收費(fèi)公路政策的可持續(xù)性分析

1984年“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策的提出，使中國迅速建成了世界一流的高等級公路交通網(wǎng)。但回看過去的34年，收費(fèi)公路政策取得巨大成就的同時，也出現(xiàn)了高速公路債務(wù)日益嚴(yán)重、資金的不可持續(xù)難以保證高質(zhì)量服務(wù)等問題。這些問題有的是由于環(huán)境變化導(dǎo)致，有些是政策本身導(dǎo)致。

高速公路債務(wù)問題日益嚴(yán)重

從收支角度看，由于公路建設(shè)成本不斷攀升、集中大規(guī)模償債期的到來，以及養(yǎng)護(hù)管理成本的持續(xù)快速增長，收費(fèi)公路支出需求急速上升。而公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本延續(xù)20世紀(jì)90年代水平，導(dǎo)致收入增長與支出增長極不匹配，債務(wù)償還資金不足，能夠按期償還債務(wù)本金的項目越來越少。

截至2017年，全國收費(fèi)公路累積建設(shè)投資總額82343.9億元，債務(wù)余額52843.5億元，當(dāng)年通行費(fèi)收支缺口4026.5億元。少數(shù)省份已收不抵支、甚至收不抵息，債務(wù)風(fēng)險隱患加大。為避免出現(xiàn)債務(wù)逾期和資金斷鏈，2017年新增4601億元各類債務(wù)用于彌補(bǔ)債務(wù)償還缺口，因而又累積了新的債務(wù)。由于新債中含有大量信托、理財?shù)绕谙薅?、高利息金融產(chǎn)品，提高了財務(wù)成本，同時加劇了因流動性不足（例如，特殊政策導(dǎo)致交通量下降帶來收費(fèi)收入減少），導(dǎo)致資金斷鏈引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能。

資金的不可持續(xù)難以保證高質(zhì)量服務(wù)

根據(jù)現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理條例》關(guān)于最長收費(fèi)期限的規(guī)定，2020年開始我國高速公路將出現(xiàn)集中到期現(xiàn)象，大規(guī)模早期建設(shè)的收費(fèi)收入較高的收費(fèi)公路將停止收費(fèi)；到2030年，接近一半的高速公路應(yīng)停止收費(fèi)，屆時需補(bǔ)充約1000億元的財政性資金用于支持養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營管理的需要。如果不及時做出政策安排，可能會導(dǎo)致高速公路網(wǎng)整體服務(wù)能力和水平的快速下降，對國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行必然產(chǎn)生重大不良影響，資金的持續(xù)發(fā)展問題迫在眉睫。

據(jù)統(tǒng)計，2017年全國共2148個收費(fèi)公路項目，其中1665個高速公路項目（含高速橋梁、隧道）將到期。

價格機(jī)制僵化難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用

公路融資是受益原則的典型例證。受益原則的核心是強(qiáng)調(diào)收入與支出的關(guān)聯(lián)。如果把市場價格機(jī)制與政府財政預(yù)算作為兩個極端，那么強(qiáng)調(diào)受益原則就意味著趨向市場定價機(jī)制，弱化受益原則而強(qiáng)化支付能力原則，意味著趨向財政預(yù)算支付和政府定價。當(dāng)受益原則強(qiáng)化到極端情形，也就是說收入與支出嚴(yán)格對應(yīng)時，也就轉(zhuǎn)化成了通過價格機(jī)制實現(xiàn)收支平衡避免債務(wù)風(fēng)險；反之，當(dāng)完全放棄受益原則時，收入與支出完全脫鉤，公共資源配置完全由公共財政預(yù)算實現(xiàn)，則定價主要依據(jù)財政能力和成本。換言之，受益原則可以看作財政中的市場機(jī)制，或者說是政府（預(yù)算）與市場（價格）之間的過渡地帶。收費(fèi)公路收費(fèi)的理論出發(fā)點是強(qiáng)調(diào)使用者付費(fèi)——誰付費(fèi)誰使用，即受益原則，這就意味著通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的定價應(yīng)當(dāng)趨向市場定價。但實際中，收費(fèi)公路采取的是基于建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理成本，再結(jié)合收費(fèi)期限和公眾可接受程度確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定價方法。

在高速公路網(wǎng)已經(jīng)基本形成的情況下，目前單一路段以成本為基礎(chǔ)確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且難以及時調(diào)整的僵化定價機(jī)制，形成了基于市場價格的定價機(jī)理和通過行政干預(yù)禁止價格調(diào)整之間的矛盾，無法發(fā)揮價格杠桿在合理配置資源，以及減少擁堵、污染等負(fù)外部性等方面的作用，導(dǎo)致高速公路不同路段間、高速公路與普通公路間交通流量失衡，同時也導(dǎo)致公路與水運(yùn)、民航、鐵路等其他運(yùn)輸方式間缺乏有效調(diào)節(jié)手段，制約了公路網(wǎng)整體效用的充分發(fā)揮。根據(jù)實際情況的動態(tài)價格機(jī)制，則有利于路網(wǎng)交通量的優(yōu)化，促進(jìn)高速公路與普通公路的統(tǒng)籌發(fā)展。

