“檢察一體”制度下檢察官員額制改革初探
——以落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制為視角

薛紫蘅，安方毅

“檢察一體”原則是檢察權(quán)的基本運(yùn)行機(jī)制，展言之，即檢察機(jī)關(guān)在組織上采行“上命下從”“橫向協(xié)調(diào)”的階層結(jié)構(gòu)，在組織內(nèi)部實(shí)行“首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)”“整合統(tǒng)籌”的集權(quán)體制。“檢察一體”原則對(duì)于檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其有效打擊犯罪、防止檢察濫權(quán)、統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)等職能目標(biāo)發(fā)揮了重要作用，但“檢察一體”原則也因?yàn)閺?qiáng)調(diào)權(quán)力集中而不免擠壓檢察官獨(dú)立履行法律解釋權(quán)的空間，甚至導(dǎo)致檢察首長(zhǎng)的濫權(quán)。我國新一輪以完善司法責(zé)任制為關(guān)鍵的司法體制改革在理論上要求員額檢察官獨(dú)立行使(部分)檢察權(quán)，這一要求即與“檢察一體”原則產(chǎn)生了沖突。有學(xué)者也發(fā)現(xiàn)我國立法凸顯了人民檢察院整體的獨(dú)立性，而忽視了檢察官作為具體行使檢察權(quán)的個(gè)人的獨(dú)立性，造成了立法和司法實(shí)踐的分離感。[注]陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎：《檢察一體與檢察官獨(dú)立》，載《法學(xué)研究》2006年第1期。欲實(shí)現(xiàn)“法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”的改革既定目標(biāo)，全面落實(shí)司法責(zé)任制，就必須解決“檢察一體”原則與“檢察官獨(dú)立性”這一基本矛盾。然而要解決這一對(duì)矛盾，就必須從法理上對(duì)檢察權(quán)準(zhǔn)確定性，明確其權(quán)力的本質(zhì)屬性是司法屬性還是行政屬性，并由此進(jìn)一步探討員額檢察官的身份歸屬，結(jié)合當(dāng)前改革實(shí)踐中產(chǎn)生的新問題進(jìn)行分析論證。

一、檢察權(quán)的司法屬性是檢察官員額制改革的基礎(chǔ)

現(xiàn)代司法理論公認(rèn)，檢察權(quán)兼具行政和司法的雙重屬性。為了防止行政權(quán)失控侵及公民權(quán)，故將其部分權(quán)能剝離形成了司法權(quán)，又為了防止司法權(quán)專權(quán)擅斷，便將其部分權(quán)能剝離形成了檢察權(quán)。檢察官從誕生伊始，就扮演了“法律守護(hù)人”的角色，既要保護(hù)犯罪嫌疑人免于警察的恣意，又要保護(hù)被告人免于法官的擅斷，“負(fù)有徹頭徹尾實(shí)現(xiàn)法律要求的職權(quán)”。[注]林鈺雄：《刑事訴訟法(上)》，元照出版有限公司2004年版，第131頁。檢察官的這一定位證實(shí)司法屬性是檢察權(quán)的本質(zhì)屬性，行政屬性從屬于司法屬性，為便宜實(shí)現(xiàn)司法職能而設(shè)置?！皺z察一體”原則體現(xiàn)了檢察權(quán)的行政屬性，“檢察官獨(dú)立性”則體現(xiàn)了檢察權(quán)的司法屬性，前者以后者為前提，兩者沖突時(shí)，“司法屬性優(yōu)先于行政屬性”，而檢察權(quán)之所以被定位于司法權(quán)，正是有基于此。[注]萬毅：《一個(gè)尚未完成的機(jī)關(guān)：底限正義視野下的檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第99頁。

