論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題與對策

王海紅

內(nèi)部控制建設(shè)是一項極為系統(tǒng)的工程，行政事業(yè)單位進(jìn)行的內(nèi)部控制建設(shè)更像是內(nèi)部管理上進(jìn)行的一種系統(tǒng)建設(shè)。國內(nèi)行政事業(yè)單位數(shù)量眾多，內(nèi)部控制體系的存在及其框架下的系列措施選用、活動開展對促進(jìn)行政事業(yè)單位發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。但也需要看到，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在著很多具體問題，這些問題持續(xù)發(fā)酵也導(dǎo)致了很多管理和發(fā)展上問題的產(chǎn)生。鑒于此，探尋出新時期行政事業(yè)單位更好進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的對策十分必要。

一、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)的意義

行政事業(yè)單位是國內(nèi)特殊政治經(jīng)濟體制下的“產(chǎn)物”，其存在與發(fā)展對于促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。經(jīng)濟新常態(tài)下，行政事業(yè)單位在發(fā)展上的壓力不斷增加，提升其發(fā)展上的潛力與活力也變得十分必要。雖然促進(jìn)行政事業(yè)單位發(fā)展的可選策略較為多樣，但借助內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展，從內(nèi)部管理上進(jìn)行優(yōu)化來提升行政事業(yè)單位發(fā)展?jié)摿Φ淖龇ㄊ挚尚小，F(xiàn)代財務(wù)管理理論已經(jīng)在行政事業(yè)單位發(fā)展中得到了較為充分的運用，其內(nèi)部控制建設(shè)總體水平更是有了很大程度提升。從具體效用上來看，內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)行一方面能夠?qū)π姓聵I(yè)單位管理構(gòu)架及管理體系進(jìn)行較好優(yōu)化，另一方面，其能夠較好地反映出一些經(jīng)營發(fā)展問題，行政事業(yè)單位對此類問題進(jìn)行解決的過程也是其發(fā)展水平不斷提升的過程。但也需要清醒地認(rèn)識到，行政事業(yè)單位本身具備的特點使得其內(nèi)部控制建設(shè)活動在開展上也具有了很大不同，內(nèi)部管理上富有一些行政化色彩也致使內(nèi)部控制建設(shè)措施的選用變得略微復(fù)雜。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題

（一）科學(xué)的內(nèi)部控制制度缺失

雖然很多行政事業(yè)單位在持續(xù)發(fā)展中一直在進(jìn)行著內(nèi)部控制建設(shè)的嘗試，但科學(xué)可行的內(nèi)部控制制度一直處于缺位狀態(tài)之中。這一狀態(tài)下，內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)活動的開展顯得較為混亂，相應(yīng)內(nèi)部控制建設(shè)資源更是無法得到有效的配置與應(yīng)用。部分行政事業(yè)單位中雖然存在著具體的內(nèi)部控制制度，但制度的指導(dǎo)性功能發(fā)揮并不理想，其對于具體內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展也無法產(chǎn)生一種“統(tǒng)籌”性影響。顯而易見的是，相應(yīng)控制制度缺失是當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中存在著的一個普遍問題，這一問題的存在也嚴(yán)重制約了內(nèi)部控制建設(shè)嘗試的正常進(jìn)行。內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)行雖然是系列措施的組合式運用，但內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展需要被限定在一定框架、范圍與限度之內(nèi)，缺乏對應(yīng)制度予以較好引導(dǎo)和規(guī)范時，各種內(nèi)部控制建設(shè)嘗試在實際進(jìn)行中的盲目性會大為增加。無論是從行政事業(yè)單位發(fā)展的角度亦或是從其內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行的角度來看，缺乏內(nèi)部控制制度這一問題都不應(yīng)當(dāng)存在于內(nèi)部控制體系之中。

