改革開放40年：西藏社會治理概述*

張龔雪

社會治理是治國理政的重要內(nèi)容，良好的社會治理能夠促進社會公平正義，能夠保證社會穩(wěn)定團結(jié)，能夠增強老百姓的獲得感、幸福感、安全感。我們黨歷來高度重視社會治理，創(chuàng)新社會治理方式，不斷推動社會治理向更好的方向發(fā)展。黨的十九大報告的第八部分對社會治理提出了更高的要求，要“形成有效的社會治理、良好的社會秩序”、要“打造共建共治共享的社會治理格局”。改革開放40年以來，西藏自治區(qū)緊跟時代潮流，把握歷史趨勢，立足本區(qū)發(fā)展、改革、穩(wěn)定的實際需求，加強社會制度建設(shè)，完善社會治理體制，提高社會治理水平，創(chuàng)新社會治理方法，不斷推動西藏社會長足發(fā)展和長治久安。西藏基層社會治理水平不斷提升，基層治理方法不斷創(chuàng)新，基層社會機制效果顯著，有效的促進了社會和諧、推動了經(jīng)濟發(fā)展、維護了民族團結(jié)。

一、社會治理的現(xiàn)狀

改革開放40年來，西藏自治區(qū)高度重視社會治理，積極轉(zhuǎn)變觀念，從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，從平安西藏建設(shè)到和諧穩(wěn)定工程建設(shè)，把維護民族團結(jié)和社會和諧穩(wěn)定作為社會治理的首要任務(wù)，把維護穩(wěn)定作為硬任務(wù)和第一責任，深化平安建設(shè)、深化網(wǎng)格化管理、健全公共安全體系，在經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)、生態(tài)保護、綜合治理、安全監(jiān)管等方面取得了實績、實效。西藏基層社會體系（農(nóng)村：鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村兩級；城市：街道辦事處—居民委員會兩級）承擔著與內(nèi)地基層社會治理同樣的職責外，同時也承擔著維護民族、抵制境外分裂勢力滲透的職責。這種特殊性就對西藏基層社會治理提出了更高的要求。在實踐中，西藏政府不斷創(chuàng)新社會治理方式，完善黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制、建立城鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理、設(shè)立便民警務(wù)站、創(chuàng)建先進“雙聯(lián)戶”、動態(tài)消零“零就業(yè)家庭”、開展干部駐村駐寺活動、加大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強生態(tài)文明建設(shè)、完善多元矛盾糾紛化解機制、增強普法工作等舉措，有效地促進了社會和諧穩(wěn)定。

（一）社會治理的成就

改革開放40年來，西藏自治區(qū)在社會治理上取得了良好的成績。公共基礎(chǔ)建設(shè)趨于完善、就業(yè)形勢良好、教育事業(yè)長足發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。就以西藏交通運輸業(yè)的發(fā)展作為例子來看西藏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。在舊西藏，西藏可以說是沒有現(xiàn)代公路，和平解放修起來的川藏公路和青藏公路結(jié)束了西藏沒有現(xiàn)代公路的歷史。改革開放之初，西藏公路公路修建里程為21611公里，2014年西藏公路總通車里程為75470公里，2017年西藏公路總通車里程89343公里，有鋪裝路面總里程21449公里。公里總通車里程是改革開放之初的4倍之多。2006年，西藏鐵路開通，結(jié)束了西藏不通鐵路的歷史，2017年，鐵路運輸180977.80萬人公里。［1］西藏交通運輸業(yè)的發(fā)展成就只是西藏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所取得成就的一個縮影，它見證著西藏公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的40年所取得的輝煌成就。

（二）社會治理方式的創(chuàng)新

為了做好社會治理工作，提升社會治理水平，西藏自治區(qū)在基層治理上創(chuàng)新治理方式，有效的提升了基層治理能力。西藏自治區(qū)政府主席齊扎拉同志指出：“發(fā)展是解決西藏所有問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，履行好治邊穩(wěn)藏職責，全力以赴維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結(jié)，堅定不移補短板、謀發(fā)展，讓發(fā)展成果最大程度惠及各族人民，把建設(shè)社會主義現(xiàn)代化西藏推向前進?！保?］創(chuàng)新是破解發(fā)展難題的關(guān)鍵，也是破解社會治理難題的關(guān)鍵。西藏基層社會治理方式創(chuàng)新諸多，但著重體現(xiàn)在網(wǎng)格化管理、雙聯(lián)戶制度和干部駐村駐寺制度上。