有學(xué)者對(duì)我國檢察權(quán)的司法屬性提出了質(zhì)疑，從司法權(quán)的“終結(jié)性、獨(dú)立性、中立性、消極性和被動(dòng)性”等性質(zhì)分析，得出檢察權(quán)與司法權(quán)“完全背離”，“檢察官只能是在刑事訴訟中承擔(dān)控訴職能的具有國家公務(wù)員性質(zhì)的公訴人”這一結(jié)論。[注]郝銀鐘：《檢察權(quán)質(zhì)疑》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第3期。不難看出這個(gè)結(jié)論產(chǎn)生背后的邏輯，其大前提是司法權(quán)即審判權(quán)，小前提是審判權(quán)的特征，然后拿檢察權(quán)與之比對(duì)，當(dāng)然得出檢察權(quán)與司法權(quán)完全背離的結(jié)論。歷史地看，檢察權(quán)脫胎于司法權(quán)，正是為防止司法權(quán)擁有“積極主動(dòng)性、非獨(dú)立性、非中立性”等特性，造成法官控審一體、任意追訴的惡果而產(chǎn)生的，并最終形成了“控辯審分離”的現(xiàn)代訴訟構(gòu)造，檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能也肇始于此。具體而言，只有構(gòu)建檢察官與法官分別行使法律解釋權(quán)的雙重審查機(jī)制，才能最大限度保護(hù)刑事被追訴人的合法權(quán)益。檢察官擁有的“批準(zhǔn)逮捕權(quán)”“起訴權(quán)”“不起訴權(quán)”等，均屬于司法權(quán)，尤其是“批準(zhǔn)逮捕權(quán)”“不起訴權(quán)”分別具有程序、實(shí)體的司法終結(jié)性，更能體現(xiàn)檢察權(quán)的司法屬性。更重要的是，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有對(duì)法院審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職能，毋庸置疑審判權(quán)屬于司法權(quán)，如果只簡(jiǎn)單地認(rèn)為檢察權(quán)是一種行政權(quán)，那么即是以行政權(quán)監(jiān)督司法權(quán)，這在法理上是不能成立的。[注]龍宗智：《檢查制度教程》，法律出版社2002年版，第4—7頁。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，既針對(duì)行政權(quán)，也針對(duì)審判權(quán)，這就要求我們必須將檢察權(quán)定位成司法權(quán)。

有學(xué)者盡管承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行憲政體制下行使著司法權(quán)，但又認(rèn)為檢察權(quán)存在本質(zhì)的缺陷，即“檢察機(jī)關(guān)將法律監(jiān)督權(quán)和刑事追訴權(quán)這兩種相互對(duì)立的權(quán)力集于一身，無法保證公正的法律監(jiān)督所必須的中立性和超然性”，檢察官在刑事訴訟中為追求“勝訴”必然積極主動(dòng)，而履行法律監(jiān)督則要求中立超然，心理相互矛盾的兩個(gè)角色集于一身，必然顧此失彼。最終得出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“弱化”司法機(jī)構(gòu)色彩，法律監(jiān)督權(quán)最終退出檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的結(jié)論。[注]陳瑞華：《問題和主義之間：刑事訴訟基本問題研究》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第33頁。不得不承認(rèn)，該觀點(diǎn)指出了檢察實(shí)踐中存在的突出問題，但需要說明的是，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中追求“勝訴”并非檢察權(quán)的本能，而是在權(quán)力運(yùn)行過程中引入的考核標(biāo)準(zhǔn)帶來的結(jié)果。中立全面地審查案件并運(yùn)用解釋法律權(quán)達(dá)到“內(nèi)心確信”，是檢察官的法定職責(zé)。在審查起訴階段，檢察官除非遭受行政壓力或者存在“后顧之憂”，必然不會(huì)產(chǎn)生積極追求刑事被追訴人有罪判決的渴望；而在審判階段，由于“勝訴率”等不當(dāng)?shù)目己酥笜?biāo)以及避免不利后果的本能驅(qū)動(dòng)，才致使檢察官追求“勝訴”的渴望超越了法律賦予的職責(zé)。

