公共行政人員倫理決策：內(nèi)涵、困境及其對策

駱虹

（武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072）

公共行政倫理決策既包括以個(gè)人為單位的個(gè)體性行政人員倫理決策，也包括以多人為組合的群體性行政組織倫理決策。其中，行政組織倫理決策是個(gè)體性行政人員倫理決策的“合力”，個(gè)體行政人員倫理決策對群體性行政組織倫理決策構(gòu)成行政組織倫理決策的基礎(chǔ)。

一、公共行政人員倫理決策的基本內(nèi)涵

公共行政人員倫理決策衍生于公共行政決策，落腳于倫理決策。公共行政決策是公共行政過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它伴隨著公共行政的整個(gè)過程，強(qiáng)調(diào)公共行政主體落實(shí)公共行政事務(wù)中的判斷、選擇等過程，主體上包括行政組織中的個(gè)人和行政組織本身，內(nèi)容上包括客觀事實(shí)的判斷和選擇與涵蓋價(jià)值、道德規(guī)范、倫理準(zhǔn)則的判斷和選擇，具有服務(wù)于國家意志、濃厚公共性等公共行政的一般特點(diǎn)。

“從政治學(xué)的角度看，行政倫理決策在本質(zhì)上也是一種政治倫理”［1］。倫理決策在本質(zhì)上首先是倫理，是從倫理出發(fā)，對不同的倫理規(guī)范和道德準(zhǔn)則做出判斷和選擇的過程，其對象是相關(guān)事務(wù)的道德價(jià)值，是在倫理價(jià)值沖突的境況下，對沖突的各方做出決策的過程。因此，在微觀分析中雖然也使用了“決策倫理”，但其著力點(diǎn)放在倫理上而非決策上。

公共行政人員倫理決策是指在公共行政人員進(jìn)行公共行政事務(wù)管理的過程中，對不同的行政倫理理念、行為和規(guī)范的選擇過程。具體包含三層意思：首先，其主體是公共行政人員，是公共組織中的個(gè)人，或者是公共組織的人格化代表，而非組織整體；其次，其對象是不同的行政倫理理念、倫理行為和倫理規(guī)范，且在決策的過程中，由于公共行政人員的雙重身份和擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任，這些理念、行為和規(guī)范在一定程度上存在沖突和矛盾；最后，它作為動態(tài)的發(fā)展過程而存在，既受到公共利益導(dǎo)向與宗旨的制約，也受到公共行政人員自身素質(zhì)及其所在組織和整個(gè)社會大環(huán)境的影響。

二、公共行政人員倫理決策存在的困境

公共行政人員時(shí)刻擔(dān)負(fù)著主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，這些責(zé)任之間經(jīng)常會出現(xiàn)一些沖突，其突出表現(xiàn)為利益沖突、角色沖突和權(quán)力沖突，并活躍在行政倫理理念、行政倫理行為和行政倫理規(guī)范的抉擇中，影響著行政人員倫理決策，使之陷入選擇何種倫理作為取向的困惑，或者倍受錯誤選擇后的倫理窘境煎熬。

（一）公共利益導(dǎo)向失調(diào)下的倫理決策困境

“公共行政功能從工具理性過渡到價(jià)值理性使得行政決策行為更加貼近社會大眾，貼近公共利益，行政決策行為也因此圍繞著責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和公益標(biāo)準(zhǔn)展開價(jià)值博弈……公共利益作為一種真正的倫理責(zé)任承擔(dān)了決策者進(jìn)行倫理思考的指導(dǎo)性角色”［2］。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)和民主政治的發(fā)展，公共利益作為行政決策的導(dǎo)向已成為共識，而公共行政人員作為公民的“委托人”，既作為社會獨(dú)立個(gè)人存在，也作為組織中具有行政身份的人而存在，后一種身份為自身提供特殊的接近和進(jìn)入政府的機(jī)會與便利，使之面臨利用特權(quán)謀取個(gè)人利益的誘惑。這種雙重性身份在生活與工作、私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域中不可避免地發(fā)生著各種沖突。從利益的角度而言，它表現(xiàn)為個(gè)人利益與公共利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益等之間的矛盾。在關(guān)乎切身利益時(shí)，公共行政人員可能缺乏堅(jiān)定的公共利益觀，不能堅(jiān)持做到以集體的、公眾的利益為重，逃避自己應(yīng)盡的公共職責(zé)，淡化甚至犧牲公共利益，突出強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益。在情感驅(qū)使和道德倫理的牽引下，公共行政人員利用其職位和身份所附的公共權(quán)力及資源，做出偏離公共利益、趨向個(gè)人利益的決策，做出維護(hù)自身利益而不利于或者有損公共利益的行為。其具體表現(xiàn)形式多種多樣，一般表現(xiàn)為賄賂、權(quán)力兜售、信息兜售、財(cái)政交易、饋贈與消遣、組織外就業(yè)、未來就業(yè)、處理親屬事物等方面［3］。這不僅有損公共行政人員個(gè)人的形象，而且有害政府和公共組織的形象和權(quán)威。

