土地財政背景下新型城鎮(zhèn)化土地利用問題研究

劉 輝，李 宏

(1.東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025；2. 中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013)

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土地財政背景下新型城鎮(zhèn)化土地利用問題研究

劉 輝1，李 宏2

(1.東北財經(jīng)大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025；2. 中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013)

在現(xiàn)階段土地財政構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地資源利用的主要背景，土地財政背景下城鎮(zhèn)化土地資源需求呈現(xiàn)出其主要特征，而土地利用也仍存在比較突出的問題：浪費與閑置、耕地保護壓力大、規(guī)劃不完善，以及污染導致土地資源不可持續(xù)性等。針對現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用存在的問題與主要影響因素，基于“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本國策，對土地利用進行更為科學高效的管理與改革勢在必行。加強新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用的宏觀管理，完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用的規(guī)劃管理，積極培育土地市場以提高土地利用效率，關(guān)注生態(tài)平衡以實現(xiàn)土地利用的可持續(xù)性。

土地財政；新型城鎮(zhèn)化；土地利用；逆城市化

一、土地財政背景下的城鎮(zhèn)化土地資源需求分析

(一)城鎮(zhèn)化對土地資源需求的演化

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了一個相對曲折的過程，尤其是在建國初期到改革開放的這一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化水平增長較慢。具體而言，1949年我國城鎮(zhèn)化水平為10.6%，1977年我國城鎮(zhèn)化水平為17.6%，僅增長了7.0個百分點。

在這個發(fā)展過程中，我國城鎮(zhèn)人口大量增長，但期間的城鎮(zhèn)化水平卻出現(xiàn)過負增長。這種“逆城市化”的發(fā)展，顯然有別于西方發(fā)達國家的城市化發(fā)展趨勢，而主要是與當時所采取的以戶籍制度為核心的一系列政策及其所帶來的城鄉(xiāng)二元分割的格局有關(guān)。因此，從城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源需求來看，主要是城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展所派生的需求，而城鎮(zhèn)建設(shè)與擴張所帶來的土地資源需求相對有限。

城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟在這一階段的巨大發(fā)展，是土地資源需求的最主要來源。從工業(yè)經(jīng)濟部門的總產(chǎn)值來看，1949—1978年實現(xiàn)了38倍以上的大幅度增長，工業(yè)總產(chǎn)值占整個國民經(jīng)濟總量的比重，也由期初的30%增加到了1978年的72%以上。*作者根據(jù)《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》和《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理計算得到。收稿日期：2017-04-13作者簡介：劉 輝(1978-)，女，河南商丘人，博士研究生，主要從事行政管理和國民經(jīng)濟學研究。E-mail：772388792@qq.com 李 宏(1979-)，男，安徽六安人，經(jīng)濟學博士，副教授，主要從事國民經(jīng)濟管理研究。E-mail：swdxlh@qq.com整個工業(yè)的增長，不僅帶來了國民經(jīng)濟總量的大幅增加，而且也派生了大量的土地資源需求。例如，當時為了加快重工業(yè)的發(fā)展，我國在西部地區(qū)建立了一批工業(yè)城市，而以工業(yè)化發(fā)展開啟的城鎮(zhèn)化發(fā)展，不僅衍生了巨大的勞動力需求，同時也必然要求有相應(yīng)的土地資源的投入。在這一階段的初期，我國有大量的農(nóng)村勞動力進入到城鎮(zhèn)工業(yè)部門，其規(guī)模曾一度高達年均300萬人以上[1]。于是，在工業(yè)建設(shè)所需的場地與廠房等基本用地的基礎(chǔ)上，道路交通與住宅等方面的土地資源需求隨之增長。以城市道路為例，1949年城市道路長度為11 129千米(8 432萬平方米)，1978年城市道路長度則達到了26 966千米(22 539萬平方米)，即在城市道路長度增長2.4倍的同時，其占用的土地面積增長了2.7倍。另外，從全國范圍內(nèi)的公路和鐵路發(fā)展情況來看，這一階段的增長幅度同樣是十分巨大的，1949年我國公路里程僅為8.1萬千米，而1978年則增長到了89.0萬千米；鐵路里程也由2.2萬千米增加到了5.2萬千米[2]。