事實(shí)上，以“勝訴率”或者“無罪判決率”等指標(biāo)對(duì)檢察官辦理的公訴案件進(jìn)行考核無疑是存在一定問題的。首先，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)均是人民代表大會(huì)產(chǎn)生的司法機(jī)關(guān)，二者在憲法上處于平等地位，均具有獨(dú)立的法律解釋權(quán)，檢察機(jī)關(guān)以審判機(jī)關(guān)的判決結(jié)果對(duì)辦案檢察官進(jìn)行考核，無疑置檢察權(quán)于審判權(quán)之下，表現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)自我矮化的傾向，為其正確履行法律監(jiān)督職能設(shè)置了障礙。其次，履行法律解釋權(quán)的主體終究是檢察官和法官個(gè)人，我們知道，個(gè)人的生活經(jīng)歷、教育背景、思維方法的不同，都會(huì)導(dǎo)致其對(duì)法律的理解適用產(chǎn)生差異，最終體現(xiàn)在對(duì)具體案件的處理決定不一致，但只要每個(gè)檢察官、法官都忠實(shí)地履行了自己的全面審查義務(wù)，依據(jù)自己對(duì)法律的理解形成“內(nèi)心確信”繼而作出決定，那么案件處理所帶來的其他不利后果便不能歸于檢察官、法官個(gè)人。第三，對(duì)于無罪判決的認(rèn)識(shí)亟待改變。長(zhǎng)久以來，我們形成了一個(gè)認(rèn)識(shí)：無罪判決影響司法公信力，亦即被告人被宣告無罪則意味著偵查、公訴乃至審判活動(dòng)的失敗，尤其在需要國家賠償?shù)臅r(shí)候，更是如此。產(chǎn)生這種認(rèn)識(shí)的原因是多方面的，但其根源是司法機(jī)關(guān)沒有正確認(rèn)識(shí)自己的職責(zé)和使命——打擊犯罪、保障人權(quán)，在實(shí)踐中重打擊、輕保護(hù)，以及長(zhǎng)期實(shí)行 “以偵查為中心”的訴訟結(jié)構(gòu)所形成的思維慣性。2013年至2016年，我國的無罪判決率為0.016%，接近于零，這種現(xiàn)象是很不正常的。研究表明，大陸法系國家無罪判決率約為5%，其中，日本低于1%，而英美法系國家無罪判決率約為25%，我國香港地區(qū)甚至高達(dá)45%。[注]參見王旭：《對(duì)我國無罪判決率的考察研究》，載《法制與社會(huì)》2013年第12期，第194頁。由此可見，我國無罪判決率過低且呈逐年下降的現(xiàn)象不符合刑事司法活動(dòng)的一般規(guī)律。而之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一是我國偵查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量不斷提升；二是對(duì)于可能判決無罪的案件，大多都采取了撤案、撤訴等技術(shù)措施處理以避免無罪判決的發(fā)生。但我們更應(yīng)該做的是，不論人民群眾還是司法機(jī)關(guān)都要從思想上正確認(rèn)識(shí)無罪判決對(duì)于法治的積極價(jià)值，引發(fā)司法理性，對(duì)無罪判決寬容以待，如此無罪判決不但無損而且有益于司法公信力的提升和法治國家的建設(shè)。

除此之外，公訴職能與法律監(jiān)督職能并無抵牾，公訴權(quán)本身就是法律監(jiān)督權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)形式，“法律監(jiān)督與控辯平等的目的是一致的，都是為了保障裁判結(jié)果的公平公正”[注]張智輝：《中國特色檢察制度的理論探索：檢察基礎(chǔ)理論研究30年述評(píng)》，載《中國法學(xué)》2009年第3期。，如前所述，檢察官作為“法律守護(hù)人”，不但負(fù)有指控犯罪之責(zé)，同時(shí)還負(fù)有如實(shí)公正地闡述被告人罪輕或者法定從輕、減輕的事實(shí)和情節(jié)，以及保障被告人的訴訟權(quán)利的監(jiān)督職責(zé)。因此，直接采取調(diào)整檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)以解決公訴職能與法律監(jiān)督權(quán)相沖突的問題，未免失之武斷。筆者以為，賦予檢察官獨(dú)立的司法權(quán)力、改事前審批為事后監(jiān)督的制約機(jī)制并設(shè)置科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)才是穩(wěn)妥的解決之道，而本輪司法改革也正朝著這個(gè)方向在穩(wěn)步推進(jìn)。

綜上所述，司法屬性是檢察權(quán)的本質(zhì)屬性，也是檢察官員額制改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。欲要凸顯檢察權(quán)的司法屬性，必須以強(qiáng)化檢察官的司法官身份、賦予其司法獨(dú)立性作為改革重心，將檢察官從繁冗的行政事務(wù)中解放出來，把更多的精力用于履行法律監(jiān)督職能。唯其如此，才能做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，真正落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