（二）內(nèi)部控制方式方法單一

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方式方法相對單一這一問題十分顯著，由于內(nèi)部控制建設(shè)是一種動態(tài)活動，所選用的方式方法會使得相應(yīng)的內(nèi)部控制建設(shè)模式、措施等受到直接影響，這種影響也會擴散到內(nèi)部控制建設(shè)成效取得上。不得不承認(rèn)的是，行政事業(yè)單位內(nèi)存在著很大程度的行政化管理色彩，總體管理上更是帶有明顯的機械性。內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)活動在開展上或多或少也受到了行政化管理體制的影響，現(xiàn)有內(nèi)部控制建設(shè)方式方法在實際選用上也往往由最高領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行確定。例如，在財務(wù)管理層面的內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中，機械性地對財務(wù)數(shù)據(jù)與會計數(shù)據(jù)進(jìn)行審查成為了內(nèi)部控制建設(shè)的首要選擇，單純在數(shù)據(jù)層面進(jìn)行財務(wù)管理狀況的分析亦或財務(wù)管理層面的內(nèi)部控制建設(shè)嘗試雖然可以取得一定成效，但對于財務(wù)管理中存在的問題卻很難如實并充分地進(jìn)行反映。由于內(nèi)部控制方式方法上帶有很強的單一性，內(nèi)部控制建設(shè)在總體開展上的僵化性色彩也逐漸顯現(xiàn)，這一狀態(tài)下，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)活動開展上會逐漸喪失主動權(quán)，內(nèi)部控制建設(shè)創(chuàng)新事宜也很難進(jìn)行下去。

（三）內(nèi)部控制方向不明晰

內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展并不一定能夠確保相關(guān)成效的如期取得，行政事業(yè)單位中內(nèi)部控制方向并不明晰時，內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展更加像是一種“無用功”。理論上來看，內(nèi)部控制建設(shè)是各種內(nèi)部手段的綜合化運用，各種內(nèi)部控制資源被較好整合和集中后則應(yīng)當(dāng)服務(wù)于對應(yīng)內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成。然而在行政事業(yè)單位中，內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展并沒有同發(fā)展及管理上的實際充分聯(lián)系在一起，在內(nèi)部控制制度較為缺失的狀態(tài)下，內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)活動在進(jìn)行中也自然帶有了很大的盲目性。行政事業(yè)單位中的部門與層級較多，即便各個職能部門間具有內(nèi)在聯(lián)系，但內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中的聯(lián)系卻相對較少，各職能部門各自為戰(zhàn)式地進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)嘗試不僅大大增加了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的混亂程度，更加致使內(nèi)部控制的基本方向無法確立下來。此外，行政事業(yè)單位大多并未對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行內(nèi)容化的轉(zhuǎn)化，其也并沒有對內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)工作的開展進(jìn)行有效分割，這在拖慢了內(nèi)部控制建設(shè)效率的同時也為內(nèi)部控制建設(shè)人員開展內(nèi)控嘗試平添了很大壓力。

（四）內(nèi)部控制缺乏評價與監(jiān)督

即便行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的開展具有一定特殊性，但缺少相應(yīng)評價與監(jiān)督體系這一現(xiàn)象并不正常，這一現(xiàn)象的存在也表明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)在進(jìn)行中存在著極為嚴(yán)重的問題。通過對部分優(yōu)秀的集團性單位內(nèi)部控制建設(shè)狀況進(jìn)行分析不難看出，其內(nèi)部控制建設(shè)活動在開展上會由科學(xué)且嚴(yán)密的評價與監(jiān)督體系予以支撐。但反觀行政事業(yè)單位，其內(nèi)部控制建設(shè)活動在開展上不僅具有很強的偶發(fā)性，與之相對應(yīng)的評價與監(jiān)督體系也長期處于缺位狀態(tài)之中。從這一問題產(chǎn)生的影響上來看，缺乏相關(guān)的評價體系下，行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制建設(shè)的具體狀況與進(jìn)程等無法進(jìn)行較好感知，一些內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中存在的不足也無法被及時反映出來。無法對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行較好監(jiān)督時，很多內(nèi)部控制建設(shè)活動開展主體便會產(chǎn)生一定的懈怠情緒，很多具體的建設(shè)活動在開展上也無法得到保障。某些行政事業(yè)單位中雖然也在對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行評價與監(jiān)督，但“人治”色彩較為濃重地進(jìn)行評價與監(jiān)督，或讓職能部門領(lǐng)導(dǎo)對所處部門的內(nèi)部控制建設(shè)狀況進(jìn)行評價與監(jiān)督的做法并不可取，其也無法為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)水平的持續(xù)提升作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，反而容易將一些不良作風(fēng)帶入到內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中。

