周朝環(huán)境行政法研究

周羊海

一、環(huán)境行政法的內(nèi)涵

所謂環(huán)境行政法指的是“調(diào)整環(huán)境行政管理活動(dòng)中形成的社會(huì)法律規(guī)范的總和。”[1]224首先，執(zhí)行主體必須是行政機(jī)關(guān)。其次，實(shí)施該法律及措施的主要目的是為了保護(hù)自然環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一。最后，采取具體措施，管理民眾（包括公民、法人和其他組織），規(guī)范人們開(kāi)發(fā)自然資源和改造自然的行為，達(dá)到人與自然之和諧。所有這些法律規(guī)范之總稱(chēng)即為環(huán)境行政法。

二、周朝的環(huán)境問(wèn)題及環(huán)境行政執(zhí)法的主體

（一）周朝的環(huán)境問(wèn)題

環(huán)境自古以來(lái)就與人類(lèi)生產(chǎn)生活息息相關(guān)。隨著生產(chǎn)力的不斷提高，人類(lèi)對(duì)于自然的改造能力也逐步提升，環(huán)境也因此遭到了一定程度的破壞。在周朝就已經(jīng)出現(xiàn)了人與環(huán)境的矛盾，大體上有兩個(gè)原因。其一是人類(lèi)的過(guò)度開(kāi)發(fā)。在上古時(shí)期就有發(fā)生“烈山澤而焚之，禽獸逃之”的現(xiàn)象。到了周朝，這種現(xiàn)象則愈演愈烈?！蹲髠鳌酚涊d“火焚山，山敗”。荀子也曾主張“暴暴如丘山，不時(shí)焚燒，無(wú)所藏之。”[3]123由此觀之當(dāng)時(shí)火燒山林的現(xiàn)象特別普遍，也十分正常。孟子就曾舉例說(shuō)過(guò)：“牛山之木美矣……斧斤伐之……牛羊而又從而牧之，是以苦彼濯濯也。”[4]249就是牛山的林木、草場(chǎng)由于過(guò)度砍伐加上過(guò)度放牧，導(dǎo)致山上變得光禿禿的。當(dāng)時(shí)焚燒樹(shù)木、砍伐山林、過(guò)度放牧等開(kāi)發(fā)自然的措施，對(duì)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)造成較大破壞。其二就是戰(zhàn)爭(zhēng)的影響。《傳》曰：“大軍之后，累世不復(fù)?！北娝苤?，戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)于環(huán)境的破壞是毀滅性的。廣島遭受原子彈攻擊后，核輻射影響至今。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)造成波斯灣海面覆蓋油污，大量海洋生物死亡。東周時(shí)期為冷兵器時(shí)代，倒不會(huì)有如此嚴(yán)重之破壞。但這一時(shí)期，禮崩樂(lè)壞，動(dòng)亂不斷，戰(zhàn)爭(zhēng)在這一時(shí)期時(shí)有發(fā)生，對(duì)環(huán)境破壞也相當(dāng)大。據(jù)史料記載，趙襲魏“燒棘溝，墜黃城”，亦有“秦十攻魏，五入其國(guó)，邊城盡拔。文臺(tái)墮，垂都焚，林木伐，麋鹿盡?！盵5]276除此之外，決堤引水也是當(dāng)時(shí)攻城掠地的重要方式之一，如三國(guó)之兵攻打晉陽(yáng)，“引汾水而灌其城”。王賁決河溝灌大梁，白起引水灌鄢城。由此觀之，由于過(guò)度開(kāi)發(fā)資源加上頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)，周朝的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭到了比較嚴(yán)重的破壞。