二、檢察官員額制改革的困境

新一輪司法改革的核心目標(biāo)是通過司法去行政化、去地方化，以提高司法公信力、維護(hù)社會(huì)公平正義。去地方化的改革舉措是推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，去行政化的改革舉措是完善司法人員分類管理制度、完善司法責(zé)任制。其中，完善司法人員分類管理制度改革，即“員額制改革”，是完善司法責(zé)任制的前提，而司法責(zé)任制則是關(guān)系本輪司法改革成敗的關(guān)鍵。2017年11月1日，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上分別作了《最高人民法院關(guān)于人民法院全面深化司法改革情況的報(bào)告》和《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院全面深化司法改革情況的報(bào)告》?！皟筛摺眻?bào)告表明，員額制改革已基本完成，司法責(zé)任制得到有效落實(shí)。但我們發(fā)現(xiàn)，法官員額制改革過程中出現(xiàn)了一些問題，而“檢察一體”制度下檢察官員額制改革產(chǎn)生的問題更加廣泛而深刻。

(一)改革紅利的行政化分配

檢察官作為司法官，為保障其獨(dú)立性，各國均立法制定了相應(yīng)的保障措施。其中首要措施即是經(jīng)濟(jì)保障，如法國檢察官和法官的任職資格、待遇等完全相同[注]〔法〕米海依爾·戴爾瑪斯·馬蒂：《刑事政策的主要體系》，盧建平譯，法律出版社2000年版，第68頁。，日本則明確規(guī)定檢察官經(jīng)濟(jì)待遇高于普通公務(wù)員百分之三十。我國本輪司法改革也不例外，2015年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議審議通過的《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》，明確了法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員工資水平分別高于當(dāng)?shù)仄渌珓?wù)員一定比例的相關(guān)政策，后確定了“三類人員、兩種待遇”的改革方案，即員額檢察官一種待遇，司法輔助人員和司法行政人員同種待遇。然而，在司法改革過程中仍出現(xiàn)了將改革紅利行政化分配的現(xiàn)象，使得改革實(shí)踐與改革目標(biāo)完全背離。

1.院領(lǐng)導(dǎo)是進(jìn)入員額的第一梯隊(duì)。以法院為例，受傳統(tǒng)科局制行政管理模式的影響，法院院長(zhǎng)所掌握的法院結(jié)構(gòu)中的核心權(quán)力——即審判管理權(quán)力——已異化為行政管理權(quán)，加之員額制改革不可能脫離法院管理體系，甚至還要借助這種體系推進(jìn)改革，這就使得院庭長(zhǎng)在入額競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位。[注]宋遠(yuǎn)升：《精英化與專業(yè)化的迷失：法官員額制的困境與出路》，載《政法論壇》2017年第2期?！皺z察一體”制度下檢察院相較于法院本身就具有更強(qiáng)的泛行政化傾向，檢察官相對(duì)法官而言，其獨(dú)立性要遭受更多鉗制，這就導(dǎo)致在改革過程中領(lǐng)導(dǎo)干部相較一般檢察官更容易進(jìn)入員額。雖然中央對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入員額有嚴(yán)格規(guī)定：必須親自辦案，對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)；同時(shí)要求領(lǐng)導(dǎo)干部提高覺悟，不能與一線法官、檢察官爭(zhēng)員額。但在改革實(shí)踐中，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)專職委員等院領(lǐng)導(dǎo)以及部門負(fù)責(zé)人占據(jù)了大量的檢察官員額。尤其需要注意的是，院領(lǐng)導(dǎo)多采取考核的方式入額，而考核通不過的情況幾乎不可能出現(xiàn)，這就意味著院領(lǐng)導(dǎo)每人占據(jù)一個(gè)檢察官員額，然而“院領(lǐng)導(dǎo)已脫離辦案一線多年，絕大多數(shù)無法再調(diào)整回辦案主力的角色，造成的結(jié)果就是領(lǐng)導(dǎo)在辦案部門只掛名不辦案或者少辦案”。[注]高玉蓉：《員額制檢察官的職業(yè)窘境與改善建議》，載《法制博覽》2017年第29期，第5頁。這也是一些學(xué)者所指出的司法改革中的“體制性沖突”，亦即司法改革的目的是“去行政化”，卻又依賴上命下從的行政化模式推進(jìn)，這無疑會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)的泛行政化較改革以前更為加強(qiáng)而非削弱，與改革初衷背道而馳。