三、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)的對策

（一）及時確立科學(xué)可行的內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)行要從一個較高的層面來進(jìn)行。受制于缺乏科學(xué)可行的內(nèi)部控制建設(shè)制度影響，行政事業(yè)單位很難在內(nèi)部控制建設(shè)上取得突破，周而復(fù)始地進(jìn)行低質(zhì)量的內(nèi)部控制建設(shè)也大大增加了內(nèi)部控制建設(shè)活動開展的負(fù)擔(dān)。

對于行政事業(yè)單位而言，及時確立科學(xué)且可行的內(nèi)部控制制度是其加強內(nèi)部控制的基礎(chǔ)所在，行政事業(yè)單位也要充分認(rèn)識到這一點并在深化改革的背景下，充分結(jié)合自身發(fā)展與管理需求，圍繞內(nèi)部控制建設(shè)活動開展的實際狀況進(jìn)行內(nèi)部控制制度的確立。在具體的操作上，內(nèi)部控制制度中不僅要將內(nèi)部控制的一般內(nèi)容、原則和基本的權(quán)責(zé)關(guān)系予以較好確立，更加要將內(nèi)部控制工作在宏觀開展上的層次性彰顯出來。伴隨著行政事業(yè)單位的發(fā)展以及內(nèi)部控制建設(shè)活動的不斷進(jìn)行，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)運用發(fā)展的眼光不斷進(jìn)行內(nèi)部控制制度的優(yōu)化，從而使得其可以更好指導(dǎo)具體建設(shè)性活動的進(jìn)行。而在科學(xué)可行的內(nèi)部控制制度確立下來以后，內(nèi)部控制建設(shè)活動在開展上要圍繞著既定制度來進(jìn)行，制度本身具備的指導(dǎo)性和規(guī)范性功能也可以更好發(fā)揮出來。內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)活動的進(jìn)行中會積累出很多經(jīng)驗，這些經(jīng)驗也能轉(zhuǎn)化為相應(yīng)制度優(yōu)化的重要參考性內(nèi)容。行政事業(yè)單位在管理上需要變得更為靈活，相應(yīng)制度雖然可以較好地對內(nèi)部控制建設(shè)活動開展進(jìn)行指導(dǎo)，但在一些突發(fā)情況產(chǎn)生時，行政事業(yè)單位需要更為靈活地進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展，避免機械式地對制度進(jìn)行遵從從而導(dǎo)致的內(nèi)部控制建設(shè)活動開展問題產(chǎn)生或出現(xiàn)，從而更好地提升內(nèi)部控制建設(shè)活動在開展上的靈活性，擴大內(nèi)部控制建設(shè)活動在開展上的可調(diào)整空間。這種做法不僅不會危害到內(nèi)部控制制度的地位及作用，反而可以幫助行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制制度有一個更為清醒的認(rèn)識并為制度的調(diào)整及優(yōu)化提供更多思路。

（二）多元化內(nèi)部控制建設(shè)方式方法

行政事業(yè)單位中內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展會受到所選方式方法的影響，特別是單一地進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)嘗試已經(jīng)導(dǎo)致了很多次生問題的產(chǎn)生，新時期，行政事業(yè)單位想要更好進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)嘗試也需要在方式方法上進(jìn)行調(diào)整，多元化相應(yīng)的方式方法并進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)措施的靈活化選用也是一種不錯選擇。

