抗戰(zhàn)時(shí)期國民參政會西南少數(shù)民族提案評析

王鳳青

（中共山東省委黨校 馬克思主義學(xué)院，山東·濟(jì)南 250103）

1938年7月成立于抗戰(zhàn)高漲聲中的國民參政會，是一個(gè)帶有民意色彩的中央最高咨議機(jī)構(gòu)，也是繼清末資政院、民初國會后中國近代政治發(fā)展進(jìn)程中一次重要的政治突破。國民參政會成立后，隨著國民政府西遷至重慶，西南少數(shù)民族地區(qū)在抗戰(zhàn)建國地位中的重要性日漸凸顯，西南少數(shù)民族地區(qū)問題隨之成為國民參政員高度關(guān)注的一個(gè)問題。他們通過行使提案權(quán)的方式，提出了一些有關(guān)西南少數(shù)民族地區(qū)問題的提案。本文擬對這些提案的基本情況、在集中關(guān)注的問題上形成的有價(jià)值的觀點(diǎn)認(rèn)識、建議主張及國民政府的回應(yīng)情況進(jìn)行分析，以揭示國民參政會對抗戰(zhàn)建國的作用、貢獻(xiàn)及其局限，進(jìn)而窺視其對國民黨政權(quán)的影響。

一、提案基本情況

從提案人的身份背景來看，除了蔣介石以國民參政會議長身份和國民政府交議的提案外，其余提案全部由參政員以聯(lián)署形式提出。其中，甘肅籍的張作謀、駱力學(xué)、新疆籍的哈的爾、青海籍的阿福壽、喜饒嘉措、四川籍的黃肅方、廣西籍的林虎、黃同仇、寧夏籍的周士觀、貴州籍的王亞明等都有提案提出。這些人來自西南少數(shù)民族地區(qū)，了解熟悉這一地區(qū)的情況和問題，且具有較高的學(xué)歷和豐富的閱歷，[1]保證了提案內(nèi)容能夠反映這一地區(qū)的實(shí)際情況，建議主張有較強(qiáng)的針對性與可行性。另外，非邊疆籍參政員如張振帆、孔庚、李中襄、馬兆琦、黃炎培、李鴻文、黃建中、胡石青、許德珩等也有提案提出。這不僅豐富了有關(guān)這一地區(qū)問題提案的內(nèi)容，擴(kuò)大了解決該地區(qū)問題的思路，而且反映出隨著這一地區(qū)在抗戰(zhàn)建國中地位的提升，已成為參政員普遍關(guān)注的問題。

從提案關(guān)注的領(lǐng)域來看，參政員最為關(guān)注西南少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)，其次是內(nèi)政，再次是教育文化，軍事國防又次之，外交國際、國民大會等問題最少。這主要是因?yàn)檫@一地區(qū)戰(zhàn)略地位雖然重要，但極為貧弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)無法為抗戰(zhàn)建國提供有力的物質(zhì)支撐，因此提案圍繞這一地區(qū)的資源開發(fā)、交通建設(shè)、墾殖荒地、衛(wèi)生畜牧、人民生計(jì)等問題提出了大量主張。

二、提案主要內(nèi)容

大體說，西南少數(shù)民族提案主要圍繞兩大層面展開：一是集中人力物力財(cái)力全力支持抗戰(zhàn)；二是大力開發(fā)，充實(shí)抗戰(zhàn)力量，深植建國根基。

（一）開發(fā)西南經(jīng)濟(jì)，努力增加富源

這類提案將開發(fā)西南少數(shù)民族地區(qū)與與抗戰(zhàn)建國的前途命運(yùn)聯(lián)系起來，除了建議成立“川康建設(shè)期成會”及“川康建設(shè)視察團(tuán)”外，就這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，富源開發(fā)提出了很多有價(jià)值的建議。從宏觀層面看，李洽建議在陜甘青寧新五省組織規(guī)模龐大的機(jī)械化軍團(tuán)，興辦水利擴(kuò)張墾殖面積、發(fā)展紡織業(yè)、化學(xué)工業(yè)、畜牧業(yè)、開發(fā)煤及煤油鐵金等礦產(chǎn)。高惜冰要求在西南設(shè)輕工業(yè)中心，解決西南輕工業(yè)發(fā)展落后問題。從微觀層面來看，提案圍繞這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的具體問題提出了不少建議，主要集中在利用各類資本、積聚發(fā)展人才、成立專門機(jī)構(gòu)、興修水利、開發(fā)礦產(chǎn)資源等方面。

