行政事業(yè)單位公房出租管理的實踐與思考――金華市本級公房出租調(diào)研報告

（金華市財政局 浙江 金華）

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能，保障政權(quán)運轉(zhuǎn)以及提供公共服務的物質(zhì)基礎(chǔ)，其管理是財政管理的重要組成部分。近年來，財政部頒布的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的出租出借問題做出了明的規(guī)定，引起了地方政府和相關(guān)部門的重視，金華市本級行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作在這一基礎(chǔ)上取得明顯成效，完善了管理體制，構(gòu)建了制度框架，逐步規(guī)范資產(chǎn)配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)管理。作為資產(chǎn)使用的重點――行政事業(yè)單位公房出租，經(jīng)過幾年的運行，國有資產(chǎn)收益大幅度提升，產(chǎn)生了良好的社會效益，維護了市場公平和社會和諧。

一、加強公房出租管理的實踐

根據(jù)財政部35、36號令，依照相關(guān)的法律法規(guī)，金華市財政局通過幾年的實踐與摸索，以強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、提高資產(chǎn)的使用效率為目標，不斷加大公房出租管理力度，完善管理制度、規(guī)范審批和操作流程、加強對不規(guī)范出租行為的督促和整改，使管理和機制得到日趨完善。

金華市本級2016年共組織了9期行政事業(yè)單位公房出租使用權(quán)拍賣，全年320處公房通過審批參與拍租，成交185處，年租金1024.87萬元，累計租期內(nèi)應繳租金3375.2189萬元；2017年組織了10期，參與使用權(quán)拍賣標的554處，成交280處，年租金1409.799萬元，累計租期內(nèi)應繳租金5001.9114萬元，同比2016年年租金增長37.56%，租期內(nèi)應繳租金增長48.2%。

1.健全管理制度

目前已先后出臺了《金華市本級行政事業(yè)單位公有房產(chǎn)出租管理有關(guān)事項的通知》、《金華市本級行政事業(yè)單位公有房產(chǎn)出租收入管理暫行辦法的通知》、《關(guān)于進一步規(guī)范行政事業(yè)單位公房出租管理有關(guān)事項的通知》、《關(guān)于統(tǒng)一使用行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)房屋租賃合同的通知》、《關(guān)于行政事業(yè)資產(chǎn)管理審批事項內(nèi)部審批流程的通知》等制度。通過完善的制度體系，規(guī)范租金收入，實行“收支兩條線”管理，出租收入直接、及時、足額繳入財政專戶，統(tǒng)一納入部門預算綜合管理，按非稅收入績效考核管理機制執(zhí)行；建立出租公房數(shù)據(jù)庫，使管理更加透明、有效；統(tǒng)一合同范本，從法律層面避免了公房招租后可能會產(chǎn)生的糾紛；通過政府采購招投標方式，確定4家具有資質(zhì)的拍賣公司，以輪流的方式對每一期的公房拍租實施具體操作，并對拍賣公司進行考核，規(guī)范公房招租的拍賣流程。

2.規(guī)范審批流程

（1）產(chǎn)權(quán)單位提交申請，在填報的審批表中明確擬出租公房的坐落地點、建筑面積、出租期限、出租用途限定以及出租方式等信息，財政部門在收到申請后按程序進行審核，對單位房產(chǎn)實際情況及使用情況進行調(diào)查，對房產(chǎn)租金收繳情況進行核實，確定出租條件與出租方式。

（2）制定財政內(nèi)部審批流程。從行政審批窗口接收初審、處長審核、局長審批、市政府審批，整個環(huán)節(jié)按出租面積大小等條件設置權(quán)限，明確權(quán)責：對于單處公房面積500平方米以上的，報局長審批，單處公房面積3000平方米以上的，報市政府審批。與市公共資源交易中心加強溝通協(xié)調(diào)、層層落實職責，確保公房招租拍賣運作的公開、公平、公正。