（二） 公共行政角色迷失下的倫理決策困境

公共行政人員在行政過程中處理的是公共事務(wù)，而公共事務(wù)涉及更多人的利益和要求，針對不同的具體事務(wù)，需要扮演好不同的角色，例如，組織內(nèi)部某一項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人或者成員、所在組織的上司助理、其他組織的合作伙伴等；公共行政人員作為日常生活中的人，在生活中也扮演其他角色，例如，爸爸媽媽的兒子、妻子的丈夫、孩子的父親等。一旦這些角色勾連到行政角色，或者當(dāng)他們處于行政組織內(nèi)外的角色之間，或處于組織內(nèi)角色之間時(shí)，由于公共行政人員行為本身蘊(yùn)含主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，在具體情境中，其多重角色之間可能是相互矛盾甚至是互斥的，此時(shí)行政人員就面臨著角色和責(zé)任如何準(zhǔn)確地搭配和定位、倫理的判斷和選擇的問題，當(dāng)其缺乏明確的角色定位和獨(dú)立的倫理自主性，或者為了尋求某一角色權(quán)利和義務(wù)而故意做出不合規(guī)范的倫理決策時(shí)，公共行政人員將陷入角色迷失下的倫理決策困境。這不僅包括究竟選擇哪一道德倫理標(biāo)準(zhǔn)的困惑、而且也包括進(jìn)行錯誤選擇后陷入的倫理性魅影。這不僅不利于行政效率的提高，而且會導(dǎo)致行政執(zhí)行走形、行政人員生活幸福指數(shù)下降。

（三）公共行政權(quán)力錯位下的倫理決策困境

政府的權(quán)力來源于公民權(quán)利，是其通過法律等不同形式的賦予而形成，這就要求公共行政人員在職責(zé)范圍內(nèi)行使合法的支配力量以服務(wù)公民，維護(hù)公共利益，也就是說，公共行政人員在處理公共事務(wù)時(shí)，可能存在上級不同部門下達(dá)的指令不同、群眾要求不同以及使用的法律規(guī)范等職責(zé)訴求也不相同的現(xiàn)象，而這些不同職責(zé)之間有可能是相互沖突或者矛盾的。在具體的行政實(shí)踐中，當(dāng)其中兩種或者兩種以上的命令、要求和規(guī)范相互沖突時(shí)，公共行政人員就面臨著服從哪一種權(quán)力要求這種自我選擇的壓力，使自身陷入權(quán)力沖突的困境之中。在這種沖突下，公共行政人員的選擇必然涉及制度倫理、道德倫理等不同的倫理選擇和判斷，同時(shí)也要預(yù)測不同的選擇所帶來的后果，這時(shí)自身的道德價(jià)值觀和職業(yè)道德素質(zhì)、組織的目的和權(quán)威、社會的價(jià)值導(dǎo)向等都對倫理決策產(chǎn)生很大的影響，使倫理決策變得極為復(fù)雜。公共行政人員一旦失去公共利益導(dǎo)向的價(jià)值判斷，就有可能使權(quán)力超出職責(zé)范圍或者未盡到職責(zé)范圍的義務(wù)，而“他者”的權(quán)力要求和權(quán)利也得不到實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。

三、擺脫公共行政人員倫理決策困境的對策

公共行政人員是公共利益和公共秩序的維護(hù)者，他們在日常的行政倫理決策中，經(jīng)常遇到各種困境，使公共行政難以有效落實(shí)。因此，公共行政組織需要協(xié)同個(gè)人、組織、公民等各方力量，推進(jìn)公共行政人員做好公共行政決策，以促進(jìn)公共行政的落實(shí)，維護(hù)公共行政組織的利益。