（二）周朝環(huán)境執(zhí)法的主體

環(huán)境行政執(zhí)法的主體是指保護(hù)環(huán)境具體措施的執(zhí)行者，包括政府機(jī)關(guān)及其授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織。在周朝，中國(guó)就設(shè)立了負(fù)責(zé)環(huán)境執(zhí)法的官員。據(jù)《尚書(shū)》記載，舜任命益擔(dān)任虞官管理山林川澤、草木鳥(niǎo)獸。夏商因之。到了周代，環(huán)境管理官員的設(shè)置進(jìn)一步完善。周禮中規(guī)定，朝廷設(shè)置山虞“掌山林之政令，而平其守”，防止人們隨意上山伐材；設(shè)置川衡“掌巡川澤之禁令”，守護(hù)河流湖泊；設(shè)置澤虞“掌國(guó)澤之政令，為之厲禁，使其地之人守財(cái)務(wù)?！盵2]359跡人管?chē)?guó)王田獵之地的政令，防止捕殺幼獸及掏取鳥(niǎo)蛋，禁止用毒箭射殺野生動(dòng)物。礦人頒布禁令，保護(hù)銅礦等礦藏。其行政機(jī)構(gòu)設(shè)置類(lèi)似于現(xiàn)今的林業(yè)部門(mén)、水資源管理部門(mén)、水產(chǎn)管理部門(mén)、礦產(chǎn)資源管理部門(mén)等。由此觀之，周朝時(shí)期已經(jīng)形成了完善的環(huán)境保護(hù)方面的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及官員設(shè)置，它們分工明確、各司其職，除了為天子供應(yīng)充足的“山澤之利，禽礦之財(cái)”，也要努力履行職責(zé)，保護(hù)山川河流，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。

三、周朝環(huán)境行政法的主要內(nèi)容

（一）周朝環(huán)境行政法實(shí)施的具體措施

周朝實(shí)行的制度是土地王有制，即周朝國(guó)土范圍內(nèi)一切土地、山林、湖澤及其物產(chǎn)，均為周天子享有，所謂“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。但是天子設(shè)置的百官，并不是直接按照最高統(tǒng)治者的指令而行事。事實(shí)上，周天子無(wú)法直接管理幅員遼闊的國(guó)家，所以《周禮》《呂刑》、分封制等制度應(yīng)運(yùn)而生，而其中也確定了關(guān)于環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政法律制度。

一是頒布環(huán)境保護(hù)行政法律規(guī)范。當(dāng)今中國(guó)已經(jīng)形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為主，包括《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水土保持法》等在內(nèi)的環(huán)境公法制度。而周朝是中國(guó)法制史上比較重要的時(shí)期，此時(shí)期習(xí)慣法逐漸被成文法所取代，法律的制定也層出不窮，前有“呂侯制刑”，后有子產(chǎn)鑄造刑書(shū)、李悝作《法經(jīng)》，法律制度逐步得到完善。其中，環(huán)境行政法規(guī)也在這一時(shí)期得到初步完善。其一，統(tǒng)治者通常貫徹“臨事制刑，不預(yù)設(shè)法”的原則，故經(jīng)常臨事制定環(huán)境法律規(guī)范，如周文王攻打崇國(guó)時(shí)就頒布《伐崇令》，規(guī)定：“毋填井，毋伐樹(shù)，毋動(dòng)六畜?！盵6]513其二，制定通常之政令，保護(hù)環(huán)境。如《周禮》記載，官員制定山林禁令，防止“伐林非其時(shí)”；制定川澤之禁令，“以時(shí)舍其守”；澤虞掌管湖澤的政令，使當(dāng)?shù)厝吮Ｗo(hù)魚(yú)、蝦、鱉等水產(chǎn)?！抖Y記》則規(guī)定按照春夏秋冬制定相應(yīng)的政令，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。秦國(guó)“制四時(shí)之禁，山人不敢伐材下木，澤人不敢灰僇?！盵7]612其三，制定頒布具體的環(huán)境保護(hù)法。1975年，云夢(mèng)秦簡(jiǎn)出土，其中的《田律》就詳細(xì)規(guī)定了諸項(xiàng)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，如在二月春天時(shí)“毋敢伐林”。其次，規(guī)定了不到夏天“毋敢掖蘋(píng)曲灰”，禁止在夜里燒毀草地，也規(guī)定了對(duì)于麋鹿及魚(yú)鱉的保護(hù)。由此可見(jiàn)，周朝的環(huán)境行政法不僅規(guī)范內(nèi)容豐富，而且法律規(guī)范種類(lèi)也比較多，可以說(shuō)環(huán)保法體系初步形成。