2.部門負(fù)責(zé)人尤其業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人是進(jìn)入員額的第二梯隊(duì)。部門負(fù)責(zé)人進(jìn)入員額后，對(duì)于部門內(nèi)其他檢察官的業(yè)務(wù)不再負(fù)有審批權(quán)，由此解放出大量精力用于案件辦理，但其又比一線員額檢察官承擔(dān)了更多的行政事務(wù)，難以將全部精力用于辦案，這也導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人辦案量與改革前并無太大差別。此外，行政管理模式仍然在檢察官辦案過程中發(fā)揮著舉足輕重的影響：一方面部門負(fù)責(zé)人仍具有行政事務(wù)管理權(quán)，對(duì)一線檢察官的業(yè)務(wù)考評(píng)、績(jī)效考核等方面擁有很大的話語權(quán)；另一方面，部門負(fù)責(zé)人雖然沒有了案件審批權(quán)，但又被賦予案件審核權(quán)，雖然在名義上案件審核權(quán)不能改變檢察官的決定，但在實(shí)際操作中，檢察官為避免與部門負(fù)責(zé)人意見相左，往往委曲求全，或者采取技術(shù)措施將案件提交檢察委員會(huì)決定。簡(jiǎn)言之， 部門負(fù)責(zé)人進(jìn)入員額之后，辦案量未必提升，而行政管理模式的存在使其仍然對(duì)一線檢察官發(fā)揮著影響，至于影響力的大小，則完全由其意愿，這種情況與改革之前并無本質(zhì)區(qū)別。

3.一線檢察官承擔(dān)了更大的案件壓力。如前所述，檢察官員額數(shù)量是一定的，院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人占據(jù)了其中很大一部分，留給一線檢察官的員額數(shù)本就不足，而院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人的辦案數(shù)量相較于一線檢察官也更少，近年來檢察機(jī)關(guān)受案數(shù)量又呈穩(wěn)定甚至相對(duì)上升的態(tài)勢(shì)，那么一線檢察官的辦案壓力就可想而知。同時(shí)，為檢察官配備的輔助人員數(shù)量本就不多，其中部分檢察輔助人員或因業(yè)務(wù)能力不足或因難以轉(zhuǎn)換角色，不能分擔(dān)檢察官的業(yè)務(wù)壓力，導(dǎo)致一線檢察官辦案壓力劇增，而司法責(zé)任制像達(dá)摩克利斯之劍懸在檢察官頭上，致使其辦案效率不升反降。可以說，改革所帶來的薪酬待遇的提升不但難以彌補(bǔ)其精力付出和心理落差，讓員額檢察官產(chǎn)生職業(yè)榮譽(yù)感，恐怕還會(huì)激發(fā)其逆反心理，改革效果適得其反。

4.檢察輔助人員得失并存。一些在改革之前即具備獨(dú)立辦案資格的檢察官，尤其是辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的資深檢察官，因?yàn)榉N種原因沒有進(jìn)入員額，成為了檢察輔助人員，身份的變化必然會(huì)引起心理的落差，部分上述人員一時(shí)難以接收角色的轉(zhuǎn)換，不能分擔(dān)檢察官的辦案業(yè)務(wù)；而檢察官為減輕自身業(yè)務(wù)壓力，將自己負(fù)責(zé)的部分案件全權(quán)交由另一部分檢察輔助人員辦理，事實(shí)上維持了改革前的案件辦理程序，僅僅將三級(jí)審批制改為檢察官審批制，這類檢察輔助人員與檢察官辦案任務(wù)相當(dāng)，薪酬待遇卻低了一大截，勢(shì)必難以維持內(nèi)心的平衡，這種現(xiàn)象也與司法辦案親歷性的要求相悖。業(yè)務(wù)能力不足的檢察輔助人員客觀上不能承擔(dān)大量的辦案任務(wù)，使得檢察官的辦案壓力更大，兩者的博弈在沒有明確合理的權(quán)責(zé)分工的情況下可能持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。