把公房出租管理從各行政事業(yè)產(chǎn)權(quán)單位“各自為政”的分散管理轉(zhuǎn)變到“陽光操作”上來，既克服了“本位主義”思想，又響應了黨風廉政建設責任制的要求，保障了公房出租收益的提升，印證了政府性資源市場化運作的合理性。

3.加強不規(guī)范出租整改

近幾年，金華市財政局在全市范圍內(nèi)組織開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，重點對市本級行政事業(yè)單位進行財務清理、資產(chǎn)清查工作。涉及行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借方面，主要是制度的執(zhí)行情況，公房出租是否按規(guī)定履行申請審批手續(xù)，是否通過統(tǒng)一招租平臺公開招租；公房出租收入是否上繳財政非稅資金賬戶等情況實行進駐核查。

聯(lián)合紀委監(jiān)察等部門，對資產(chǎn)清查中存在公房不規(guī)范出租的單位下發(fā)《市本級行政事業(yè)單位違規(guī)自行出租公房整改督辦通知》，要求產(chǎn)權(quán)單位限期進行整改。通過整改督查督辦，絕大部分單位對自行出租、協(xié)議出租的房產(chǎn)，到期立即納入公共招租平臺實施公開招租，未到期的通過協(xié)商與承租人解除租賃合同，重新納入公共招租平臺實施公開招租，不斷規(guī)范公房招租流程。在后續(xù)的公房出租管理中，持續(xù)加強對公房不規(guī)范出租的整改。對不規(guī)范出租整改未到位的，持續(xù)下達整改督辦通知書，督促產(chǎn)權(quán)單位加強整改。2015年共向36家單位181處出租房產(chǎn)下達了整改督辦通知書。同時還加強公房出租的日常監(jiān)管，對出租合同即將到期的公房，在公房到期前3個月就給單位發(fā)出《金華市本級行政事業(yè)單位公房出租提醒函》，提醒單位及時進行出租申報，及時納入公共招租平臺進行公開招租。

2012年資產(chǎn)清查以來，截止2017年年底，共對377處不規(guī)范出租房產(chǎn)進行了整改，整改面積472191平方米；共組織了53場行政事業(yè)單位公房使用權(quán)拍賣會，競拍效果明顯，年租金較保留價平均增長29.2%，增長幅度最大達280%，大幅提高了國有資產(chǎn)出租收益。

二、當前公房出租管理中存在的主要問題

1.部分單位對公房出租認識還不到位，自行出租、低價出租、暗箱操作等情況仍然存在

通過近幾年的公房出租整改，大部分單位都充分認識到公房出租的重要性，規(guī)范管理、積極配合，及時上報審批。但仍然有部分單位個別領(lǐng)導和經(jīng)辦人員不夠重視，對文件的理解和執(zhí)行有偏差。對于“公開招租”和“協(xié)議出租”的概念混淆，對符合出租條件的房產(chǎn)，打著“協(xié)議出租”的旗號，低價自行出租給承租人；有的經(jīng)辦人員，經(jīng)過首次審批之后，房屋租賃到期了，不經(jīng)審批，自行延續(xù)租期.更有甚者，根據(jù)承租人要求低價設置租金，按照目標承租人的要求設置招租條件和經(jīng)營范圍，帶著傾向性條件進行公開招租。

2.租賃合同執(zhí)行不規(guī)范，隨意變更租賃條款等現(xiàn)象時有發(fā)生

從2013年6月1日起，要求金華市本級行政事業(yè)單位新訂立的房屋租賃合同統(tǒng)一使用《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)房屋租賃合同》。合同就租賃履約保證金、交付驗收等條款進行約定，且需要第三方公共資源交易中心的見證。部分單位自行從網(wǎng)絡上或者房產(chǎn)中介取得不適宜國有資產(chǎn)房屋租賃的合同，導致后續(xù)引起疑義和糾紛不能很好的處理；還有的單位隨意更改延長租賃年限，擅自更改合同生效時間，把租賃期限的開始時間往后延幾個月甚至更長的時間，變相給承租人免費使用，規(guī)矩意識有待進一步加強。

