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    國外典型軍民融合發(fā)展模式的借鑒和啟示

    2018-02-22 01:15:42譚清美楊凌波JhonyChoonYeongNg
    軍工文化 2018年6期
    關(guān)鍵詞:兩用軍民融合

    譚清美 楊凌波 Jhony Choon Yeong Ng

    在我國,軍民融合上升為國家戰(zhàn)略,正由初步融合向深度融合發(fā)展,這是一個不斷深化、自主創(chuàng)新的過程。然而,在這個發(fā)展過程中,借鑒國際經(jīng)驗是必要的。從世界軍民融合發(fā)展史來看,典型國家如美國、俄羅斯、英國等基本上都經(jīng)歷了“軍民分離”到“以軍養(yǎng)民”再到“軍民融合”的發(fā)展歷程。當前,軍用科技與民用科技、國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)相結(jié)合已成為世界主要大國富國與強軍的根本選擇。借鑒發(fā)達國家軍民融合發(fā)展的成功經(jīng)驗,對于探索軍民融合深度發(fā)展路徑和方式,落實軍民融合發(fā)展國家戰(zhàn)略,具有重要意義。

    典型國家軍民融合發(fā)展動因及策略

    國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的耦合形態(tài),是由戰(zhàn)爭技術(shù)形態(tài)、預(yù)設(shè)戰(zhàn)爭形態(tài)和國家經(jīng)濟實力等因素的變化決定的。典型國家軍民融合發(fā)展的動因可歸結(jié)于三個方面:

    一是技術(shù)形態(tài)變化決定著戰(zhàn)爭形態(tài)變化。技術(shù)形態(tài)發(fā)展史決定了戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)展史。古代技術(shù)水平?jīng)Q定著軍民一體,軍就是民,民就是軍;冷兵器時代的技術(shù)水平?jīng)Q定著軍民各有側(cè)重,但軍民之間沒有明晰的界限;熱兵器之后,軍民分解逐漸清晰起來。然而,隨著科學技術(shù)水平的進一步提高,戰(zhàn)爭形態(tài)不斷升級,軍民之間的界限逐漸進入一個升級版的模糊階段。因此,軍民融合發(fā)展已逐漸成為典型國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略和模式。20世紀70年代末、80年代初,隨著新軍事科學技術(shù)普遍傳播,軍民融合迎來空前發(fā)展機遇期。這一階段,美、英、法等國都制定了有關(guān)軍民融合的國家戰(zhàn)略。美國國會、總統(tǒng)國家科學技術(shù)委員會和總統(tǒng)科技政策局等機構(gòu),通過頒布法律和制定相應(yīng)發(fā)展戰(zhàn)略來落實軍民融合戰(zhàn)略及具體實踐方案。如今,信息化技術(shù)空前發(fā)展促使戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)生革命性變化,這也就決定著更高階段的軍民融合發(fā)展。

    二是戰(zhàn)爭形態(tài)變化促進軍民融合體系形成。古代戰(zhàn)爭原本是軍民一體的,冷兵器時代也沒有明晰的軍民分界。一戰(zhàn)時,武器裝備生產(chǎn)的種類不足百種;二戰(zhàn)時,武器裝備生產(chǎn)的種類上升到160多種,武器種類幾乎漲了一倍;到了海灣戰(zhàn)爭,武器種類上升到一千多種。武器裝備種類劇增,對資源的需求加劇,致使典型國家不得不加強軍地資源優(yōu)化配置。如今,信息戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、空天一體戰(zhàn)等戰(zhàn)爭形態(tài)重新定義了戰(zhàn)爭的空間概念,其對資源的需求完全打破了傳統(tǒng)意義上軍與民的界限,也打破了需求與保障的界限。因此,軍民融合體系的形成成為一種必然。目前,軍民融合發(fā)展已成為世界主要國家共同的政策取向。

    三是國防預(yù)算趨緊促使實施軍民融合戰(zhàn)略。金融危機后,典型國家的資源約束條件發(fā)生變化,為節(jié)約利用有限資源,迫切要求打破軍用與民用的藩籬。這些國家主要采取將“軍”和“民”納入聯(lián)合系統(tǒng)的舉措以實現(xiàn)社會整體資源的高效流通與優(yōu)化配置。有學者指出,未來十年內(nèi)美國的國防預(yù)算會回到“911事件”發(fā)生前的水準,即美國國防預(yù)算將要削減一半。在這種情況下,軍民一體是實現(xiàn)全社會資源優(yōu)化配置的必要條件?,F(xiàn)代戰(zhàn)爭具有節(jié)奏快、消耗大、保障需求復雜、對經(jīng)濟社會依賴強等特點。因此,戰(zhàn)爭潛力融于整個經(jīng)濟社會發(fā)展的大格局之中,是贏得現(xiàn)代戰(zhàn)爭的必由之路。