改革開放以后，尤其是20世紀80年代城鎮(zhèn)改革啟動以后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展開始加速。1979年我國城鎮(zhèn)化水平不足19%，而2002年城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到了39.1%，2015年我國城鎮(zhèn)化水平達到了56.1%，而同時有不少預(yù)測結(jié)果都表明，到2020年我國城鎮(zhèn)化水平將超過60%[3]。在20世紀80年代引入市場機制之后，隨著我國土地市場的形成與發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展進程對于土地資源的需求也逐步高漲。除了前述有關(guān)人口增長、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展所需的土地資源投入之外，房地產(chǎn)等行業(yè)的迅速擴張更是導致了龐大的土地資源需求的增長。1985年全國房屋建筑施工面積為37 029.2萬平方米，1995年增至21 504.86萬平方米，2014年增至1 355 559.7萬平方米，30年之間增長了36.6倍。在這個過程中，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展導致了土地資源開發(fā)速度的不斷加快，1997年完成的土地開發(fā)面積為7 371.3萬平方米，2001年就已經(jīng)增至15 315.8萬平方米，而2004年則已經(jīng)達到了19 740.2萬平方米[2]。

事實上，從全社會固定資產(chǎn)投資的構(gòu)成情況來看，房地產(chǎn)業(yè)自2003年以來已經(jīng)成為僅次于制造業(yè)的第二大固定資產(chǎn)投資的來源行業(yè)。如表1所示，2003年我國房地產(chǎn)業(yè)投資總額為13 143.4億元，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重為23.7%，2014年房地產(chǎn)業(yè)投資總額已經(jīng)達到了131 348.2億元，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重為25.7%。這也就是說，12年之間我國房地產(chǎn)業(yè)投資總額增長了近10倍，而其占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重僅增加了2個百分點。如表1所示，我國房地產(chǎn)業(yè)投資總額的年度環(huán)比增速曾一度高達60%以上，其占全社會固定資產(chǎn)投資的比重一直維持在26%左右，成為第二大固定資產(chǎn)投資的來源行業(yè)。

表1 房地產(chǎn)業(yè)投資及其占全社會固定資產(chǎn)投資的比重

資料來源：作者根據(jù)2015年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理計算得到。

綜觀建國以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，在改革開放前后兩個階段中，人口增長、城市與工業(yè)的發(fā)展，以及道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)成了對于土地資源需求的基本動因。不過，在前一階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，由于偏重工業(yè)發(fā)展并采取了城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，城鎮(zhèn)化水平的增長較為緩慢，甚至一度出現(xiàn)了“逆城市化”的現(xiàn)象。因此，在前一階段的發(fā)展中，城鎮(zhèn)化對于土地資源的需求相對不高。然而，在改革開放后的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于市場機制的引入和土地使用制度的改革，在土地市場逐步形成后，同時也基于工業(yè)發(fā)展速度的不斷加快，我國房地產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，而這種發(fā)展局面的形成也帶來了對土地資源需求的逐步高漲。因此，按照現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展速度來看，現(xiàn)階段和未來對土地資源需求的總量將是十分巨大的，如何解決好這方面的需求對于我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展，具有非常重要和極為迫切的現(xiàn)實意義。

(二)土地財政背景下城鎮(zhèn)化土地資源需求的主要特征

自建國以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展總體上呈現(xiàn)逐步加速的趨勢，尤其是20世紀80年代以后，城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速也帶動了對土地資源需求的逐步增長。然而，從整個城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中土地資源利用情況來看，總體上也呈現(xiàn)出了土地大量開發(fā)但利用效率較低的特征。

