組織與董事會、校長會關(guān)系模糊；二是黨委會因組織不健全、隊(duì)伍不穩(wěn)定等原因自身功能發(fā)揮不到位。

首先，黨組織與董事會、校長會關(guān)系模糊。在訪談中，被訪者們往往難以準(zhǔn)確地描述自己學(xué)校中董事會、校長會、黨委會三者之間的關(guān)系。有的將之描述為“一駕馬車兩個輪子”，有的則形容是“三駕馬車”，有的認(rèn)為是“董事會領(lǐng)導(dǎo)，校長會決策”。大多數(shù)人對于董事會與校長會兩者之間的關(guān)系較為明確地認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但卻很難界定黨委會與董事會與校長會之間的關(guān)系，這直接體現(xiàn)出民辦高校中黨委會的尷尬處境。

其次，黨委會因組織不健全、隊(duì)伍不穩(wěn)定等原因自身功能發(fā)揮不到位。大多數(shù)被訪者在訪談中都表示，黨委在學(xué)校的各項(xiàng)工作中都能起到一定作用，包括傳達(dá)教師建議、規(guī)范人事制度、宣傳中央各項(xiàng)政策建議等。而且相當(dāng)一部分被訪者表示，民辦高校黨委應(yīng)該在把握學(xué)校發(fā)展方向、干部選任、統(tǒng)一黨員思想、教育青年等方面發(fā)揮更大的作用。但目前民辦高校中普遍出現(xiàn)黨組織建制不健全的現(xiàn)象?？傮w而言，各高校雖建立了黨組織，黨委的組織機(jī)構(gòu)基本健全，但人員配備少。尤其是在二級學(xué)院和基層黨組織中，或是多個二級學(xué)院共建一個基層黨組，或是由其他人員兼任基層黨委書記，實(shí)際上書記們的更多精力都放在學(xué)生工作等的行政事務(wù)中，而非專注于黨組織建設(shè)和黨員干部的培養(yǎng)工作。還有個別高校出現(xiàn)由校長兼任黨委書記，或是黨委書記兼任校長的現(xiàn)象，導(dǎo)致“黨政不分”，工作繁忙，兩頭難以兼顧的問題。而因?yàn)榻M織建制不全、隊(duì)伍不穩(wěn)定，導(dǎo)致目前民辦高校黨組織整體力量薄弱，難以發(fā)揮其政治核心地位和監(jiān)督保障作用。黨組織自身力量薄弱，也極大地限制了其效能的發(fā)揮。在進(jìn)行人事調(diào)動或干部任命時，有時候是由黨委作出決定，有時候是由學(xué)校人事部門作出決定，有時候甚至是董事長欽定，流程不清與最終決定權(quán)分散這些權(quán)力邊界不清的表象實(shí)際上都反映了黨委會在人事方面的職能有待強(qiáng)化。

案例6：男，42歲，校內(nèi)高層干部?！包h委是政治核心，肯定有存在的必要的。我們學(xué)校是校長兼任黨委副書記……所以上面（校委會和黨委會之間）溝通還比較好，XX學(xué)校是校長和黨委書記一肩挑的，但是那樣太忙了……學(xué)院里人手不夠，所以大多是由院長或副院長兼任黨委書記，具體事務(wù)由年輕老師做。因?yàn)槭羌媛?，所以工作?jīng)常忙不過來。二級學(xué)院里面沒有全職做黨務(wù)工作的老師?！保?016052223）

案例7：女，45歲，校內(nèi)高層干部?！拔覀儗W(xué)校黨委主要是負(fù)責(zé)學(xué)生思政工作、黨建工作，也參與人事決策。存在很多要改進(jìn)的地方，但是缺人，人手不夠，接下來要培養(yǎng)年輕后備干部，加強(qiáng)黨委會的凝聚力和向心力吧。現(xiàn)在就是部門太多，人員分散……”（2016051204）