3.租金管理存有漏洞，出租監(jiān)管乏力

存在部分租金收繳不及時、不足額問題，有的單位未按照合同約定及時收取租金，個別單位收取的租金未能及時足額上繳財政，存在國有資產(chǎn)收益流失的隱患。公房出租監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)機制不健全，部門間協(xié)調(diào)溝通不夠，責任機制不健全，產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。對租賃合同的監(jiān)管力度還不夠大，合同的簽訂、執(zhí)行與監(jiān)管脫節(jié)的現(xiàn)象還很突出。雖然財政部門和招投標部門對公房出租的合同簽訂進行了監(jiān)督、見證和備案，對第一年的租金的收取進行了監(jiān)督，對合同執(zhí)行的第二年以及后幾年的監(jiān)管手段較缺乏，尤其是租金是否按時繳納、承租人是否轉(zhuǎn)租牟利等情況監(jiān)管乏力。

4.解決公房出租問題的手段欠缺

在公開招租過程中，經(jīng)常會遇到一些不可預見的問題，如經(jīng)營戶被黃?！懊{標要價”，在拍賣前到公房現(xiàn)場以所謂“協(xié)商”的名義，索要錢財，如果不給就去拍租現(xiàn)場抬高價格，經(jīng)常造成惡意抬價，原意向承租戶棄標，公房出租不順暢。

三、進一步加強行政事業(yè)單位公房出租管理的思路和對策

1.完善制度建設

（1）整合公房出租政策。最近財政部在35號令、36號令的基礎(chǔ)框架下，出臺《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理條例》。結(jié)合財政部新《條例》和我們資產(chǎn)整個工作新情況、新要求，改變現(xiàn)有管理方式和思路，對現(xiàn)有公房出租的文件規(guī)定進行重新修訂和完善，出臺符合當前實際、主體責任明確且具有可操作性的公房出租管理制度，以便更好的指導公房出租管理工作。

（2）建立懲處機制。按照公房產(chǎn)權(quán)主體單位不同和整合歸并后的管理模式不一，將公房出租管理作為行政事業(yè)單位部門預算績效管理的重要內(nèi)容，對公房出租管理不力造成出租收益流失或其他問題的單位，在相關(guān)績效管理中予以扣分，對問題嚴重等違規(guī)違紀行為，移交紀檢監(jiān)察部門進行查處。

（3）制定經(jīng)營性房產(chǎn)運營考核評價制度。針對經(jīng)營性房產(chǎn)集中統(tǒng)一管理的情況，會同有關(guān)部門制定經(jīng)營性房產(chǎn)運營考核制度，對經(jīng)營性房產(chǎn)的運營管理進行考核。逐步改變現(xiàn)行管理形式，去“行政管理化”，向市場化靠攏，將經(jīng)營性房產(chǎn)進行徹底分解，屬于繼續(xù)出租的房產(chǎn)，發(fā)掘潛力，運用多種運行手段，達到價值最大化；對于破舊、不易管理的零星出租房，予以公開拍賣。行政事業(yè)單位因工作需要購置的，可考慮到新型小區(qū)或便于管理的地段，通過整合，實現(xiàn)效益最大化。

2.強化監(jiān)管職責

（1）強化行政事業(yè)單位公房出租管理的主體責任。行政事業(yè)單位是國有資產(chǎn)管理、占有、使用的具體實施單位，更是公房出租管理的責任主體。要進一步強化行政事業(yè)單位的主體責任，積極推行單位主要領(lǐng)導負責制，提高單位對公房出租管理重要性的認識，層層壓實責任，做到公房出租工作領(lǐng)導常過問、時時有人管、問題速解決，各司其職、各負其責，切實將公房出租管理的各項工作落實到實處。