1.土地資源開發(fā)的規(guī)模隨著土地資源需求的高漲而不斷增加，但總體上的利用效率一直比較低

改革開放以來的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，不僅擴大了工業(yè)、建筑業(yè)等對土地資源的需求，同時也擴大了道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對土地資源的需求。在人地關(guān)系高度緊張的前提下，耕地資源的日益減少威脅著糧食安全與經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。具體而言，從1949年到1957年我國耕地面積呈現(xiàn)出逐步增加的趨勢，但從1958年到1994年我國耕地面積則呈現(xiàn)出逐年減少的趨勢。通過指數(shù)化模擬我們可以發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化的第一階段我國耕地面積平均每年以0.8%的速度遞減；在第二階段，雖然整體上耕地面積有了很大幅度的恢復與增加，但事實上1996年以來的耕地面積仍然有減少的趨勢。這其中既有人口增長、工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)方面的原因，同時也有前一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地無償使用所帶來的浪費等原因。

有調(diào)查表明，粗放式的經(jīng)濟增長過程中，不僅對土地資源的需求量十分巨大，同時在土地資源的利用效率方面也有著很大的提升空間。2013年對廣州和深圳等5個地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中土地利用強度研究的結(jié)果表明，深圳為47.2%、東莞為44.7%、中山為36.2%，而廣州為23.4%；從土地產(chǎn)出率來看，我國與發(fā)達國家的差距也是十分明顯的。事實上，從2003年以來我國就已經(jīng)展開的清理整頓各類開發(fā)區(qū)的工作，在很大程度上也正是要解決亂占濫用土地資源、提高利用效率的問題。

2.建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不夠合理，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

在整個城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加速的過程中，建設(shè)用地主要用在了工業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，人口城鎮(zhèn)化速度慢于土地城鎮(zhèn)化速度，同時部分行業(yè)和領(lǐng)域還存在著產(chǎn)能過剩和低水平重復建設(shè)等問題。據(jù)相關(guān)研究表明，20世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積平均每年增長7.8%，而同一時期城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口平均每年增長4.6%，人口城鎮(zhèn)化速度比土地城鎮(zhèn)化速度慢了3.2個百分點[4]。在這個過程中，房地產(chǎn)等行業(yè)的擴張不僅需要以土地資源的大量投入為前提，而且還導致了局部經(jīng)濟過熱和高額房價。我國商品房平均銷售價格在2000年達到2 112元/平方米，2005年為3 168元/平方米，2010年則達到了5 032元/平方米[5]。根據(jù)1998年以來我國商品房銷售價格的增長變化情況及其指數(shù)化增長趨勢的模擬情況則能夠發(fā)現(xiàn)，這一期間的年均增速達到了10.4個百分點。另外，根據(jù)現(xiàn)階段國內(nèi)城市商品房價格的排行情況，商品房價格最高的城市是深圳，2016年1月深圳的均價達到了43 508元/平方米；北京和上海的均價則都超過35 000元/平方米。很顯然，城鎮(zhèn)地區(qū)商品房價格的快速上漲，是造成外來勞動力人口難以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要原因，而類似戶籍和子女教育等方面的政策也對人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到了制約作用。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)不足，城鄉(xiāng)二元分割的土地市場制度不利于土地資源的優(yōu)化配置

由于客觀原因和歷史原因，我國屬于典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)之間的社會經(jīng)濟發(fā)展水平有著較大的差異性。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不僅是解決城鄉(xiāng)之間社會經(jīng)濟發(fā)展差距的必由之路，同時也是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實現(xiàn)，在現(xiàn)階段不僅需要政府的主導、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，以及城市對農(nóng)村的“反哺”，同時也更需要農(nóng)村剩余勞動力的有序轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化水平的不斷提升。進一步地，在現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，土地正是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的利益“交匯點”[6]。因為除了人力資本之外，土地是農(nóng)民所擁有的最有價值的資源，而土地的不斷升值使得農(nóng)民能夠通過集約節(jié)約利用土地的方式，將這一最有價值的資產(chǎn)進行變現(xiàn)從而取得收益。當然，這其中必然涉及農(nóng)村土地的規(guī)劃利用以及生態(tài)環(huán)境等方面的問題，但更為重要的則是需要有完善的土地管理制度和土地市場結(jié)構(gòu)。