上述現(xiàn)象究其原因是黨委會并未完全成為民辦高校內(nèi)部一個有力的治理主體，自身建制不完整，力量微薄，與董事會和校長會這兩者之間的權(quán)責(zé)邊界不明晰，聯(lián)接也不緊密，未能充分承擔(dān)和發(fā)揮其職能。

四、“嚙合”：民辦高校內(nèi)部治理的轉(zhuǎn)型路徑

如前所述，民辦高校內(nèi)部治理呈現(xiàn)出各主體各自分立，缺乏聯(lián)系的“鏈合”現(xiàn)狀，并且在權(quán)力交叉的領(lǐng)域難以達(dá)成有效一致決定，阻礙了高校整體的良性運(yùn)行。

那么，如何突破目前的治理困境？何種治理結(jié)構(gòu)才是民辦高校內(nèi)部治理的應(yīng)然狀態(tài)？筆者以為，整體性治理與多元主體共建共治共享的“嚙合”結(jié)構(gòu)是一種較理想的治理類型，而從“鏈合”到“嚙合”也是一種可能的轉(zhuǎn)型路徑。

（一）整體性治理的基本視角

隨著科層制在民辦高校治理中的廣泛應(yīng)用，高校整個組織因?yàn)槠浞止げ粩嗉?xì)化，規(guī)模不斷擴(kuò)大，內(nèi)部各部門和主體之間的功能也日漸清晰且固定。這種發(fā)展趨勢在提高了組織效率的同時也帶來了相應(yīng)的弊端，包括主體碎片化、目標(biāo)碎片化、機(jī)制碎片化等困境。[8]在學(xué)校某項(xiàng)重大決策達(dá)成的過程中，短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)之間存在的張力可能瓦解學(xué)校整體發(fā)展目標(biāo)，出現(xiàn)沖突和裂化。如在實(shí)踐過程中，“部門中心主義”往往會導(dǎo)致各部門之間協(xié)調(diào)困難，難以高效率地將已經(jīng)達(dá)成的決策執(zhí)行。如此一來，碎片化的組織難以承擔(dān)起有效的內(nèi)部秩序整合功能，難以實(shí)現(xiàn)組織的整體發(fā)展。

在民辦高校組織內(nèi)部，固然存在著各有分工的職能部門，但各職能部門是組織中的一個部件，其存在首先必須符合組織整體的目標(biāo)和發(fā)展路徑，對組織整體表示認(rèn)同。這就要求組織的管理者以整體性治理的基本視角來建立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。筆者以為，整體性治理的視角是“嚙合”式治理結(jié)構(gòu)的前提，也是民辦高校內(nèi)部治理的基本立足點(diǎn)。民辦高校作為一個基本單位承擔(dān)社會中的教育功能，具有對外的唯一代表性和對內(nèi)的絕對權(quán)威性，在整個社會分工中實(shí)際上是一個完整的組織實(shí)體，其內(nèi)部各職能部門與這一組織是依附與被依附的關(guān)系。

（二） 有效制衡的權(quán)能分配

治理區(qū)別于管理，更強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)而非命令，其要點(diǎn)在于多元主體的合作共治。因此在形成了整體性治理的基本視角之后，需要在治理主體之間進(jìn)行權(quán)能分配，明確主體間的權(quán)力邊界，理順決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制三者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)權(quán)力分治及相互制衡的原則，并構(gòu)建三者之間完整的聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民辦高校內(nèi)部的有效制衡，這是“嚙合”式治理的基本結(jié)構(gòu)。

1.決策機(jī)制

決策的正確與否是一個組織能否達(dá)成既定目標(biāo)的關(guān)鍵。在民辦高校治理中，最主要的決策主體是董事會（或理事會）。但僅依靠董事會這單一主體進(jìn)行決策，極容易在實(shí)際的決策過程中，出現(xiàn)董事會家族化、董事長一言堂等現(xiàn)象，決策的科學(xué)有效性也值得商榷。因此，要建立健全的決策機(jī)制，要注重“目標(biāo)”、“信息”、“民主”與“科學(xué)”這四個關(guān)鍵詞。