例如，在財務(wù)管理層面的內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中，行政事業(yè)單位可以將十分成熟的會計電算化技術(shù)引入到其中，并借助電子計算機以及會計電算化技術(shù)從更多的層面對財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位可以依托時間軸對財務(wù)報表進(jìn)行一些風(fēng)險分析，并借助財務(wù)報表分析結(jié)果進(jìn)行財務(wù)管理方向上的調(diào)整。行政事業(yè)單位與企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)雖然存在一定差異，但也存在一些相似之處，特別是現(xiàn)代企業(yè)管理理論被無差別式地運用下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中可以對企業(yè)的成熟經(jīng)驗進(jìn)行吸收與借鑒，從而豐富自身內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中的現(xiàn)實選擇。值得注意的是，內(nèi)部控制建設(shè)方式方法的多元不能脫離行政事業(yè)單位發(fā)展與管理實際，行政事業(yè)單位在改革壓力持續(xù)增加的背景下已經(jīng)產(chǎn)生了一些變化，這些變化也會傳導(dǎo)至內(nèi)部控制建設(shè)需求的變動上。在內(nèi)部控制建設(shè)方式方法的多元上，行政事業(yè)單位可以考慮成立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，并進(jìn)行內(nèi)部控制專業(yè)化人才隊伍的打造。一般來說，內(nèi)部控制人員對于內(nèi)部控制的認(rèn)識，對于相應(yīng)方式方法的掌握程度等會對其進(jìn)行具體方式方法的選用產(chǎn)生影響，在內(nèi)部控制人員的綜合素養(yǎng)得到了對應(yīng)提升后，越來越為科學(xué)可行的內(nèi)部控制方式方法也能夠得到應(yīng)用，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)整體的創(chuàng)新性更是可以得到對應(yīng)提升。為此，行政事業(yè)單位可以通過內(nèi)部培養(yǎng)加外部引進(jìn)的方式進(jìn)行內(nèi)部控制專業(yè)化人才隊伍打造，并通過定期進(jìn)行專業(yè)化技能培訓(xùn)的方式對一線內(nèi)部控制工作負(fù)責(zé)人員的專業(yè)能力予以持續(xù)提升。

（三）有效進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)劃

行政事業(yè)單位中的內(nèi)部控制建設(shè)復(fù)雜程度雖然要明顯小于集團性企業(yè)，但行政事業(yè)單位深處改革的“漩渦”，其內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)活動的進(jìn)行也極容易受到很多因素的影響。當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)活動開展中的混亂程度依然較高，為了更好地進(jìn)行內(nèi)部控制自然要對其何時開展怎樣進(jìn)行等事宜細(xì)化下來。內(nèi)部控制制度雖然能夠為相關(guān)活動的開展給予指導(dǎo)，但其無法細(xì)化地對內(nèi)部控制建設(shè)活動開展予以確定，進(jìn)行相應(yīng)的內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)劃也十分必要。

內(nèi)部控制建設(shè)本身是一個動態(tài)過程，行政事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)利用動態(tài)思維對內(nèi)部控制建設(shè)事宜的開展進(jìn)行有效分割。例如，行政事業(yè)單位可以制定一些季度化目標(biāo)和年化目標(biāo)，并將這些目標(biāo)作為內(nèi)部控制建設(shè)活動開展上的一個大方向指引具體活動開展。行政事業(yè)單位也可以對內(nèi)部控制建設(shè)事宜進(jìn)行有效分割，例如，人力資源管理部門，財務(wù)管理部門的內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容并不相同，行政事業(yè)單位可以根據(jù)各職能部門在內(nèi)部控制建設(shè)活動開展上存在的差異對相關(guān)工作的開展與進(jìn)行劃分，從而借助內(nèi)部控制建設(shè)形式上的變化來削弱內(nèi)部控制建設(shè)的壓力。在對內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)劃時，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的，可以被充分運用的內(nèi)部控制建設(shè)資源進(jìn)行全面統(tǒng)籌并在充分獲取內(nèi)部控制建設(shè)需求的基礎(chǔ)上，將各種類型的內(nèi)部控制建設(shè)資源進(jìn)行較好分配，確保內(nèi)部控制建設(shè)活動在開展上的全面性。通過進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)資源的統(tǒng)籌與調(diào)配，對于內(nèi)部控制建設(shè)活動進(jìn)行合理分割，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)識能夠上升到一個更為全面的層面，這一狀態(tài)下，內(nèi)部控制建設(shè)中的不足能夠更為明顯的暴露出來。伴隨著行政單位內(nèi)部控制建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃能力的不斷提升，其在內(nèi)部控制建設(shè)活動開展上的主動性也可以順勢提升。