從建國以來農(nóng)村土地管理體制與政策的改革，以及農(nóng)村土地利用中存在的一系列問題來看，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化過程中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)仍然存在著諸多的問題。長期以來，諸如工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”、城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和財稅體制等，都使得工業(yè)和城市偏向型的發(fā)展政策格局愈加穩(wěn)固，而農(nóng)村和農(nóng)民則相對只能獲取和擁有較少的發(fā)展所需資源。從土地市場結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村現(xiàn)階段只有農(nóng)業(yè)用地的市場，建設(shè)用地只能經(jīng)由征用變?yōu)閲型恋刂蟛拍苓M入土地市場；在城市中的國有建設(shè)用地市場上，一級市場是國家壟斷的。這樣一來，農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化就只能通過征地和用途管制等行政措施，而且只能是單向的流動和接受壟斷的價格[7]。

在這樣的制度下，農(nóng)村集體和農(nóng)民實際上在很大程度上都被排斥在土地市場之外，加上土地產(chǎn)權(quán)的不明確和法律法規(guī)體系的不健全等因素的影響，最終導致農(nóng)民的合法權(quán)益得不到足夠有效的保障，大量圈占的土地也沒有得到有效的充分利用，存在較為普遍的土地資源浪費現(xiàn)象。這種局面如果不能及時得到糾正，那么現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展就不可能走向良性發(fā)展的軌道。因為這個過程實際上包含了大量經(jīng)濟、政治、社會和法律等各個方面的因素，土地市場的城鄉(xiāng)二元分割不僅導致兩個領(lǐng)域無法直接對接，阻礙土地資源的優(yōu)化配置，而且也容易滋生腐敗和浪費。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府過度追求土地財政，實際上是對土地資源與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的扭曲且不具有可持續(xù)性

現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中，有關(guān)地方政府專注土地開發(fā)并由此獲取財政收入。事實上，從土地財政形成的原因來看，無論是追求預(yù)算外收入，還是地方政府之間的競爭行為等，都不能完整而又準確地解釋這種局面和現(xiàn)象。因為無論是分稅制帶來的地方財政預(yù)算缺口，還是土地出讓中要素成本的扭曲，都無法完整解釋20世紀90年代以來土地出讓收入的持續(xù)增長。1987年開始的土地出讓，為地方政府帶來的收入僅為3 520萬元，1993年土地出讓收入達到 557.8億元，2001年則突破了1 000億元，而2007年則已經(jīng)超過了1萬億元[8]。根據(jù)2016年1月財政部發(fā)布的2015年財政收支數(shù)據(jù)，2015年全國土地出讓收入為3.3萬億元，1999年以來累計土地出讓收入達到了27.3萬億元，土地資產(chǎn)化發(fā)展勢頭極為迅猛[9]。

在整個過程中，隨著土地出讓收入的不斷增長，地方政府對土地出讓的依賴程度也不斷提高。2001年地方財政收入中有16.6%來自土地出讓收入，2009年這一比重則超過了50%，2010年則更是高達67.6%[10]。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的不斷演化和地方政府對土地財政依賴性的不斷增強，顯然會對城鎮(zhèn)化進程造成不容忽視的重要影響。因為這種發(fā)展模式需要以獲取農(nóng)村土地，并且將土地出讓收入主要用于城鎮(zhèn)建設(shè)為前提，并最終導致人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的逐步分離。結(jié)合土地資源的有限性和我國人地關(guān)系高度緊張的基本國情，土地財政并不具有可持續(xù)性，同時也對土地資源與經(jīng)濟增長的關(guān)系以及城鎮(zhèn)化發(fā)展本身，形成了一定程度的扭曲效應(yīng)。