首先，“目標(biāo)”是決策的核心，“信息”是決策的依據(jù)。減少因主體之間利益分化而形成的隔閡，強(qiáng)調(diào)多主體協(xié)同發(fā)展，以整體目標(biāo)為指導(dǎo)開展行動。并且明確關(guān)于某項(xiàng)決策的發(fā)言權(quán)不受限于所有權(quán)而應(yīng)基于充分的調(diào)研，保證決策中信息的科學(xué)性和有效性。其次，“民主”是決策的基礎(chǔ)，“科學(xué)”是決策的標(biāo)準(zhǔn)。合理安排董事會成員，吸納不同身份的成員進(jìn)入董事會，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部的多元主體共同治理的基本形態(tài)。建立合適的議事規(guī)則，將會議制度、投票制度、決議程序等不斷細(xì)化。最后，在確保董事會作為產(chǎn)權(quán)所有者是主要的決策主體之外，也要正確處理董事會與校長會、黨委會之間的關(guān)系，聽取這些高層管理者的意見，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。

2.執(zhí)行機(jī)制

民辦高校中，校長的角色定位是其治理能力的具體體現(xiàn)，對現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、高校治理體系的運(yùn)行都起至關(guān)重要的作用。[9]董事會與校長之間是委托—代理關(guān)系，校長作為學(xué)校的實(shí)際經(jīng)營者，在治理結(jié)構(gòu)中主要作為執(zhí)行主體而存在，具體執(zhí)行董事會的決策。據(jù)此，許多文獻(xiàn)將民辦高校目前的治理結(jié)構(gòu)表述為“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。在實(shí)踐過程中，校長與董事會之間的矛盾時有發(fā)生，或是因?yàn)槎聲^多插手高校內(nèi)部的具體事務(wù)，或是因?yàn)樾ｉL存在一定程度上的內(nèi)部人控制問題。

兼顧高校的長遠(yuǎn)利益與近期目標(biāo)，需要作為執(zhí)行主體的校長明晰自己的權(quán)責(zé)范圍，協(xié)調(diào)處理好與董事會、黨委會之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)校長有責(zé)無權(quán)等情況。在學(xué)校章程中明確校長的職權(quán)行使范圍，校長應(yīng)在學(xué)校內(nèi)部凡是不涉及“重大”的各項(xiàng)具體事務(wù)中擁有完整的權(quán)力，并且擁有相應(yīng)的人、財、物等實(shí)際可以支配的資源以支撐權(quán)力的行使。例如招生、教學(xué)、后勤等事項(xiàng)，董事會可以全權(quán)委托給校長及其下屬的行政機(jī)構(gòu)，減少對這些具體職能事務(wù)的參與，避免干涉校長作為獨(dú)立治理主體的自主權(quán)。

3.監(jiān)督機(jī)制

目前我國民辦高校大多是出資辦校，這就使得辦學(xué)者不自覺地希望能夠通過學(xué)校本身獲得投資的合理回報，甚至獲取更多的盈利性報酬。如此一來，學(xué)校投入教學(xué)運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)就相對較少，難以在師資培訓(xùn)、文化氛圍建設(shè)等軟件設(shè)施等方面加大投入，學(xué)校各方面的發(fā)展也無從談起。此外，民辦高校區(qū)別于公辦高校，董事會這一主要決策機(jī)構(gòu)中企業(yè)家人數(shù)往往多于教育界人數(shù)，這為學(xué)校管理更多地增添上了資本運(yùn)作邏輯的色彩。因此，對其監(jiān)督與管控顯得尤為重要。