    新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)革命,促使新軍事變革不斷深化,軍用技術(shù)與民用技術(shù)的結(jié)合面也不斷擴大、軍民融合程度也越來越高;同時,現(xiàn)代戰(zhàn)爭對科學技術(shù)的依賴性越來越強。因此,典型國家在推行軍民融合戰(zhàn)略過程中,對融合層次低、融合范圍窄、融合程度淺等突出問題采取了優(yōu)化策略。

    宏觀上,優(yōu)化組織體系、形成軍民融合體制結(jié)構(gòu)。為解決阻礙軍民融合發(fā)展的技術(shù)難題,打破軍民融合發(fā)展的技術(shù)壁壘,美國實施國防工業(yè)與民用工業(yè)同技術(shù)、同標準、同經(jīng)營策略、同生產(chǎn)方式等措施,構(gòu)建軍民一體聯(lián)動、軍品和民品共舉的融合方式。與此類似,俄羅斯在推進軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略時,主要采取政府主導、頂層設(shè)計、發(fā)揮國防工業(yè)的輻射和引領(lǐng)等舉措。

    實踐中,制定軍民結(jié)合、寓軍于民的發(fā)展規(guī)劃。在推進軍民融合過程中,如果說美國政府內(nèi)閣層的決策調(diào)控主要是負責營造政策環(huán)境的話,那么,落實和支撐這些政策的,就是各種科技計劃以及負責和管理這些計劃的機構(gòu)。反觀日本,防衛(wèi)廳(省)長官具體負責武器裝備發(fā)展和采購計劃的監(jiān)督執(zhí)行,其下屬的技術(shù)研究本部是國防科研的管理機構(gòu)和唯一的軍方科研中心,采購合同本部是日本自衛(wèi)隊唯一負責采購工作的執(zhí)行部門,它們直接由防衛(wèi)廳(?。╅L官負責。實踐表明,經(jīng)過這種由上到下的多方協(xié)商最終形成的計劃和決議往往能得到政、軍、民三方面的一致同意,并能協(xié)調(diào)一致地采取行動,促進相關(guān)有效政策落到實處。

    生產(chǎn)上,積極扶持民企參與國防產(chǎn)品研制。2003年美國出臺的《國防工業(yè)轉(zhuǎn)型路線圖》強調(diào),必須改變主承包商控制國防市場的局面,引導和鼓勵掌握創(chuàng)新技術(shù)的中小型企業(yè)進入國防領(lǐng)域。法國國防部武器裝備總署明確提出,鼓勵中小企業(yè)參加武器裝備采辦的競爭,特別是在分系統(tǒng)和設(shè)備一級。為確保中小企業(yè)獲得軍品科研項目,武器裝備總署專門留出采辦計劃的10%作為中小企業(yè)的竟爭項目。俄羅斯認為,軍民兩用技術(shù)在國防領(lǐng)域可占70%以上,利用軍民兩用技術(shù)是當今科技領(lǐng)域的一個關(guān)鍵問題,加上俄羅斯先進的軍事技術(shù)成果,因此,俄羅斯完全可利用其國防工業(yè)獨一無二的生產(chǎn)和科研潛力,大量生產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)良和富有竟爭力的民用品。德國在國防科研領(lǐng)域也非常注重發(fā)展軍民兩用技術(shù),以加快發(fā)展軍民兩用技術(shù)作為科研重點,強調(diào)軍用與民用的合作與協(xié)調(diào),促進工業(yè)界參與軍民兩用技術(shù)的開發(fā)。

    制度上,采取統(tǒng)一標準、提高軍事需求透明度。美國國防部高級研究計劃局(DARPA)和美國各軍兵種均設(shè)有專門機構(gòu),負責軍事需求發(fā)布,并建立了動態(tài)發(fā)布軍事需求制度。按照軍用信息資源共享的原則和規(guī)定,有條件地逐步公開軍用信息源,增強民用企業(yè)參與完成軍事需求任務(wù)的主動性。德國國防部盡量采用民用標準和產(chǎn)品,節(jié)約軍費開支,解決發(fā)展武器裝備與財政力量有限的矛盾。德國裝備部門現(xiàn)已普遍認識到,不應(yīng)該追求技術(shù)上的“最佳”方案,發(fā)展“最好”、“最先進”的武器,而應(yīng)發(fā)展經(jīng)濟上可承受、技術(shù)上可行的武器。