二、土地財政背景下新型城鎮(zhèn)化土地利用存在的問題

(一)土地資源的浪費與閑置現(xiàn)象依然嚴重

土地資源的浪費與閑置屬于典型的配置低效率問題，而且這個問題在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中一直都存在，這給土地資源的合理利用與優(yōu)化配置，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展帶來了巨大的負面影響。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，各地對于開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)等的建設(shè)一直處于“熱潮”的狀態(tài)，而其所引發(fā)的土地資源浪費與閑置問題則具有相當?shù)拇硇?。例如?010年我國省級以上開發(fā)區(qū)有900多個(其中國家級開發(fā)區(qū)140個)，開發(fā)區(qū)的土地利用率才剛剛達到10.8%[11]。如果再將省級以下的各類開發(fā)區(qū)考慮進來，那么在整個城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展過程中，全國各地長期普遍存在的盲目圈占土地進行擴張，從而導致土地資源浪費與閑置現(xiàn)象就會越發(fā)明顯。例如，2013年國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司對黑龍江雞西的新區(qū)建設(shè)考察發(fā)現(xiàn)，其規(guī)劃期為2010—2020年，建設(shè)用地規(guī)模為9平方千米，并已經(jīng)于2010年5月開工建設(shè)。然而，到2013年6月，其新區(qū)大部分建設(shè)項目都存在無合法手續(xù)即開工的情況，房地產(chǎn)項目建設(shè)也很快超過了現(xiàn)階段的需求，甚至是需要十幾年的時間來進行消化[12]。因此，類似的盲目甚至不合法開工建設(shè)，同時也無視市場規(guī)律進行房地產(chǎn)開發(fā)，都容易造成土地資源浪費，未來也很有可能會由于土地融資等阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展。

(二)城鎮(zhèn)擴張帶來的耕地保護壓力仍然較大

在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展過程中，“攤大餅”式的發(fā)展路徑與基本特征表現(xiàn)得尤為明顯，同時也一直受到政府的高度重視與社會各界的廣泛關(guān)注。正如在有關(guān)土地供應(yīng)均衡增長，以及前文多處討論所涉及的那樣，粗放式的擴張并非城鎮(zhèn)化發(fā)展的正確方向是一個最為基本的共識。但改變城市建設(shè)用地規(guī)模急劇擴張的趨勢，以及全面提升城市功能等，并非是一朝一夕之功，而且直至最近有關(guān)“城市開發(fā)邊界”的討論和思考也仍在進行之中。從城鎮(zhèn)化發(fā)展過程來看，在20世紀的最后十年之間，我國城市建設(shè)用地規(guī)模擴大了90%以上，而城鎮(zhèn)所承載的人口總量卻僅實現(xiàn)了大約53%的增長；在21世紀的前十年，我國城市建設(shè)用地規(guī)模依然擴大了83%以上，而城鎮(zhèn)所承載的人口總量僅增長了45%左右[13]，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化之間的差距反而有了越來越大的發(fā)展趨勢?，F(xiàn)階段，我國共有653個城市，所有的城市城區(qū)戶籍人口達3.9億人，暫住人口為0.6億人，建成區(qū)面積近5萬平方千米[14]，這意味著現(xiàn)階段我國城市建成區(qū)，比20世紀初正好增加了1倍多(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2000年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為2.2萬平方千米)。

城鎮(zhèn)區(qū)域的快速擴張甚至是倍增，在土地利用上是如何實現(xiàn)的？當我們把相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)匯聚到一起并進行比較時，就可以看出一些端倪。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期，我國城鎮(zhèn)化水平增長了7個百分點，由1949年的10.6%增長到1977年的17.6%，而耕地總量則減少了8個百分；改革開放初期的16年間我國城鎮(zhèn)化水平就提高了10個百分點，由1978年的17.9%提高到1994年的28.6%，全國城市建成區(qū)規(guī)模增長了130多個百分點，但耕地面積卻減少了4.5個百分點。很顯然，這期間的土地資源無償使用、粗放式的城鎮(zhèn)化建設(shè)，以及過于分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局等，都是導致城鎮(zhèn)擴張過程中占用耕地資源的重要原因。在20世紀90年代中期以后，隨著“開發(fā)區(qū)建設(shè)”和“房地產(chǎn)熱”的逐步興起，在全國范圍內(nèi)形成了一輪又一輪的“圈地運動”。