董事會與董事會聘用的校長會無力承擔(dān)這一重責(zé)，只有相對具有獨(dú)立性的黨委會才能成為主要的監(jiān)督主體。目前許多地區(qū)已經(jīng)推出督導(dǎo)制度，派駐政府督導(dǎo)員到民辦高校內(nèi)部，督促民辦高校舉辦者建立健全決策機(jī)構(gòu)和工作制度，督導(dǎo)學(xué)校依法辦學(xué)，監(jiān)督、引導(dǎo)學(xué)校辦學(xué)方向、辦學(xué)行為等。然而因?yàn)槊褶k高校目前治理結(jié)構(gòu)的不完善，黨委目前的政治核心與監(jiān)督保障地位更多地流于文本，難以落到實(shí)處。要使黨委這一監(jiān)督主體的作用得以有效發(fā)揮，前提是必須建立精細(xì)化的監(jiān)督機(jī)制，如規(guī)定黨委書記擁有決策會議的列席權(quán)、重要決策建議權(quán)、重要文件簽字權(quán)、黨務(wù)干部人事權(quán)等。

（三）黨委會角色的主體性

區(qū)別于公辦高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這樣明確的治理結(jié)構(gòu)，黨委會對于民辦高校而言是個新鮮事物，是這個組織中的“他者”。在董事會作為主要決策主體和校長會作為主要執(zhí)行主體的結(jié)構(gòu)之下，黨委會在民辦高校中存在的作用與意義是什么？如何在既有結(jié)構(gòu)之下發(fā)揮其主體性，完成其肩負(fù)的重大使命？

民辦高校黨組織主要承擔(dān)著貫徹黨的教育方針、堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向、堅(jiān)持培養(yǎng)立德樹人育人導(dǎo)向、促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展等使命，具體來說包括加強(qiáng)和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育、不斷提高人才培養(yǎng)質(zhì)量等任務(wù)。將這種使命感融入具體工作，必須充分發(fā)揮黨委書記這一角色的主動性，提高黨委會在治理結(jié)構(gòu)中的主體性。第一，建立健全黨組織。政府應(yīng)將黨組織建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容納入民辦高校辦學(xué)章程，明確黨組織在學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)中的地位，從而在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中突顯出黨委會作為獨(dú)立一極的治理主體性。在操作層面，政府應(yīng)盡量督促民辦高校選舉產(chǎn)生黨組織書記與副書記，有必要時可派遣政府督導(dǎo)員擔(dān)任黨委書記。此外，必須完善學(xué)校二級黨組織的建設(shè)，配備必要的組織委員、宣傳委員等專職黨務(wù)人員，并提高黨務(wù)干部戰(zhàn)斗力。第二，出色完成黨組織的本職工作。民辦高校需重視高校黨建和思政工作，堅(jiān)持民辦高校黨組織政治核心地位，在學(xué)校黨建和思政工作中起領(lǐng)導(dǎo)作用，在辦學(xué)方向和改革發(fā)展穩(wěn)定中起保證作用，在依法辦學(xué)和維護(hù)各方權(quán)益中起監(jiān)督作用。具體來說，可結(jié)合各校具體情況制定實(shí)施“民辦高校黨建與思想政治工作創(chuàng)新專項(xiàng)計(jì)劃”，實(shí)施思想政治工作“領(lǐng)航工程”等。民辦高校應(yīng)該全面貫徹和落實(shí)好中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神，將此與學(xué)生活動、教師培訓(xùn)、干部評優(yōu)、入黨積極分子培養(yǎng)等各項(xiàng)具體工作相結(jié)合，潛移默化地推動高校文明建設(shè)。第三，正確處理好與董（理）事會、校長會之間的關(guān)系，黨政協(xié)調(diào)方可實(shí)現(xiàn)高校整體的良性運(yùn)轉(zhuǎn)與不斷發(fā)展。黨委書記作為學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)者之一，應(yīng)按法定程序進(jìn)入董（理）事會成為董（理）事會成員，參與董（理）事會與校長會的定期會議。與此同時，為了更好地協(xié)調(diào)黨委會與校長會之間的關(guān)系，建議黨組織班子成員進(jìn)入行政管理層，黨員行政領(lǐng)導(dǎo)可進(jìn)入黨組織班子。通過以上兩種方式，可以使得董（理）事會、校長會、黨委會三者之間保持更固定有效的溝通，減少各種因信息不暢、溝通不及時等引起的問題。建立黨組織參與決策和監(jiān)督機(jī)制，使得黨組織能夠切實(shí)參與、支持、監(jiān)督學(xué)校重大事項(xiàng)決策與執(zhí)行，尤其是涉及民辦學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、人事安排等事項(xiàng)。而在一般事務(wù)中主要進(jìn)行督辦，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)全程參與，要充分信任、倚重現(xiàn)有分管領(lǐng)導(dǎo)。第四，黨委引領(lǐng)構(gòu)建民辦高?，F(xiàn)代治理體系。要積極推進(jìn)“三個同步”：學(xué)校黨組織與學(xué)校同步建立，黨組織負(fù)責(zé)人與校長同步落實(shí)，黨組織工作與行政工作同步安排。