    典型國家軍民融合發(fā)展模式

    由于國家戰(zhàn)略、國防工業(yè)基礎(chǔ)、民用工業(yè)基礎(chǔ)和科技發(fā)展水平存在較大差異,各國軍民融合發(fā)展模式均具有獨特性。如何借鑒國外經(jīng)驗和成就探索出一條具有中國特色的軍民融合發(fā)展道路,實現(xiàn)富國、強軍、利民的有機統(tǒng)一,是一個亟待解決的問題。

    以美國、歐盟為代表的“軍民一體化”發(fā)展模式和政策:

    戰(zhàn)后,美蘇兩國展開了長期的軍事竟賽,這個階段美國實行軍民分立的發(fā)展模式。冷戰(zhàn)結(jié)束后,為保持國防工業(yè)長久發(fā)展,美國主要采用“軍民一體化”的發(fā)展模式。主要采取調(diào)整軍工部門和企業(yè)、促進軍工部門和企業(yè)間交流合作、推進軍用與民用技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移等措施,達到國防建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展良性互動的目的。首先是起步階段(1992~1994年),美國政府從消除軍民融合發(fā)展的技術(shù)障礙、打破軍民融合發(fā)展的技術(shù)標準壁壘入手,逐步建立“無縫”的國家科技工業(yè)體系。其次是軍民結(jié)合階段(1995~2006年),主要是引導具有創(chuàng)新活力的中小企業(yè)進入國防領(lǐng)域。第三個階段是深度融合階段(2007~2011年),引導軍用技術(shù)和民用技術(shù)同臺競爭,進一步提高國防發(fā)展的經(jīng)濟性。最后是軍民融合一體化階段(2012~2017年),主要是完善技術(shù)轉(zhuǎn)移績效評價指標,建立健全國防全球采購體系。

    以俄羅斯為代表的“先軍后民”發(fā)展模式和政策:

    前蘇聯(lián)解體后,俄羅斯為化解過剩的軍事生產(chǎn)能力,啟動了大規(guī)模的軍轉(zhuǎn)民計劃,采用“先軍后民”的發(fā)展模式,在新的市場經(jīng)濟條件下形成軍、民品市場的良好對接,該模式既想避免軍民分離弊端,又不想放棄軍工體系。但由于俄羅斯經(jīng)濟實力欠佳,許多關(guān)于軍轉(zhuǎn)民的政策難以實施,因此還需進一步探索發(fā)展。俄羅斯推行軍民融合的政策主要有:推動軍工技術(shù)轉(zhuǎn)向軍民兩用技術(shù);制定并實施“雙重用途技術(shù)”的總統(tǒng)計劃,充分利用軍民兩用技術(shù);加強軍民兩用技術(shù)出口。不斷出臺政策對軍民兩用技術(shù)出口進行監(jiān)控,規(guī)范軍民兩用技術(shù)出口合作。

    以以色列為代表的“以軍帶民”發(fā)展模式和政策:

    以色列面對的國際、國內(nèi)環(huán)境的特殊性,支持主體的多元化,國際關(guān)系的敏感性等因素決定了其“以軍帶民”的發(fā)展模式具有獨特性?!耙攒妿瘛比诤夏J?jīng)Q定了以色列國防產(chǎn)業(yè)成為社會經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)跑者。將部分國有軍企轉(zhuǎn)化為民企是以色列推進“以民代軍”根本措施。支持軍用技術(shù)成果向民用產(chǎn)品轉(zhuǎn)化,是以色列長期的政策取向。法律上,明確區(qū)別對待國防工業(yè)的“軍轉(zhuǎn)民”。政策上,支持軍工技術(shù)人員投身于“軍轉(zhuǎn)民”事業(yè),為民企帶去先進的技術(shù)和經(jīng)驗。有條件地支持軍工企業(yè)收購民用企業(yè),分散經(jīng)營風險;支持和鼓勵社會資本推動軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化;允許民營企業(yè)進入準軍用市場,在部分行業(yè)實現(xiàn)“民參軍”;在國防領(lǐng)導體制上實行文官領(lǐng)導國家武裝力量的制度。國防領(lǐng)導的體制是總理——國防民——總參謀長這一架構(gòu)。

    日本為代表的“以民掩軍”發(fā)展模式和政策:

    戰(zhàn)敗國的性質(zhì)決定了日本施行“以民掩軍”模式,即依靠民間企業(yè)實現(xiàn)軍用技術(shù)和武器裝備的創(chuàng)新與發(fā)展,建立軍民融合國家創(chuàng)新體系。但是,由于日本對美國的依附關(guān)系、民間企業(yè)自身利益至上的缺陷,使得復雜武器系統(tǒng)的自主研發(fā)能力相對落后于世界先進國家。日本以“以民掩軍”瞞世策略,建立政、軍、民結(jié)合的國家決策制度,實行高度集中的一元化管理,全面推動軍民融合實踐。鼓勵軍工企業(yè)發(fā)展軍民兩用技術(shù)和產(chǎn)品,擴大民品生產(chǎn)規(guī)模,保障軍工產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。對于研發(fā)、生產(chǎn)軍品的民用企業(yè)提供財政補貼,激勵他們進行軍品研發(fā)和生產(chǎn)。

    發(fā)達國家軍民融合模式和政策的借鑒和啟示

    從典型國家推進軍民融合發(fā)展的模式和政策措施可以看出,軍民融合發(fā)展的本質(zhì)是整合軍民雙方資源優(yōu)勢,實現(xiàn)軍民之間資源的協(xié)調(diào)利用,最大限度推動國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

    建立軍民產(chǎn)品統(tǒng)一標準規(guī)范,消除軍民融合的技術(shù)壁壘。軍民產(chǎn)品統(tǒng)一標準規(guī)范是軍民融合發(fā)展的根本技術(shù)前提。目前我國軍用產(chǎn)品和民用產(chǎn)品執(zhí)行的標準不同,形成了軍民融合的技術(shù)壁壘。借鑒美國建立的軍品和民品統(tǒng)一的工業(yè)基礎(chǔ),我們也需對軍用標準和民用標準進行統(tǒng)一規(guī)范,構(gòu)建軍民兩用的技術(shù)標準。比對分析民用標準和軍用標準,對相關(guān)標準進一步完善,逐步擴大軍品和民品的通用化、標準化和系列化程度。

    健全軍民兩用技術(shù)發(fā)展的法律、法規(guī)和政策。健全的法律、法規(guī)和政策體系,是軍民融合發(fā)展的根本保證。雖然美國、以色列、日本、俄羅斯等國家軍民融合發(fā)展環(huán)境不同,但均比較重視軍民融合的制度建設(shè)。美國出臺一系列法律法規(guī)建立“無縫”工業(yè)基礎(chǔ),重點發(fā)展軍民兩用技術(shù);俄羅斯通過制定法律法規(guī)監(jiān)控技術(shù)出口,保持高技術(shù)武器裝備的研制生產(chǎn)能力等等。有鑒于此,我國也需出臺一系列法律法規(guī)和政策,為軍民融合發(fā)展提供良好的保障;尤其須制定投資和稅收優(yōu)惠政策來促進軍民兩用技術(shù)的發(fā)展。

    軍民融合政策與經(jīng)濟社會發(fā)展實踐相協(xié)調(diào)。軍民融合政策的適用性是其有效性的決定因素。俄羅斯雖然經(jīng)過十幾年的“軍轉(zhuǎn)民”,軍民融合有了較大的發(fā)展,但是由于整個國民經(jīng)濟實力不夠強大,軍民融合發(fā)展政策與經(jīng)濟發(fā)展路徑之間存在斷層,導致俄羅斯軍民融合發(fā)展的相關(guān)法規(guī)實施效果不佳,軍民轉(zhuǎn)化項目成功案例不多。因此借鑒俄羅斯軍民融合發(fā)展模式的經(jīng)驗,我國在制定軍民融合發(fā)展的法律法規(guī)和政策時,必須考慮符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際形態(tài),保證法律法規(guī)和政策能夠高效實施。

    選擇適合本國國情和軍情的軍民融合發(fā)展模式是否符合國情決定著軍民融合發(fā)展模式存在的必要性。各國經(jīng)濟發(fā)展水平、社會制度、國防工業(yè)發(fā)展不同,各國軍民融合發(fā)展模式也各具特色,如美歐的“軍民一體化”、日本的“以民掩軍”、以色列的“以軍帶民”等等,均是根據(jù)本國國情選擇有特色的軍民融合發(fā)展模式。我國的軍民融合發(fā)展模式也需符合我國國情和軍情,具有中國特色。我們的國家是黨領(lǐng)導的國家,我們的軍隊是黨領(lǐng)導的軍隊;我國仍然處在社會主義初級階段,盡管經(jīng)濟總量可觀但人均財富不高;人口眾多,民族多樣。因此,軍民融合發(fā)展必然需要中央統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一部署。目前看來,頂層設(shè)計、中層協(xié)調(diào)、基層落實,是我國軍民融合發(fā)展的可行模式。

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