2016年，交通運(yùn)輸部為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”，提出探索高速公路分時段差異化收費(fèi)政策。2017年，山西、河南、浙江、湖南4省作為試點省份按照“分時段、分路段、分區(qū)域、分車型”原則開展差異化收費(fèi)試點。

收費(fèi)公路政策取得巨大成就的同時，也出現(xiàn)了高速公路債務(wù)問題日益嚴(yán)重、資金的不可持續(xù)難以保證高質(zhì)量服務(wù)等問題。

2017年10月，山西省在2015年開始已采取“普惠三減兩免”（三減：政府還貸收費(fèi)公路優(yōu)惠12%；ETC卡優(yōu)惠5%；合法超限補(bǔ)償費(fèi)將為4倍。兩免：免收道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證工本費(fèi)和營運(yùn)車輛道路運(yùn)輸證工本費(fèi)。）及“新三減兩免”（政府還貸收費(fèi)公路優(yōu)惠12%的基礎(chǔ)上，ETC卡優(yōu)惠提高到20%；11條高速公路和5條繞城高速公路使用本省ETC卡繳費(fèi)通行的貨車提高優(yōu)惠幅度至50%）的基礎(chǔ)上，實施精準(zhǔn)差異化收費(fèi)，取消普惠政策，擴(kuò)大大幅度優(yōu)惠差異化收費(fèi)范圍，精準(zhǔn)開展分區(qū)域、分路段、分時段、分車型、區(qū)別支付方式等6項優(yōu)惠。

山西實行差異化收費(fèi)7個月后，政策效果顯著。首先，物流運(yùn)輸成本明顯下降，貨車通行費(fèi)優(yōu)惠3.82億元，通行成本綜合降低6.06%；分車型客運(yùn)班車包繳優(yōu)惠2190萬元，平均降本47.52%。其次，通行效率得到提升，有效促進(jìn)了“兩網(wǎng)”均衡發(fā)展，相鄰普通國省干線路貨車流量較2015年同期下降13.73%，公路通行量同比增長137.91%。最后，量費(fèi)齊升格局基本趨于穩(wěn)定，2016年全省高速公路貨車通行費(fèi)、交通量分別較政策實施前同比增長37.94%和52.62%，單位里程收費(fèi)額從每公里157萬元提升至每公里230萬元；2017年貨車通行費(fèi)、交通量較2016年又增長了20.76%和34.02%。

管理碎片化難以保證資源統(tǒng)籌使用

1992年至今，我國收費(fèi)公路共經(jīng)歷了一路一公司與事業(yè)管理法人為主、企業(yè)法人管理主體地位明確等四個階段。

我國現(xiàn)行收費(fèi)公路運(yùn)營管理和行業(yè)監(jiān)管體制始于1993年開始的投資體制改革，高速公路建設(shè)籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資；同時，伴隨國家“政企分開”的改革，在高速公路管理上更多強(qiáng)調(diào)企業(yè)行為，由此形成了“一路一公司”的管理格局。

1992年至今，我國收費(fèi)公路管理體制發(fā)展歷程，共經(jīng)歷了四個階段。

一路一公司與事業(yè)管理法人為主

1992年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于交通部門在道路上設(shè)置檢查站及高速公路管理問題的通知》（國辦發(fā)〔1992〕16號），通知指出：“各地對高速公路管理的組織機(jī)構(gòu)形式，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定，暫不作全國統(tǒng)一規(guī)定?！备鶕?jù)這一通知要求，部分?。▍^(qū)、市）在高速公路管理方面進(jìn)行了有益的探索。1993年開始的投資體制改革，使高速公路建設(shè)籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會融資，從單一的公路規(guī)費(fèi)、專項基金發(fā)展到利用銀行貸款、向社會發(fā)行債券、股票和有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅持了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動發(fā)展”的投融資體制。同時，伴隨著國家“政企分開”的改革，在高速公路的管理上更多強(qiáng)調(diào)企業(yè)行為，“一路一公司”模式建設(shè)管理高速公路調(diào)動了各界積極性，促進(jìn)了高速公路的第一次快速發(fā)展（1993年至1997年）。

在此階段，國家層面沒有對高速公路管理體制有明確意見，因此各地的管理模式多樣化，高管局、高速公司、高速集團(tuán)、高速上市公司等都成為了高速公路的實質(zhì)管理主體，部分省的行業(yè)主管則明確為交通廳或公路局，全國高速公路呈現(xiàn)管理模式多樣化與管理主體多元化的特征。

企業(yè)法人管理主體地位明確

1996年，國家投融資體制改革，決定對固定資產(chǎn)投資項目實行項目資本金制度和項目法人責(zé)任制。這兩項制度的實施，要求高速公路建設(shè)項目必須首先落實項目資本金并成立相應(yīng)的項目法人組織。在此背景下，全國許多省按照《公司法》的規(guī)定組建了省級公路集團(tuán)公司或類似機(jī)構(gòu)，實行企業(yè)化管理，逐步走向以項目法人承擔(dān)建設(shè)責(zé)任，以企業(yè)法人實行建設(shè)、運(yùn)營、還貸、移交全過程的管理模式。