（2）建立公房出租管理聯(lián)動機制。成立以財政、監(jiān)察、審計、公共資源交易中心、公安、信訪等職能部門的聯(lián)動機制，全方位加強公房出租的管理，制定糾紛應對機制，不斷促進公房出租的健康發(fā)展。

（3）強化租賃合同執(zhí)行。公房產(chǎn)權(quán)單位有責任和義務，定期對公房出租情況進行檢查，查驗公房租金是否按期繳納、查驗公房經(jīng)營人是否有變動等等，對租賃合同執(zhí)行不力的加強整改。避免出現(xiàn)出租開始時間延遲等變相讓利現(xiàn)象，針對合同開始時間做了規(guī)定，規(guī)定合同的起始時間必須在15日之內(nèi)。

3.創(chuàng)新管理手段

（1）進一步優(yōu)化審批流程。要建立“產(chǎn)權(quán)單位申報―主管部門審核―財政部門審批―招標部門招標―產(chǎn)權(quán)單位執(zhí)行”的監(jiān)管，優(yōu)化審批流程，規(guī)范審批程序。

（2）進一步優(yōu)化拍租方式。通過招標方式，擇優(yōu)選擇中介機構(gòu)，規(guī)范公房拍租組織流程，優(yōu)化服務，創(chuàng)新網(wǎng)上拍租等新方式，提高拍租成交率。建立中介機構(gòu)考核評價機制，對考核不達標和違規(guī)的中介機構(gòu)進行淘汰，確保政府公房出租工作高效操作。

（3）加強公房出租信息宣傳。當前公房拍租溢價率低和流標較多，其中很重要的原因就是公房出租信息傳播力度不夠，受眾對公房出租知曉度低，導致關(guān)注度不夠，參與度不高。加強公房出租信息宣傳，出租公告不能只限于傳統(tǒng)媒體、平面媒體，在成本核算的同時，加大在新興媒體上的宣傳力度，例如金華房網(wǎng)、微信平臺大力宣傳公房出租信息，擴大受眾面，吸引更多的競拍人參與公房拍租，使公房出租充分競爭，提高公房成交率和出租收益。

（4）打通與非稅收入征管系統(tǒng)的無縫對接。由于公房出租審批和實際租金收益上繳脫節(jié)，是否按時足額繳納年租金，出租年限對應年租金收入是否按照合同規(guī)定年限全部上繳，產(chǎn)權(quán)單位上繳租金對應哪一處房產(chǎn)等都無法查詢，影響實際收入。打通接口，把公房出租從審批環(huán)節(jié)、拍賣環(huán)節(jié)、合同簽訂環(huán)節(jié)、租金繳納環(huán)節(jié)等，形成一個閉合的監(jiān)管流程，確保租金直接、及時、足額上繳，糾正錯放的經(jīng)濟科目，使不規(guī)范出租浮出水面，從監(jiān)管角度杜絕這一現(xiàn)象。

（5）加強對流拍公房的后續(xù)管理。由于公房自身或?qū)嶓w經(jīng)濟受到網(wǎng)絡經(jīng)濟的沖擊等原因，造成部分行政事業(yè)單位公房在使用權(quán)拍賣過程中流拍，針對流拍的公房，聯(lián)合房產(chǎn)中介力量進行宣傳，通過協(xié)議談判的方式進行預招租，規(guī)定期限內(nèi)可協(xié)議出租流拍的公房，預招租過程中有兩家以上意向租戶的，則轉(zhuǎn)入下一期公開拍租程序；對一些租金設置較高的公房，引入評估中介，根據(jù)目前市場行情進行重新評估；對于面積較大，裝修投入較多的公房，適當延長其租期年限；對于流拍兩次及以上的公房，允許租金下降10%以內(nèi)。通過一系列的有針對性的措施，有效提高的公房的成交率和出租收益。