二是實(shí)行封山育林的政策。我國(guó)一貫重視對(duì)森林資源的保護(hù)，現(xiàn)行《森林法》第八條就規(guī)定：“對(duì)森林實(shí)行限額采伐，鼓勵(lì)植樹(shù)造林、封山育林，擴(kuò)大森林覆蓋面積。”在古代，人們對(duì)于森林資源的保護(hù)也是特別突出的。上古時(shí)期，就有保護(hù)山林的規(guī)定。如大禹就曾頒布禁令：“春三月，山林不登斧，已成草木之長(zhǎng)?！盵8]191到了周朝，規(guī)定就更為詳細(xì)了。前文提到的山虞之職責(zé)便是“令民時(shí)斬材，有期日”，林衡專(zhuān)管巡察山林，安排民眾保護(hù)樹(shù)木。孟子在答梁惠王問(wèn)政時(shí)就勸諫“斧斤以時(shí)入山林”。同時(shí)，荀子在回答如何從政時(shí)就主張統(tǒng)治者“草木榮華，滋碩之時(shí)，則斧斤不入山林，不夭其生，不絕其長(zhǎng)。”[9]276漢代賈誼在論述三代之禮時(shí)就寫(xiě)到：“草木不零落，斧斤不入山林?！盵10]183他主張現(xiàn)代統(tǒng)治者保護(hù)山林就是符合禮制，符合三代的政治制度，就是明君之治?！抖Y記·月齡》中就具體展示了周人如何保護(hù)樹(shù)木。即農(nóng)歷一月之時(shí)，草木萌動(dòng)，要祭祀山林川澤，禁止伐木。農(nóng)歷二月要禁止焚毀山林。到了季夏之時(shí)“樹(shù)木方盛，乃命虞人入山行木，毋有斬伐?！本褪菢?shù)木繁盛之時(shí)，任命官員巡視山林，防止民眾破壞林木。而到了秋季，萬(wàn)物肅殺，草木黃落，才可讓民眾入山，“伐薪為炭”。最后值得一提的是，秦國(guó)的《田律》也規(guī)定了農(nóng)歷二月不可上山砍柴，以保護(hù)林木之生長(zhǎng)?？梢钥闯?，周朝管理山林資源的行政措施還是比較嚴(yán)格的，以此有效防止人們過(guò)度毀林開(kāi)荒、濫砍濫伐，同時(shí)按時(shí)開(kāi)放山林，如此實(shí)現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