5.司法行政人員對(duì)改革多持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度。改革之后，根據(jù)改革精神和相關(guān)規(guī)定，員額檢察官只能從檢察輔助人員中遴選產(chǎn)生，雖然實(shí)行人員分類管理，但是在檢察機(jī)關(guān)，司法行政人員難免陷入轉(zhuǎn)崗困難、晉升通道狹窄的困境，在相關(guān)配套措施完備之前，心理上可能產(chǎn)生抵觸情緒。

上述情形的出現(xiàn)為檢察官辦案責(zé)任制的落地生根制造了困難，難以實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的改革關(guān)鍵目標(biāo)。

(二)司法責(zé)任的行政化分擔(dān)

檢察官不愿或不能承擔(dān)司法責(zé)任。長(zhǎng)期以來檢察機(jī)關(guān)主要辦案模式是“三級(jí)審批制”，由承辦人提出處理意見，逐級(jí)提交主訴檢察官、部門負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)或者經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)的主管副檢察長(zhǎng)審批后決定，這種辦案模式的主要問題是權(quán)責(zé)分離、責(zé)任不清。本輪司法改革的目標(biāo)之一就是要賦予檢察官獨(dú)立決定權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、明確。但是檢察官適應(yīng)了長(zhǎng)期實(shí)行的“三級(jí)審批制”的辦案模式，疑難案件決斷能力有所缺乏；同時(shí)，檢察官的決定經(jīng)常在層層掣肘之下作出，如前所述，檢察長(zhǎng)對(duì)于檢察官所辦案件具有決定權(quán)，部門負(fù)責(zé)人享有異化為審批權(quán)的案件審核權(quán)，而這些掣肘行為又極難以書面形式體現(xiàn)，導(dǎo)致檢察官對(duì)所辦案件既不能負(fù)責(zé)，也不愿負(fù)責(zé)，遇有疑難，即提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定，以規(guī)避責(zé)任。如此一來，事實(shí)上形成了與“三級(jí)審批制”相類似甚至權(quán)責(zé)更不明確的辦案模式，讓檢察官辦案責(zé)任制遲遲難以真正落實(shí)。

檢察官與檢察輔助人員的職責(zé)分配問題。檢察官與檢察輔助人員在業(yè)務(wù)上的關(guān)系決定了各自的職能范圍，正確認(rèn)識(shí)二者之間的關(guān)系是權(quán)力分配的前提和必要條件。按照最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中的權(quán)力清單來看，檢察輔助人員除了要承擔(dān)幾乎所有的法律文書制作、訊問詢問、接待、收集調(diào)取核實(shí)證據(jù)、協(xié)助出席法庭等辦案工作之外，還要完成檢察官交辦的其他辦案事項(xiàng)，而檢察官的職責(zé)則是宏觀的組織、主持工作和決定并出席法庭。[注]最高人民檢察院：《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月26日第5版。這種權(quán)力分配模式實(shí)質(zhì)是將檢察官從繁瑣的辦案流程中解放出來，全身心投入案件的處理決定中并為此負(fù)責(zé)。但又規(guī)定“檢察輔助人員參與司法辦案工作的，根據(jù)職權(quán)和分工承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察官有審核把關(guān)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。一方面兩者的職能范圍大面積重合，必然會(huì)影響到司法責(zé)任的具體分配；另一方面，檢察輔助人員既然按照檢察官的組織、授意開展辦案工作，那么檢察官理應(yīng)對(duì)檢察輔助人員的工作內(nèi)容負(fù)責(zé)，進(jìn)而對(duì)本案負(fù)全部司法責(zé)任?？墒侨绻@樣安排，一旦出現(xiàn)檢察輔助人員怠于履職、敷衍了事的情況，檢察官又無從規(guī)制，只得親歷親為，使改革陷入兩難的境地。實(shí)踐中，檢察官與檢察輔助人員在業(yè)務(wù)上形成了類似行政上下級(jí)的關(guān)系，由部門負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌管理，盡力避免責(zé)權(quán)利的沖突。