在這些提案中，以張劍鳴的《為積極推進(jìn)西南建設(shè)建議四點(diǎn)請政府采擇施行案》最為重要。該案針對西南地區(qū)建設(shè)存在的資本籌措、機(jī)關(guān)調(diào)整、技術(shù)人員任用及經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定等諸多問題，提出了開發(fā)西南的一攬子計(jì)劃，如國內(nèi)投資與國外投資相結(jié)合；在經(jīng)濟(jì)部下設(shè)鹽務(wù)總局、農(nóng)業(yè)總局、水利總局；在交通部下設(shè)公路總局、鐵道總局、電政總局；交專門人才主持西南建設(shè)事業(yè)及確定一整個(gè)實(shí)施計(jì)劃，以免“緩急莫辨，輕重倒置，甚至掛一漏萬，成效難期”。[2](P91-92)在利用資本方面，杭立武、張振帆、秦望山建議制定具體措施吸引各類資金發(fā)展西南經(jīng)濟(jì)。在設(shè)立機(jī)構(gòu)方面，馬景常、王家楨提出設(shè)置專門機(jī)構(gòu)開發(fā)西南礦產(chǎn)。在興修水利方面，馬兆琦“懇請中央將寧夏河工渠工水利經(jīng)費(fèi)，列入正常預(yù)算，撥款興修，以期發(fā)展水利，有利灌溉”。[3](P400)在開發(fā)礦源方面，駱力學(xué)、黃汝鑒、嚴(yán)錞等分別提議開發(fā)隴南煤礦、川康礦藏及云南工礦。

由于西南少數(shù)民族地區(qū)地廣人稀，提案亦主張墾殖西南少數(shù)民族地區(qū)，建議主要包括設(shè)置墾殖區(qū)域、采取措施籌集移民經(jīng)費(fèi)，給予移民種種鼓勵(lì)優(yōu)惠，成立專門移民機(jī)構(gòu)等。駱力學(xué)、秦望山、唐國楨、李文珍、郭仲隗、張作謀、黃建中、張之江等都有提案提出。其中，駱力學(xué)提議在甘寧青新及桂滇康諸省劃定適當(dāng)區(qū)域設(shè)置墾殖區(qū)，移送陣亡將士家屬、受傷軍人及難民墾殖。張之江建議設(shè)立邊疆移民屯墾登記處，“積極大量移民屯墾實(shí)邊，以適應(yīng)環(huán)境與時(shí)代之需要?！?/p>

（二）推動交通建設(shè)，保障便捷暢通

西南少數(shù)民族地區(qū)大都地處偏僻，交通閉塞，極不適應(yīng)抗戰(zhàn)建國的迫切要求，提案對此有較多關(guān)注，主要關(guān)心兩大問題：一是為抗戰(zhàn)開辟國際通道；二是建設(shè)當(dāng)?shù)亟煌肪€，便捷與周邊地區(qū)的交通。

就前者來看，提案對修建滇緬鐵路、康印公路、康藏公路及青藏公路以保持中緬、中越、中蘇、中印、中英等國際路線暢通等都有建議提出。羅衡、張振帆、趙澍、張劍鳴、楊蔭南、張邦珍等提議修筑滇緬鐵路，并對修筑過程中遇到的困難提出了解決辦法。如羅衡建議通過政府與人民合資、鼓勵(lì)商辦、召集華僑入股、舉借外債等方式予以解決。李鴻文、李元鼎、李洽、張作謀等建議修建隴海鐵路西段、隴海鐵路寶雞至蘭州段、鳳翔與重慶間的鐵路建設(shè)以連通中蘇交通。張振帆呼吁加快修筑滇越鐵路。王家楨提出搶修西昌至賽的亞的中印公路、康定至拉薩的康藏公路、西寧至拉薩的青藏公路，確保西南與印度的交通聯(lián)系。

就后者來看，主要建議建設(shè)連通西南少數(shù)民族地區(qū)周邊的線路。其中，林虎主張修建宜山經(jīng)百色達(dá)龍舟的公路。歐元懷建議興修重慶至成都的成渝鐵路。李中襄呼吁修建南以黔桂鐵路為起端，經(jīng)遵義、合江、樂山、成都，接天成鐵路，至大水接隴海路的延長線，并經(jīng)玉門、哈密至七角井，而后由大山南路經(jīng)過善鄯浦犁而達(dá)印度北夏華附近的阿托克站路線，以貫通西北西南。商文立提議迅速完成滇緬路、敘昆路、黔桂路、湘黔路，打通川滇黔桂四省的交通。黃建中提出派專家勘查自蘭州以西最合理之鐵路線，分期分段進(jìn)行修筑。