(三)土地利用規(guī)劃普遍不完善和不協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，土地利用效率的提升與土地資源的優(yōu)化配置，需要結(jié)合特定的土地類型與發(fā)展需求進行有預(yù)見性的科學計劃與安排。換言之，土地資源的浪費與低效配置，以及耕地資源的嚴重流失等問題的產(chǎn)生，往往也就是因為土地利用規(guī)劃的不完善與不協(xié)調(diào)。在現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的土地利用，總體上需要遵循整體化、融合化和動態(tài)化的配置原則[15]，而現(xiàn)實的情況則往往是局部、分散和僵化的。具體而言，在城鎮(zhèn)化水平不斷提高的過程中，我國土地利用規(guī)劃普遍存在的不完善與不協(xié)調(diào)，集中體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，對不同類型土地的統(tǒng)籌與利用缺乏足夠的整體性和前瞻性，而碎片化、臨時化或相對隨意的利用規(guī)劃，通常都會對后續(xù)的發(fā)展形成障礙。從全國層面來看，改革開放初期的首輪土地利用規(guī)劃，盡管在強化土地宏觀管理、協(xié)調(diào)用地矛盾和保護耕地等方面發(fā)揮了重要作用，但是總體上看不僅缺乏足夠的科學性與可操作性，而且實際取得的效果也不夠理想。

第二，現(xiàn)行各級土地利用規(guī)劃之間及其與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃之間的銜接性與協(xié)調(diào)性不足。按照《中華人民共和國土地管理法》及其他有關(guān)土地利用規(guī)劃的相關(guān)法律規(guī)定，各級土地利用規(guī)劃之間，下級土地利用規(guī)劃必須依據(jù)上一級的土地利用總體規(guī)劃進行編制，建設(shè)用地總量不能超過上級規(guī)劃所確定的控制指標，而耕地保有量則不能低于上級規(guī)劃的規(guī)定量。然而，在實際執(zhí)行過程中，上下級土地利用規(guī)劃之間的脫節(jié)現(xiàn)象卻比較普遍，許多地方的下級土地利用規(guī)劃不僅不能與上一級規(guī)劃相吻合，甚至存在著各種“超標”現(xiàn)象。與此同時，不同區(qū)域之間的土地利用規(guī)劃不協(xié)調(diào)，也是一個比較普遍存在的問題。

第三，土地利用規(guī)劃的法律體系與管理制度仍然不健全。現(xiàn)行土地利用規(guī)劃的整體性與協(xié)調(diào)性的不足，以及在實際執(zhí)行中的各種欠缺，在很大程度上都與現(xiàn)階段相關(guān)的法律體系不健全和管理制度不完善有關(guān)。我國現(xiàn)階段除了《中華人民共和國土地管理法》賦予了土地利用規(guī)劃的法律地位及基本原則之外，還沒有專門的土地利用規(guī)劃法，這就給土地利用規(guī)劃的權(quán)威性與實施，帶來了一定的消極影響。而英國等發(fā)達國家早在20世紀初期就頒布實施了相關(guān)法律法規(guī)，并結(jié)合宏觀與微觀層次的土地利用規(guī)劃，形成了相對比較完善的法律保障體系[16]。

(四)污染性土地資源不可持續(xù)