(三)檢察人員的行政化分類

檢察人員的行政化分類是造成上述兩個(gè)問題的根本原因。員額制改革雖然將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員等類別，并賦予不同的權(quán)利以承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，說明改革設(shè)計(jì)者已經(jīng)充分注意并針對(duì)這個(gè)問題提出了對(duì)策，但我們發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部仍然實(shí)行著層級(jí)制的人員管理模式，這種模式不僅對(duì)檢察人員的司法獨(dú)立性有所鉗制，也反過來加強(qiáng)了“匯報(bào)、審批、簽發(fā)”的行政化辦案模式，“檢察一體”原則所強(qiáng)調(diào)的行政效率價(jià)值得到加強(qiáng)，而司法化所要求的獨(dú)立價(jià)值和程序公正價(jià)值卻受到了一定程度的削弱。以基層人民檢察院為例，檢察人員按照一般文員、書記員、助理檢察員、檢察員、副科長(zhǎng)、科長(zhǎng)、檢委會(huì)委員、檢委會(huì)專職委員、黨組成員、副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)等序列分為十余個(gè)層級(jí)。其中一線檢察員是辦案骨干，但是一方面檢察員的案件處理權(quán)限受到種種約束，利益分配又不如序列中的上層人員，不利于強(qiáng)化其責(zé)任心和榮譽(yù)感，也不利于實(shí)現(xiàn)事業(yè)目標(biāo)和個(gè)體價(jià)值，另一方面在這種細(xì)密的層級(jí)體制中檢察員的晉升通道狹窄，只能按照序列縱向上升，一旦其對(duì)案件具有審核權(quán)乃至決定權(quán)，又往往脫離了辦案一線，留在一線辦案的往往是經(jīng)驗(yàn)、能力稍遜的年輕檢察官，不利于檢察官的“職業(yè)化和專業(yè)化”，背離了改革目標(biāo)，也不可避免地導(dǎo)致一些優(yōu)秀的檢察官因?yàn)闀x升、待遇、個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)等原因選擇離職，進(jìn)一步凸顯了一線檢察官的司法素質(zhì)問題。

三、員額制改革的反思

司法改革推進(jìn)過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的，其根源是以行政化管理模式推動(dòng)改革的手段與以強(qiáng)化檢察權(quán)司法屬性的改革重心之間的矛盾。改革譬如壯士斷腕，不傷筋動(dòng)骨是不可能完成的，但同時(shí)也要注意因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，避免一蹴而就的冒進(jìn)思維，應(yīng)當(dāng)在“檢察一體”原則與檢察官獨(dú)立之間尋求一種平衡。有許多學(xué)者針對(duì)改革中出現(xiàn)的各種問題提出了不同的解決方案，有的提出更為詳細(xì)的權(quán)力清單或負(fù)面清單[注]參見鄧思清：《檢察官權(quán)力清單制度初探》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。，有的提出彈性的改革推進(jìn)機(jī)制，有的提出新的遴選、懲戒機(jī)制，有的提出新的薪酬待遇規(guī)劃，有的提出強(qiáng)化司法官的身份塑造[注]參見豐霏：《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。，有的提出新的員額分配方式等等不一而足，這些解決方案看起來都很美而且務(wù)實(shí)，可對(duì)于真正解決問題卻幫助不大。檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐過程中也曾試圖進(jìn)行改革，如“全面建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制”，“推行和堅(jiān)持檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人親自辦案制度”，但效果卻都不盡如人意。[注]最高人民檢察院：《檢察改革三年實(shí)施意見》，高檢發(fā)[2000]3號(hào)。這一改革過程中所出現(xiàn)的問題，與之前實(shí)行的一系列改革相比并無本質(zhì)區(qū)別，其原因可以說是多方面的：一是主訴、主辦檢察官?zèng)]有統(tǒng)一明確的法律授權(quán)，不同檢察機(jī)關(guān)的檢察官權(quán)力范圍不盡相同，難以形成可供借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以反饋改革；二是“檢察一體”制度下檢察權(quán)泛行政化的運(yùn)行機(jī)制，鉗制了檢察官的司法獨(dú)立性；三是過于注重自上而下的頂層設(shè)計(jì)邏輯，致使部分改革措施不符合當(dāng)時(shí)的檢察現(xiàn)狀，水土不服，難以為繼。