（三）關(guān)注衛(wèi)生防疫事業(yè)，呼吁減輕民眾負(fù)擔(dān)

在衛(wèi)生防疫方面，主要建議包括增加衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、成立防疫機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)人才等。隴體要主張通過撥助衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、加派衛(wèi)生技術(shù)人才、擴(kuò)充國立云南大學(xué)醫(yī)學(xué)院等方式，解決云南“瘴疫彌漫，瘧疾橫行”的問題。李永新要求專列衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，并在蒙古伊盟、阿額兩旗、青海都蘭、玉樹、四川中阿哇、果洛、甘肅祁連山，西康巴安，川康大小涼山，西康所屬遍地，各辦一衛(wèi)生院或巡回衛(wèi)生隊(duì)，免費(fèi)為當(dāng)?shù)厝嗣裆笾委?。[4](P168-169)阿福壽提出撥?？钛a(bǔ)助青海寧新等省衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，提高衛(wèi)生人員生活待遇。劉風(fēng)竹提議在甘寧青新四省成立西北畜牧份養(yǎng)合作社，解決因黑疫病、腦炎及腐腸病而導(dǎo)致牛羊大量死掉的情形。

在減輕民眾負(fù)擔(dān)方面，主要集中在勿擾民傷民與救濟(jì)災(zāi)民難民等方面。其中，前者意在提醒國民政府注意改進(jìn)施政過程時(shí)給西南少數(shù)民族民眾帶來的痛苦，主要集中于兩大問題：一是減免或豁免西南少數(shù)民族民眾過重的戰(zhàn)時(shí)負(fù)擔(dān)；二是改善統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)政策給西南少數(shù)民族民眾帶來的巨大痛苦。后者主要基于天災(zāi)人禍造成西南少數(shù)民族地區(qū)民眾日常生活難以維持的實(shí)際，或建議政府撥款賑災(zāi)，或主張減免軍糧負(fù)擔(dān)，或提議從他省運(yùn)濟(jì)糧食進(jìn)行救助，或呼吁減免田賦征實(shí)數(shù)額。

三、國民政府的回應(yīng)及效果

《國民參政會組織條例》只是規(guī)定了“國民參政會提出建議案于政府”，提案提出后，國民政府如何因應(yīng)則沒有具體規(guī)定。在具體的實(shí)踐操作中，一般來說，提案提出后，首先須經(jīng)各專門審查委員會審查；經(jīng)專門審查委員會審查或主席同意后提交大會討論；經(jīng)大會討論通過的提案提交國防最高會議（1939年1月改為國防最高委員會）；國防最高會議根據(jù)提案內(nèi)容交行政院；行政院根據(jù)內(nèi)容性質(zhì)交各部會辦理；各部會將提案辦理情形反饋匯總到行政院；行政院再將提案辦理情形向國民參政會駐會委員會匯報(bào)；國民參政會召開下次大會時(shí)，駐會委員會向其報(bào)告提案實(shí)施情形。

從縱向看，抗戰(zhàn)前中期，國民政府對西南少數(shù)民族提案的回應(yīng)比較積極，其中的一些建議也取得了良好效果，而到了抗戰(zhàn)中后期，回應(yīng)則比較消極，能夠發(fā)揮作用的提案數(shù)量并不多。從橫向來看，國民政府對西南少數(shù)民族地區(qū)提案的回應(yīng)情況及具體效果，大體上可以分為以下幾類：

第一，基本采納了提案的主張，并在實(shí)踐中得到了落實(shí)。如國民政府制定的《開發(fā)西南各省富源計(jì)劃并歡迎國外投資》 《補(bǔ)助紡織工業(yè)辦法》等就吸收了杭立武開發(fā)西南各省富源計(jì)劃的主張。[5](P50)張劍鳴在《為積極推進(jìn)西南建設(shè)建議四點(diǎn)請政府采擇施行案》中所提開發(fā)西南的四點(diǎn)建議，也得到了財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)部、交通部的積極回應(yīng)。[5](187-188)