我國自改革開放以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐逐漸得以加快，而工業(yè)化也始終保持著高速發(fā)展的態(tài)勢。事實上，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復與發(fā)展，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，再到制造業(yè)等行業(yè)的迅速崛起，能耗較高與污染嚴重也幾乎成為我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展的一個重要側(cè)面。根據(jù)環(huán)境保護部和國土資源部在2005—2013年實施的首次全國土壤污染狀況調(diào)查*調(diào)查覆蓋了全部耕地，并包括部分林地、草地、未利用地和建設(shè)用地，實際調(diào)查面積達到了630萬平方千米。，我國土壤環(huán)境狀況總體上不容樂觀，工礦業(yè)廢棄地的土壤環(huán)境問題比較突出，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，而工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動等人為因素正是造成污染或超標的主要原因[17]。具體而言，現(xiàn)階段我國土壤總的超標比率為16.1%，重度污染點位比率為1.1%，無機污染物超標點位數(shù)占全部超標點位的82.8%。表2給出了不同類型土壤的環(huán)境質(zhì)量狀況，這些結(jié)果足以反映工業(yè)污染問題的嚴重性與緊迫性。

表2 不同類型土壤的污染物超標情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)環(huán)境保護部和國土資源部的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》相關(guān)資料整理得到。

三、促進新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的土地利用對策

針對現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用存在的問題與主要影響因素，基于“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本國策，對土地利用進行更為科學高效的管理與改革勢在必行。

(一)加強新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用的宏觀管理

土地利用宏觀管理就是通過調(diào)節(jié)土地資源供給與需求來實現(xiàn)兩者之間的平衡，這對于現(xiàn)階段我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是至關(guān)重要的。因為無論是從現(xiàn)行的土地制度與管理模式看，還是從實際的土地利用存在的各種問題上看，缺乏必要的宏觀管理就必然意味著上述問題不可能得到根本的解決。在現(xiàn)行的土地制度和管理模式上，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的土地管理經(jīng)驗已經(jīng)明確地告訴我們，“多頭分散”和“無償使用”以及“計劃調(diào)配”等模式與手段，顯然是造成耕地資源減少和土地資源利用低效率的重要原因。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的快速提升，對土地資源的需求必然呈現(xiàn)逐步增長的態(tài)勢，如果不及時推進土地管理模式的轉(zhuǎn)變和管理手段的改革，就必然會導致浪費與低效率利用的情況趨于惡化。有統(tǒng)計資料和官方預(yù)測表明，未來2030年左右我國將進入人口高峰時期，彼時城鎮(zhèn)人口將新增2億人左右，而這首先也就意味著城鎮(zhèn)對土地的需求將大幅度擴張。在現(xiàn)行的土地財政背景之下，過于依賴對土地的經(jīng)營和工業(yè)用地的大肆擴張等，顯然都是不符合長遠發(fā)展需要的，即使在現(xiàn)階段能夠取得可觀的土地收益，那也是以未來難以解決的土地緊張和結(jié)構(gòu)扭曲為代價的。因此，現(xiàn)階段我們應(yīng)當堅決貫徹《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020)》，其明確的規(guī)劃目標與原則，以及精確的總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標，已經(jīng)為土地利用宏觀管理指明了方向。

(二)完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用的規(guī)劃管理

土地利用的規(guī)劃管理正是前述土地利用宏觀管理的核心內(nèi)容，并以宏觀管理層面的經(jīng)濟社會條件系統(tǒng)評價為必要的前提和基礎(chǔ)[18]。公平性、效率性、動態(tài)性和可持續(xù)性是土地利用規(guī)劃管理的基本原則與要求，尤其是針對我國現(xiàn)階段土地財政背景下新型城鎮(zhèn)化土地利用問題而言，這四個方面的原則與要求都是極為重要和關(guān)鍵的?，F(xiàn)階段我國總體的土地利用規(guī)劃依然處于持續(xù)調(diào)整過程，其發(fā)展和完善顯然都還有待于進一步的努力。在這個過程中，國土資源部門適時提出了“調(diào)整耕地保有量”、“基本農(nóng)田保護面積”和“建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)?！钡闹衅谝?guī)劃完善目標[19]，為現(xiàn)階段土地財政背景下新型城鎮(zhèn)化土地利用規(guī)劃的完善提供了明確的指引。從“建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)?！狈矫鎭砜?，現(xiàn)階段我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展在很多地方和領(lǐng)域都面臨著如何調(diào)節(jié)建設(shè)用地供給與需求之間的矛盾問題，因而有關(guān)“小城鎮(zhèn)土地利用”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部”、“開發(fā)區(qū)”、“城中村”和“棚戶區(qū)”的改造等，都已經(jīng)逐步被提上議事日程而且也陸續(xù)開始有了更為具體的土地利用規(guī)劃。