我們當(dāng)前亟需解決的問題是在“檢察一體”原則之下如何加強(qiáng)檢察官獨(dú)立性的問題，通過上述分析，答案也呼之欲出，就是逐步推進(jìn)檢察官辦案模式司法化。所謂的辦案模式司法化，一是人員分類的司法化，即擯棄層級(jí)制，改為對(duì)檢察人員 “扁平化”的分類管理制度，建設(shè)單獨(dú)的職級(jí)晉升和待遇保障體系，使檢察官的職業(yè)待遇與行政職級(jí)脫鉤，從根本上解決檢察官晉升通道狹窄、待遇偏低的現(xiàn)狀，為辦案一線培養(yǎng)精英、留住人才，穩(wěn)定檢察隊(duì)伍，提高檢察官職業(yè)化、專業(yè)化水平；二是進(jìn)一步對(duì)檢察官放權(quán)，賦予其相當(dāng)?shù)乃痉í?dú)立性，這有利于提高檢察官的案件辦理能力，增強(qiáng)其檢察事業(yè)責(zé)任心和榮譽(yù)感，我們當(dāng)前的改革在這一方面已初顯成效，但對(duì)于不逮捕、不起訴等權(quán)限以及重大案件的處理給予檢察官的信任仍然不夠，這與檢察官的整體素質(zhì)有關(guān)，與檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)久以來的辦案習(xí)慣也不無關(guān)系；三是轉(zhuǎn)變監(jiān)督機(jī)制，將傳統(tǒng)的事前審核模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞髥栘?zé)模式，這不僅有利于司法辦案效率的提升，也有利于司法責(zé)任的分配，真正落實(shí)“讓審查者決定，讓決定者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制。但是，實(shí)行檢察機(jī)關(guān)辦案模式司法化也難免讓我們存有顧慮：一是檢察官群體的素質(zhì)是否足以勝任獨(dú)立辦案的要求，世界各國能夠給予檢察官充分放權(quán)的前提之一是檢察官的精英化培養(yǎng)路線，對(duì)檢察官的任職要求極為苛刻，而我國的現(xiàn)狀是，檢察人員的整體素質(zhì)不高，充分放權(quán)容易增加司法腐敗、案件辦理質(zhì)量下降等問題；二是改變檢察人員分類管理模式，建設(shè)不同于一般公務(wù)人員的單獨(dú)的資源配置和職業(yè)保障體系，但這是一個(gè)全局性的系統(tǒng)工程，需要中央統(tǒng)一部署，如果只依靠司法機(jī)關(guān)的推動(dòng)，成功與否實(shí)難預(yù)料。

我們改革遇到的問題，歸根結(jié)蒂是司法制度問題，也可以說是司法理念問題，是如何確立司法機(jī)關(guān)的地位和作用的問題。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建新時(shí)代中國特色社會(huì)主義司法制度，是本輪改革的題中應(yīng)有之義，也理應(yīng)是改革的重要成果。需要明確的是，新時(shí)代社會(huì)主義司法制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程，檢察權(quán)或者法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行機(jī)制從行政化轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ɑ残枰荛L(zhǎng)的一段時(shí)間。在這段時(shí)間里，我們應(yīng)該堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索并重，不斷研究如何處理檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，如何確立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，如何在堅(jiān)持“檢察一體”原則的前提下賦予檢察官更大的司法獨(dú)立性，如何協(xié)調(diào)各類人員的身份利益責(zé)任關(guān)系，并在落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制過程中給予檢察官更多的信任和寬容。此外，任何改革都不能脫離人民群眾，本輪司法改革也亟需司法從業(yè)人員和人民群眾在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下齊心協(xié)力，共同營造良好的法治環(huán)境，樹立堅(jiān)定的法治信仰，提升我國的法治能力和水平，實(shí)現(xiàn)全面依法治國的宏偉目標(biāo)。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)在司法改革中的基礎(chǔ)和重心在于強(qiáng)化檢察權(quán)的司法屬性，員額制改革應(yīng)當(dāng)賦予檢察官更大的司法獨(dú)立性，探索構(gòu)建新時(shí)代中國特色社會(huì)主義檢察制度，唯其如此，才能穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，打造出一支“正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”的檢察隊(duì)伍，更好地行使法律監(jiān)督職能，維護(hù)社會(huì)公平正義，保障國家長(zhǎng)治久安。