第二，對提案進(jìn)行了選擇性回應(yīng)，采納了部分主張。秦望山通過移民墾荒增加云南人口的提議，得到了財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)部、賑濟(jì)委員會的認(rèn)可，并“派人員前往滇省調(diào)查建水縣之羊街壩、宣威縣之以古海區(qū)兩處荒地情形，業(yè)據(jù)詳細(xì)報(bào)告，正在會商辦理中”，但對其提出移民滇省需要解決交通問題的主張，交通部僅以“令粵漢路局湘桂鐵路理事會川桂滇緬等公路運(yùn)輸局參考”作為回復(fù)。[6](P6)對于光和在河西、寧夏、綏遠(yuǎn)大規(guī)模興修水利進(jìn)行屯墾的主張，國民政府在回復(fù)中聲稱已先后整理河西、綏遠(yuǎn)、寧夏舊渠，并在陜西黃龍山及黎坪暨甘肅岷縣劃出墾區(qū)辦理墾務(wù)，但對其興修水利開發(fā)農(nóng)田的提議則認(rèn)為“俟抗戰(zhàn)勝利實(shí)行復(fù)員時(shí)”再予以考慮。[7](P77-78)

第三，雖未采納提案建議，但引起了國民政府關(guān)注并力圖解決的問題。如雖沒有采納馬毅提出在西安設(shè)立商學(xué)院的建議，但承諾要“注意建設(shè)邊疆各項(xiàng)專門人才之培養(yǎng)。”對要求增加包括西南少數(shù)民族地區(qū)在內(nèi)的邊疆教育經(jīng)費(fèi)的呼吁，雖未能完全體現(xiàn)在實(shí)際中，但國民政府還是在盡可能的情況下，提高了邊疆教育經(jīng)費(fèi)，[7](P66-68)對這一地區(qū)的教育發(fā)展不無裨益。

第四，對提案雖有回應(yīng)，但建議未被采納。對孔庚提出整飭重慶屠宰公司，保證豬肉正常供應(yīng)的建議，行政院僅以“交重慶市政府注意改善”作為答復(fù)，未采取具體措施。對王普涵、張作謀等針對花紗布管制中官吏中飽私囊、借機(jī)貪污、西南少數(shù)民族地區(qū)民眾負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)象的揭露，國民政府在回復(fù)中竟然出現(xiàn)了“查棉花生產(chǎn)與糧食迥不相同”“對于此項(xiàng)物資，必須大量掌握，不得不實(shí)施統(tǒng)購，似難與糧食方面相提并論”以及“無強(qiáng)制收購之事”“從無處分沒收之事”之類的字眼。[8](P17-19)

第五，對提案沒有關(guān)注，亦沒有回應(yīng)。這類提案分為三類：一是在國民參政會大會討論時(shí)提案就沒有通過，更遑論提交國防最高會議，由之轉(zhuǎn)交行政院辦理了；二是提案交國防最高會議后，國防最高會議沒有將之轉(zhuǎn)給行政院；三是提案轉(zhuǎn)交行政院后，沒有具體實(shí)施情形的回復(fù)。由于提案未進(jìn)入國民政府相關(guān)部門的視野，也就談不上作用發(fā)揮的問題了。

可見，國民政府對西南少數(shù)民族地區(qū)提案的回應(yīng)方式是多種多樣的，由此導(dǎo)致提案發(fā)揮的作用也是多種多樣的。大體來看，引起國民政府高度重視且落實(shí)到實(shí)踐中的提案，推動了抗戰(zhàn)建國地順利進(jìn)行；部分建議被采納的提案，也較為有力地推動了抗戰(zhàn)建國的進(jìn)行；進(jìn)入國民政府視野之后，被開始重視所反映問題的提案，雖然建議主張未被采納，但由于對提案反映問題的重視，對抗戰(zhàn)建國亦發(fā)揮了積極作用；未被采納和未進(jìn)入國民政府視野的提案，則未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。當(dāng)然，那些進(jìn)入國民政府視野且建議主張或被全部采納，或被部分采納的提案，由于戰(zhàn)亂環(huán)境及國民政府自身面臨的諸多困境，其實(shí)施效果有很多也不甚理想。探究其原因，大體上可以概括為三點(diǎn)：

首先，就提案本身來看，其關(guān)注的內(nèi)容非常廣泛，議題亦相當(dāng)龐雜，既有宏觀上要求國民政府進(jìn)行“一攬子”系統(tǒng)改革的主張，亦有針對某個(gè)領(lǐng)域、某一具體問題要求進(jìn)行處置的建議。這些提案雖體現(xiàn)了國民參政會向國民政府建言獻(xiàn)策、以備咨詢參考的功能，但由于提案建議或過于抽象，或過于具體細(xì)微，或不具備實(shí)施條件，導(dǎo)致其不能落實(shí)到實(shí)踐中。