三是設(shè)立禁苑制度。先秦時(shí)期的禁苑又稱(chēng)為“囿”，是天子豢養(yǎng)野獸飛鳥(niǎo)的私人園林?！墩f(shuō)文》有言：“囿，苑有垣也。”周朝時(shí)期，上到天子，下到諸侯王，都有自己的“囿”，《詩(shī)經(jīng)·商頌》就寫(xiě)到“九有九截”，“九有”即為“九囿”，說(shuō)商王就擁有許多私人園林。據(jù)史籍記載，周朝的囿有的超過(guò)百里，小的也有幾十里，并設(shè)置官員保護(hù)其中的動(dòng)物，防止他人獵殺，類(lèi)似于當(dāng)今的自然保護(hù)區(qū)。當(dāng)然，所不同的是，園林中通常會(huì)有許多奇珍異獸，主要供天子和諸侯游樂(lè)玩賞、田獵，但在此過(guò)程中也對(duì)野生動(dòng)物起到了一定的保護(hù)作用，奇珍異獸在園林中生育番息、茁壯成長(zhǎng)?！对?shī)》曰：“王在靈囿，麀麀攸伏。麀麀濯濯，白鳥(niǎo)翯翯?！雹倜枥L的就是在周文王的禁苑中，鹿閑鳥(niǎo)肥，鳥(niǎo)獸自由自在繁殖成長(zhǎng)，一派生機(jī)盎然之景象。與此同時(shí)，周朝也設(shè)置相應(yīng)官職即“囿人”專(zhuān)門(mén)管理“囿游之獸禁，牧百獸”。其除了掌管保護(hù)并飼養(yǎng)園林中的野生動(dòng)物以外，同時(shí)供應(yīng)獵取的動(dòng)物給天子。囿人在獵殺動(dòng)物的同時(shí)，不得殺幼小的鳥(niǎo)獸，不可掏鳥(niǎo)卵，不可剖取鳥(niǎo)獸的胎兒，即“不麛，不卵，不刳胎，不殀夭生”[10]183，以此實(shí)現(xiàn)鳥(niǎo)獸的源源不斷之供應(yīng)。秦國(guó)的《田律》也對(duì)禁苑有所規(guī)定，即“百姓犬入禁苑中而不追獸及捕獸者，勿敢殺；其追捕鳥(niǎo)獸者殺之。”具體內(nèi)容是，民眾所飼養(yǎng)的犬只誤入禁苑中，如沒(méi)有追捕、殺害囿中野生動(dòng)物的，則不用管；如出現(xiàn)捕殺鳥(niǎo)獸的現(xiàn)象，則誅殺之，并且被殺掉的狗也要充公。可以說(shuō)，禁苑制度比較類(lèi)似于現(xiàn)代的自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立及管理。雖然其主要是服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)，但在保護(hù)野生動(dòng)物、防止鳥(niǎo)獸被民眾隨意濫殺等方面，也起到一定的積極作用。

四是制定保護(hù)水產(chǎn)的政令。所謂“仁者樂(lè)山，智者樂(lè)水”，古人對(duì)于山與水的崇敬相當(dāng)突出，老子就說(shuō)過(guò)“上善若水，水善利萬(wàn)物而不爭(zhēng)，處眾人之所惡，故幾于道?！盵11]23周朝的統(tǒng)治者定期巡狩，并祭祀山林與河湖，足見(jiàn)統(tǒng)治者對(duì)于山林與水源的重視。在制定法令、規(guī)范管理山林的同時(shí)，也制定詳細(xì)而具體之政令，保護(hù)水生生態(tài)及水產(chǎn)資源。前文提到的周朝設(shè)置川衡及澤虞就是為了保護(hù)河流和湖泊，他們的職責(zé)包括設(shè)置藩籬、制定禁令、保護(hù)物產(chǎn)，包括魚(yú)、蝦、珠、貝、鱉等。首先，對(duì)于捕撈水產(chǎn)的時(shí)間及標(biāo)準(zhǔn)有一定限制，早在夏代，大禹就規(guī)定“川澤非時(shí)不入網(wǎng)罟，以成魚(yú)鱉之長(zhǎng)?！敝艹^承并對(duì)此有所發(fā)展。如“鳥(niǎo)獸魚(yú)鱉，不中殺不食?！盵12]295就是對(duì)于鳥(niǎo)獸魚(yú)鱉，不到長(zhǎng)大成熟之時(shí)，不允許殺害食用?！缎聲?shū)》也記載，三代圣王不到水獺捕食河魚(yú)的時(shí)候，不允許撒網(wǎng)捕魚(yú)，產(chǎn)子的魚(yú)兒也不可作為祭祀的貢品。其次，周人對(duì)捕撈水產(chǎn)的工具和方式也限制。三代時(shí)期“徼罔不入于澤”，孟子也勸諫過(guò)梁惠王“數(shù)罟不入洿池”，就是細(xì)密的魚(yú)網(wǎng)不可用來(lái)捕魚(yú)，這樣會(huì)導(dǎo)致剛出生的小魚(yú)也被一網(wǎng)打盡，最終導(dǎo)致魚(yú)類(lèi)的滅絕。與此同時(shí)也不可涸澤而漁，因?yàn)榻邼啥鴿O必然會(huì)明年無(wú)魚(yú)。除此之外，秦國(guó)也制定法律規(guī)定“毋毒魚(yú)鱉”，即不可毒殺魚(yú)鱉等水產(chǎn)。