充分發(fā)揮主體性的黨委會是民辦高校內(nèi)部“嚙合”式治理結(jié)構(gòu)的基本保障。黨委會與黨委書記通過參與、支持與監(jiān)督民辦高校的日常治理，起到指正民辦高校辦學(xué)方向、推動民辦高校事業(yè)發(fā)展的作用。

五、總結(jié)：從“鏈合”到“嚙合”

由于法律只對民辦高校內(nèi)部治理作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，給民辦高校的實(shí)際運(yùn)行留下了較大的自由空間，加之其他種種因素的作用，因此出現(xiàn)了民辦高校行為治理形式與規(guī)范治理結(jié)構(gòu)的偏離問題。[10]目前大多數(shù)高校內(nèi)部呈現(xiàn)的“鏈合”結(jié)構(gòu)，只能在形式上體現(xiàn)各主體之間的聯(lián)動，無法從根本上粘合各治理主體之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元主體共建共治共享的治理結(jié)構(gòu)，由此導(dǎo)致了如前所述的各項(xiàng)治理困境。在民辦高校規(guī)范內(nèi)部治理的初期，因其內(nèi)含著分權(quán)的基本理念而具有特定的歷史作用，但隨著治理能力的不斷提高，現(xiàn)代大學(xué)制度的建立與完善，必然會體現(xiàn)出其不適性而逐漸被拋棄。而“嚙合”的治理結(jié)構(gòu)以整體性治理的視角為前提，以各主體之間有效制衡的權(quán)能分配為基本形態(tài)，以充分發(fā)揮主體性的黨委會為保障。因此，較之“鏈合”，“嚙合”的結(jié)構(gòu)去掉了鏈條等不必要的中介環(huán)節(jié)，呈現(xiàn)出更多的穩(wěn)定性與聯(lián)動性，當(dāng)可成為民辦高校內(nèi)部治理重構(gòu)發(fā)展的新路徑。

而從“鏈合”到“嚙合”如何可能，則需要進(jìn)一步的探索。本研究的基本建議如下：民辦高校必須構(gòu)建起決策、行政與政治保障三大權(quán)力之間的制衡關(guān)系，進(jìn)而處理好高校與外部、高校內(nèi)部治理的關(guān)系。落實(shí)到每一個內(nèi)部治理主體上，就要求保障董事會的決策主體地位，使其作出符合學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展的重大決策；確立校長負(fù)責(zé)制，保證其依法依章治校；強(qiáng)調(diào)黨委的政治核心地位與監(jiān)督作用，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的政治和德育工作，并引導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校遵守法律法規(guī)，督促董事會與校長依法治教、規(guī)范管理。

綜上所述，從“鏈合”到“嚙合”的治理結(jié)構(gòu)改變了原有單向鏈條的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提供了一種新的思路：董事會、校長會、黨委會在嚙合的結(jié)構(gòu)中各自作為一個重要齒輪承擔(dān)各自位置應(yīng)發(fā)揮的作用，與另兩者共同配合聯(lián)動，從而帶動整個高校發(fā)展。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）