（四）構(gòu)建內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)評價與監(jiān)督體系

內(nèi)部控制建設(shè)雖然是一種自發(fā)的活動，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)活動開展具有較多積極作用，行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)就需要構(gòu)建相應(yīng)的評價與監(jiān)督體系，并借助相應(yīng)評價與監(jiān)督體系的效用發(fā)揮為內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展提供更多保障。

行政事業(yè)單位可以要求內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組對具體活動的開展進(jìn)行全權(quán)負(fù)責(zé)，在這種權(quán)責(zé)關(guān)系影響下，與之相對應(yīng)地評價與監(jiān)督體系也需要確立下來。具體來說，行政事業(yè)單位可以在進(jìn)行了內(nèi)部控制建設(shè)的規(guī)劃后，將不同目標(biāo)的達(dá)成狀況作為內(nèi)部控制建設(shè)評價標(biāo)準(zhǔn)。而在監(jiān)督上則需要對于內(nèi)部控制建設(shè)的開展?fàn)顩r，相應(yīng)工作負(fù)責(zé)人的責(zé)任履行與職能部門職能履行狀況作為監(jiān)督內(nèi)容。通過構(gòu)建內(nèi)部控制建設(shè)評價與監(jiān)督體系，細(xì)化出來具體的評價與監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，行政事業(yè)單位可以采取定期與不定期相結(jié)合的方式方法對內(nèi)部控制建設(shè)事宜進(jìn)行評價與監(jiān)督。內(nèi)部控制評價與監(jiān)督小組進(jìn)行了相應(yīng)評價后，其應(yīng)當(dāng)形成書面式的評價報告，并對于內(nèi)部控制目標(biāo)的達(dá)成狀況，內(nèi)部控制方式方法的有效性等進(jìn)行合理評估，依托這些評估結(jié)果，行政事業(yè)單位可以對于后續(xù)內(nèi)部控制建設(shè)活動的開展進(jìn)行更為科學(xué)的調(diào)整。內(nèi)部控制評價與監(jiān)督小組進(jìn)行了監(jiān)督后，其要對所發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行原因與影響分析，并在權(quán)責(zé)關(guān)系制下對于相應(yīng)責(zé)任人進(jìn)行一些處理。常態(tài)化的監(jiān)督一方面能夠幫助行政事業(yè)單位盡早發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，另一方面則可以營造出一個十分良好的內(nèi)部控制環(huán)境。伴隨著常態(tài)化評價與監(jiān)督活動的進(jìn)行，各職能部門，特別是內(nèi)部控制建設(shè)的直接負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制建設(shè)活動開展上會更為認(rèn)真、負(fù)責(zé)，將內(nèi)部控制建設(shè)評價與監(jiān)督結(jié)果同績效考核結(jié)果聯(lián)系起來的做法同樣能夠擴大相應(yīng)評價與監(jiān)督體系的實際效用。正因為這樣，行政事業(yè)大為需要不斷地進(jìn)行相應(yīng)評價與監(jiān)督體系的構(gòu)建，并將其融入到現(xiàn)行內(nèi)部控制建設(shè)體系之中保障相關(guān)活動的健康有序開展。

四、結(jié)束語

內(nèi)部控制建設(shè)本身的系統(tǒng)性較強，行政事業(yè)加強內(nèi)部控制建設(shè)自然需要認(rèn)識到這一點，且在發(fā)展環(huán)境和管理環(huán)境不斷變化下，內(nèi)控措施在選用上也務(wù)必要適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境，滿足行政事業(yè)單位實際需要。值得注意的是，內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)問題的解決乃至整體水平的提升需要一個較長時間周期，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層也要站在全局角度對內(nèi)部控制建設(shè)活動開展，系列問題的解決等進(jìn)行重新思考，并通過分析內(nèi)部控制建設(shè)問題產(chǎn)生的原因、影響等，有針對性地進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)問題應(yīng)對和解決。