其次，提案建議雖有較強(qiáng)的針對性與可行性，但與國民黨的立場有較大差異。國民參政會提案能否采擇的關(guān)鍵性因素，在于國民黨自身的意愿與決策。當(dāng)提案內(nèi)容與國民黨的意圖有較大差距時(shí)，就很難被重視，更遑論予以采納施行了。這些提案主要集中在整飭吏治、改善政治機(jī)構(gòu)、減免或豁免民眾負(fù)擔(dān)及改進(jìn)因經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制給民眾帶來的痛苦等方面。對于這些提案，國民政府大都采取了敷衍塞責(zé)、不予理睬、提交國防最高會議后不予轉(zhuǎn)交行政院，轉(zhuǎn)交行政院后不予落實(shí)等方式，提案的作用未能發(fā)揮出來。

再次，有些建議國民政府雖想采納，但由于缺乏足夠的執(zhí)政資源，導(dǎo)致提案的積極功能未能發(fā)揮出來。對于這些提案，國民政府在辦理時(shí)，雖有“交教育部核辦具復(fù)”“交財(cái)政部采擇施行”“交經(jīng)濟(jì)部核辦具報(bào)”“交交通部核辦具報(bào)”等之類的回復(fù)，但實(shí)際上，“決而不行”“行而無效”或“行而更差”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

四、結(jié)語

在全面抗戰(zhàn)期間，國民政府基于利用各種政治力量進(jìn)行抗戰(zhàn)建國的考量，將國民參政會作為構(gòu)建戰(zhàn)時(shí)動員體制的重要方式之一，[9](P147-148)表現(xiàn)在對包括西南少數(shù)民族地區(qū)問題在內(nèi)的提案的回應(yīng)態(tài)度上，就是對其中的一些建議主張或進(jìn)行了全部采納，或進(jìn)行了部分采納，或雖沒有采納，但開始重視提案提出的問題，并嘗試解決這些問題。國民參政會凝聚社會共識、群策群力共赴國難的功能也因此得以體現(xiàn)。但是，由于國民參政會對國民政府沒有硬性約束力，對于那些不符合國民黨政治意圖，或國民黨基于自身痼疾無法解決的提案，雖有一定程度的回應(yīng)，但基本上采取了敷衍塞責(zé)的方式，反映出國民參政會在國民政府政治架構(gòu)中的尷尬地位。當(dāng)然，少數(shù)提案因自身原因，缺乏可操作性，無法落實(shí)，這是可以理解的，應(yīng)另當(dāng)別論。

需要指出的是，參政員把包括西南少數(shù)民族地區(qū)問題在內(nèi)的提案的落實(shí)情況視為是對國民黨政權(quán)認(rèn)同、支持與擁護(hù)的重要依據(jù)。從這個(gè)角度來看，國民政府對國民參政會提案回應(yīng)的“有與無”“多與少”和“質(zhì)與量”，直接決定了國民黨政權(quán)政治合法性的“優(yōu)與劣”“好與壞”和“成與敗”。事實(shí)也正是如此。當(dāng)包括西南少數(shù)民族地區(qū)問題在內(nèi)的提案的建議主張得以落實(shí)，并在實(shí)踐中產(chǎn)生良好效果時(shí)，參政員對國民黨政權(quán)的認(rèn)可度就高，國民政府的政治合法性就會增強(qiáng)；反之，參政員就會對國民黨產(chǎn)生不滿、疏離、不合作乃至公開對抗，[10](P89-92)國民黨政權(quán)的政治合法性就會大大減弱。

客觀地說，國民政府在回應(yīng)包括西南少數(shù)民族地區(qū)問題在內(nèi)的國民參政會提案的過程中，最初采取了積極的態(tài)度，一些建議主張被采納吸收，體現(xiàn)在了國民政府的施政方針中，產(chǎn)生了良好效果，增強(qiáng)了參政員對國民黨政權(quán)的認(rèn)同、支持與擁護(hù)。而到了抗戰(zhàn)中后期，國民黨政權(quán)“衰弱的體制特性”[11](P202)使其自身難以克服的弊病日益呈現(xiàn)，表現(xiàn)在對包括西南少數(shù)民族地區(qū)問題在內(nèi)的提案的回應(yīng)上，就是一些有價(jià)值的提案被以搪塞敷衍的方式進(jìn)行了處理，提案應(yīng)有的積極功能未能得到有效發(fā)揮，也由此導(dǎo)致國民參政會成立伊始具有的凝聚社會共識、群策群力共赴國難的積極功能日趨降低，國民黨政權(quán)的政治合法性資源在此過程中也逐漸流失。這可為我們深入認(rèn)識國民參政會對抗戰(zhàn)建國的作用、貢獻(xiàn)、局限及對國民黨政權(quán)的影響提供重要參照。