社會資本的管理地位得到實際加強(qiáng)

2004年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，《決定》規(guī)定：“放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域?！逼髽I(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目一律不再實行審批，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制，這是我國投資體制改革的一個重大突破。其中國道主干線、國家高速公路網(wǎng)等也在《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》之列。國家投資體制改革政策的出臺極大拓寬了社會資本在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“施展拳腳”的空間，同時也使社會投資人在高速公路管理中的地位進(jìn)一步明確。但行業(yè)監(jiān)管職責(zé)一直沒有強(qiáng)調(diào)。2004年，國家進(jìn)行國有資產(chǎn)管理改革，高速公路的管理主體中，又多了省級國資委這一主體。高速公路的管理體制更加復(fù)雜。

大型設(shè)計施工建設(shè)單位也成為管理主體

2015年，財政部在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式以后，大量技術(shù)力量強(qiáng)融資能力好的國有建設(shè)企業(yè)如中交建、中鐵建、中建等在參與高速公路建設(shè)的過程中，從單純的施工方變?yōu)橥顿Y方和貸款主體，項目建成以后轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾矸?。由于近幾年國家要求高速公路或者采用政府發(fā)債模式建設(shè)或者采用PPP模式建設(shè)，受到債務(wù)規(guī)模限制，PPP模式成為主要的融資建設(shè)模式，主要幾家建設(shè)集團(tuán)也成為了高速公路的管理主體。

在這種地方體制的作用下，逐漸形成了分散的多元化投資體制，投資主體包括政府法人、事業(yè)法人、國有企業(yè)及社會資本四類。其中，政府法人又包括省級、市級、縣區(qū)三級政府交通主管部門；事業(yè)法人包括省級高管局和地市公路局等；國有企業(yè)主體包括央企、省級國企和地市縣國企；社會資本包括國內(nèi)資本與港澳臺資本。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國共有收費(fèi)公路運(yùn)營管理主體1226個（其中企業(yè)法人主體897個，機(jī)關(guān)及事業(yè)單位288個，其他組織機(jī)構(gòu)41個），平均每個主體管理里程約為133.6公里，單位里程運(yùn)營管理成本約38.3萬元，占單位里程通行費(fèi)收入的12.2%。

收費(fèi)公路的多元化投資導(dǎo)致了目前的管理多元化，在加速推進(jìn)建設(shè)的同時也導(dǎo)致了一些問題。首先，不利于資源的統(tǒng)籌集約利用，管理效率低，管理成本高。其次，管理水平參差不齊，由于很多社會投資人并不具備交通行業(yè)專業(yè)經(jīng)驗，項目建成以后也不具備專業(yè)化的養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)驗，同時，不同管理主體有不同的管理追求，行業(yè)沒有統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，無法保障每條路都能提供良好的服務(wù)水平；再次，不能統(tǒng)籌建設(shè)養(yǎng)護(hù)大中修，不能從路網(wǎng)整體角度出發(fā)協(xié)調(diào)好建設(shè)維護(hù)和改擴(kuò)建時序，從而可能造成集中大修帶來擁堵等問題。最后，不能統(tǒng)籌收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，難以統(tǒng)籌資金使用，不利于降低風(fēng)險提高路網(wǎng)運(yùn)行效率；五是難以推行先進(jìn)的收費(fèi)技術(shù)，各個運(yùn)營管理主體使用適合自身的收費(fèi)技術(shù)，由于前期投入已經(jīng)成為沉淀資本，不愿意為新技術(shù)投入過多，影響了收費(fèi)技術(shù)的升級。

《收費(fèi)公路管理條例修訂草案》正在向社會公開征求意見

信息公開及公眾參與不足難以滿足現(xiàn)代治理要求

政府通過充分公開不涉及國家安全的公共行政信息，減少政府與公眾間的信息不對稱，是增強(qiáng)政府公信力、改善政府治理及提高公共服務(wù)水平的必然要求。由于傳統(tǒng)理論概念的滯后性，公益性一直是收費(fèi)公路政策的基石，“貸款修路，收費(fèi)還貸”只是政府在財力不足、公路建設(shè)壓力巨大情況下采取的特定融資政策，然而在受益原則和代際公平等方面的經(jīng)濟(jì)合理性并沒有通過政策宣傳傳遞給公眾。

同時，從目前社會公眾參與收費(fèi)公路政策決策的方式或途徑來看，以單向的信息傳遞或意見征集為主，座談、聽證等互動式參與方式中的公眾參與比率低，各級交通主管部門對公眾關(guān)切的問題回應(yīng)不夠，對公眾意見反饋不足，使得社會公眾參與收費(fèi)公路相關(guān)政策決策的效果受到影響。隨著公眾對收費(fèi)公路知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)訴求的不斷提升，及時完善收費(fèi)公路信息公開內(nèi)容、加大公眾參與力度，是有效規(guī)范收費(fèi)公路管理、保障政策可持續(xù)的基本要求。

（本文摘編自《中國收費(fèi)公路發(fā)展藍(lán)皮書（1984-2018）》）