（二）對(duì)違反環(huán)境行政法的處罰

在周朝，由于中華法系處于萌芽時(shí)期，各項(xiàng)法律制度雖有初步分野，但是無(wú)論違反何種法律，大多都用刑事手段處罰。因此，行政違法通常都會(huì)歸入“五刑”。早在商代，就有法律規(guī)定，如“殷之法，棄灰于公道者斷其手。”[13]84僅僅因?yàn)閾P(yáng)灰于道路上就要被判處肉刑，可見(jiàn)法律規(guī)定之嚴(yán)格。周文王攻伐崇國(guó)，頒布環(huán)境保護(hù)的法令，并規(guī)定“有不如令者，死不赦?！本褪沁`反禁令者就要判處死刑。周朝的法律規(guī)定更為詳細(xì)，如果有人膽敢違反前文規(guī)定的封山育林政策，“凡竊木者，有刑罰”。有人違犯川澤的禁令，就要“執(zhí)而誅罰之”。違反禁燒的規(guī)定也要受到嚴(yán)懲，“凡國(guó)失火，野焚萊，則有刑罰?！惫茏釉邶R國(guó)實(shí)施變法的時(shí)候，就頒布禁令保護(hù)磁石、銅礦。如果山上出現(xiàn)苗礦，就要封山，防止人們私自上山開(kāi)采，“有犯令者，左足入，左足斷；右足入，右足斷。”[14]337即用刖刑，采用斬左腳右腳的刑罰處罰犯禁者。秦國(guó)商鞅變法時(shí)期，“商君刑棄灰于道”。[12]517由此觀之，在周朝違反環(huán)境政令的后果是比較嚴(yán)重的，較輕的只是系統(tǒng)地規(guī)定處以刑罰，較重的則具體明文規(guī)定處以肉刑甚至處以死刑。不過(guò)，周朝的處罰措施比較類(lèi)似于當(dāng)今的環(huán)境刑法。而有趣的是，每一條環(huán)境刑法的法條都有前置性的規(guī)定，那就是違反環(huán)境法規(guī)范。如刑法338條規(guī)定的污染環(huán)境罪，其前置性的內(nèi)容就是違反防治污染環(huán)境的法律規(guī)定。而周朝的法律制度則與之相似，刑事處罰實(shí)施以前通常都會(huì)有一定的規(guī)范、禁令。如砍伐林木的禁令、“禁藪澤”、“令禁置設(shè)禽獸，毋殺飛鳥(niǎo)”[14]218等，只有違反了這些前置性行政禁令，才會(huì)處以刑罰?！碍h(huán)境犯罪是以違反相關(guān)環(huán)境行政法為前提，行政從屬性是環(huán)境刑法的重要問(wèn)題，每一種危害環(huán)境罪的確立都涉及行政從屬性?！盵15]因此，從反面來(lái)說(shuō)，周朝關(guān)于環(huán)境刑事處罰內(nèi)容較多，也說(shuō)明了環(huán)境行政法令的完善，足可以表明環(huán)境行政法是周朝的一項(xiàng)普遍而又重要的法律規(guī)范。

四、結(jié)論

綜上所述，周朝已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境行政法律制度。其行政執(zhí)法主體體系完善、分工明確，并且相關(guān)法律法規(guī)也較健全，對(duì)今天保護(hù)環(huán)境有一定的借鑒意義。歷史的車(chē)輪已駛?cè)?1世紀(jì)，但是周朝的環(huán)境行政制度仍然可以為現(xiàn)代社會(huì)所借鑒，其合理成分仍應(yīng)當(dāng)吸收。習(xí)近平總書(shū)記曾說(shuō)過(guò)：“綠水青山就是金山銀山?！卑丫G色留下來(lái)，離不開(kāi)國(guó)家制定完善的環(huán)境行政法律規(guī)范，設(shè)置健全的機(jī)構(gòu)管理保護(hù)環(huán)境。只有如此，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題才會(huì)得到最終解決。

注 釋?zhuān)?/p>

①《詩(shī)經(jīng)·大雅·靈臺(tái)》。