(三)積極培育土地市場以提高土地利用效率

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，包括土地等在內(nèi)的資源的自由流動與優(yōu)化配置，主要都應(yīng)當是通過市場的渠道來完成的，這也就是所謂的市場機制的基礎(chǔ)性作用。在土地資源配置方面，為了更好地提升土地利用效率，我國自20世紀80年代以來就開始展開多方面的探索與嘗試。具體而言，從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離開始，到土地的有償使用，再到明確土地使用的期限與流轉(zhuǎn)的具體模式與方法，我國逐步形成了公有制背景下的土地資源市場?？梢悦鞔_的是，土地市場的初步形成，對于提高土地資源的利用效率，起到了顯著的積極作用，因為價格開始成為土地資源配置的信號與手段，而不再是單純通過政府的計劃調(diào)配和無償使用。然而，現(xiàn)階段我國土地市場顯然也還是遠未完善的狀態(tài)，在一級市場由政府壟斷的前提下，土地市場的發(fā)育正遭受著價格干預(yù)和設(shè)定不合理，土地交易方式不完善，以及土地管理法律法規(guī)不健全等問題的困擾。因此，土地市場發(fā)育的進程必須要加快，否則就難以實現(xiàn)市場機制在調(diào)節(jié)土地資源配置過程中的基礎(chǔ)性作用。我們認為，結(jié)合我國土地市場的現(xiàn)實發(fā)展狀況，以“二級市場”為主要的抓手，對使用者之間的產(chǎn)權(quán)交易進行規(guī)制[20]。這樣一來，就可以抓住現(xiàn)階段土地市場發(fā)育和土地利用效率提升的最關(guān)鍵問題，并且也有助于加快推動用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地財政的逐步瓦解。

(四)關(guān)注生態(tài)平衡以實現(xiàn)土地利用的可持續(xù)性

土地利用的可持續(xù)性是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求，同時也是破解土地財政的根本要求。一是要堅決遏制土地生態(tài)污染問題，如長期以來的化肥農(nóng)藥過度使用等，避免土地生態(tài)污染問題的進一步惡化。二是通過廣泛的社會宣傳推動土地利用觀念的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段雖然公眾對于環(huán)境保護問題十分關(guān)注，環(huán)境保護的理念也正在深入人心，但是土地生態(tài)污染問題往往相對更為隱蔽，污染的后果通常也需要經(jīng)歷較長的時期才會顯現(xiàn)，因而仍然有不少人對于土地生態(tài)平衡并不真正了解。三是在土地利用規(guī)劃之中增設(shè)有關(guān)土地生態(tài)平衡的條款，運用規(guī)劃和統(tǒng)籌的手段為土地利用的可持續(xù)性提供更為有力的保障。四是加強土地生態(tài)平衡保護的立法，增加土地污染行為的成本，并加大對破壞土地生態(tài)平衡活動的處罰力度?，F(xiàn)階段我國在上述四個方面都已經(jīng)取得了不小的進步，有關(guān)土地生態(tài)平衡保護的立法也正在推進的過程之中[21]。五是健全和完善土地利用管理機制，為城鎮(zhèn)化土地利用及土地生態(tài)平衡提供組織與管理保障。總而言之，土地利用可持續(xù)性的提升，最終要實現(xiàn)的就是土地利用的經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益的全面統(tǒng)一。

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(責任編輯：韓淑麗)

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