（一）樹立以公共利益為導(dǎo)向的行政決策意識

擺脫公共行政人員倫理決策的困境關(guān)鍵在于公共行政人員本身。公共行政人員在新的歷史條件下應(yīng)做好角色轉(zhuǎn)變和定位，從責(zé)任承擔(dān)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，服?wù)于公共利益［4］。公共行政人員維護(hù)公共利益是第一要務(wù)，在行政過程中，當(dāng)各種利益相互沖突、選擇方式多樣化時(shí)，需要有一個(gè)共同的利益觀主導(dǎo)其抉擇，這種利益觀就是公共利益意識。公共利益意識不是天生的，而是在實(shí)踐活動中不斷形成的。因此，思想道德教育作為塑造思想觀念、提升道德意識、提升公共行政人員的整體素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)理應(yīng)受到重視。也就是說，在實(shí)踐活動中，公共行政人員需要加強(qiáng)道德教育，樹立以公共利益為行為導(dǎo)向的利益理念，在堅(jiān)持公共利益的首要原則時(shí)，兼顧好其他利益，并在利益內(nèi)化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)利益外化。

（二）增強(qiáng)組織中行政人員的個(gè)人倫理自主性

公共行政人員在面臨各方要求與壓力以及命令的服從、制度的遵守時(shí)，往往在一定程度上會演變?yōu)榍鼜暮徒^對忠誠。在這些情況下，本應(yīng)具有靈活性的行政人員似乎成了完成行政事務(wù)的工具，缺乏個(gè)人獨(dú)立的倫理自主意識和主動性，或者是忽視自己內(nèi)心道德律的訴求，在沖突中，變成了“沉默的羔羊”。此時(shí)公共行政決策的科學(xué)性和民主性就會引起人們的質(zhì)疑。正如科恩在分析民主的心理?xiàng)l件時(shí)所言，如果個(gè)人不愿依靠自己的判斷，不相信自己的判斷值得認(rèn)真的考慮，他必然不會在決策過程起任何作用，即使參與也不會積極有效。就決策過程的實(shí)際后果而言，雖然這些人不參與可能比都參與還要好一些，但決策過程會不如都參與時(shí)那樣民主，參與的廣度就會因之降低［5］。作為政府部門的公職人員，公共行政人員在行政決策過程中必須符合法律制度、組織紀(jì)律、上級有關(guān)部門的要求，在職責(zé)范圍內(nèi)使用一定的權(quán)力，承擔(dān)起客觀責(zé)任；與此同時(shí)，作為社會的一員，公共行政人員具有能動性，在落實(shí)主觀責(zé)任的過程中，必須充分發(fā)揮自己知識和技能的優(yōu)勢，進(jìn)行理性判斷以提高決策的責(zé)任意識。

（三）建立健全公民積極參與監(jiān)督的相關(guān)體制

公共行政人員倫理決策不僅受到自身素質(zhì)的制約，同時(shí)也受到制度、環(huán)境等的影響，因此，這就需要建立健全相關(guān)的體系制度，促進(jìn)行政倫理立法，為公共行政人員的倫理決策提供一定的保障，這樣做既能起到預(yù)防的作用，同時(shí)也能體現(xiàn)指導(dǎo)的價(jià)值。具體來說，這包括兩個(gè)方面：一是完善與行政倫理決策相關(guān)的法律制度。它包括社情反映制度及其六大支點(diǎn)（人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、信訪制度、信息機(jī)構(gòu)的設(shè)立、新聞媒體的傳播、電子政府的建設(shè)），這些制度還包括社會公示制度、決策聽證制度、行政決策的監(jiān)督制度、決策責(zé)任制度等［5］，并強(qiáng)化外在監(jiān)督，從制度上優(yōu)化公民參與道路。二是推進(jìn)行政倫理立法的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)行政倫理法制化。根據(jù)時(shí)代變化，尤其是現(xiàn)今社會網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)絡(luò)信息化時(shí)代的特點(diǎn)和需要，有必要把一定社會的倫理原則、道德規(guī)范和要求上升到法律層次，使倫理的監(jiān)督產(chǎn)生法律效力和作用，以法律的強(qiáng)制力來保證這些基本道德規(guī)范的遵守，以倫理立法促進(jìn)實(shí)現(xiàn)行政倫理決策的科學(xué)化。

[1]李兆友,師容.公務(wù)員行政決策倫理思考的嬗變：從行政責(zé)任到公共利益[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）,2014(4)：92-96.

[2]特里·L庫伯.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第5版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2010：122-124.

[3]特里·L庫伯.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第5版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2010：51-60.

[4]卡爾·科恩.論民主[M].北京：商務(wù)印書館,1988：193.

[5]何秀嵩.試論當(dāng)代中國行政決策倫理建設(shè)制度安排[J].甘肅理論學(xué)刊,2009(1)：27-30.