（1）網(wǎng)格化管理

黨的十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，創(chuàng)新社會治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)化為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺。齊扎拉同志在2018年政府工作報告中指出：“深化城鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理，推進鄉(xiāng)村平安建設(shè)?！本W(wǎng)格化管理是社會治理的創(chuàng)新，是從管理幅度上對管理的更進，使得管理更加精確化、細致化、便民化、效率化。網(wǎng)格化管理就是依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標準劃分為單元網(wǎng)絡(luò)，所有人員信息納入網(wǎng)格內(nèi)，逐級排列，統(tǒng)一管理。［3］在西藏，網(wǎng)格化管理的基本特征就是網(wǎng)格與便民警務(wù)站相結(jié)合，“片警”工作與社區(qū)工作相結(jié)合的“雙結(jié)合”。通過網(wǎng)格化管理，提升了為民辦事的效率，密切了黨群、干群關(guān)系，樹立了基層政府威信。

（2）“雙聯(lián)戶”服務(wù)管理模式

“雙聯(lián)戶”服務(wù)管理模式是一種社會治理重心下移的治理模式，是增強基層社會自治能力的一種更有效模式，是織密城鄉(xiāng)維穩(wěn)防控網(wǎng)絡(luò)的管理模式。“雙聯(lián)戶”，即“聯(lián)戶平安、聯(lián)戶增收”，是西藏自治區(qū)黨委、政府堅持走群眾路線，把社會管理服務(wù)與群眾工作緊密結(jié)合起來，把發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)落實到城鄉(xiāng)基層、落實到千家萬戶的積極探索。目前，我區(qū)共建立聯(lián)戶單位91369個，覆蓋85萬余戶，328萬余名城鄉(xiāng)居民，實現(xiàn)了全區(qū)所有居民全部參加、一戶不漏。“雙聯(lián)戶”服務(wù)管理模式使得組織重心下移更好地維護了社會穩(wěn)定，有效整合資源促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，在穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了社會的和諧。［4］“先進雙聯(lián)戶”工作取得了顯著成效，對實現(xiàn)西藏自治區(qū)長治久安具有重大意義和深遠的影響。

（3）駐村干部制度

2011年，西藏自治區(qū)啟動了干部駐村活動，從黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位、中直駐藏機構(gòu)中選派干部駐村工作，為期一年。截止目前，已有13萬余名干部進駐5469個村（居）開展駐村工作，基本實現(xiàn)了全區(qū)范圍內(nèi)的所有行政村（居）全覆蓋。干部駐村工作是自治區(qū)黨委、政府根據(jù)中央要求、立足西藏實際作出的一項重大決策部署，是認真貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略、特別是“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要戰(zhàn)略思想和“加強民族團結(jié)、建設(shè)美麗西藏”重要指示的有力抓手，是貫徹落實黨的治藏方略和依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)的重要工作原則的具體步驟，是實現(xiàn)西藏長足發(fā)展和長治久安的重要保障。通過駐村工作的開展有效地改善了農(nóng)牧民的生活，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，維護了社會穩(wěn)定，提升了社會治理能力。

二、西藏社會治理面臨的主要問題

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平較低制約著社會治理的發(fā)展

改革開放40年來，我區(qū)經(jīng)濟取得了長足發(fā)展，社會秩序穩(wěn)定，社會結(jié)構(gòu)趨于成熟，社會運行平穩(wěn)，在不斷拼搏和進取中，極大地解放了生產(chǎn)力，綜合實力顯著增強，人民生活水平和生活質(zhì)量顯著提高，在改革開放的試卷上交上了人民滿意的答案。1978年西藏經(jīng)濟GDP為6.65億元，2017年我區(qū)生產(chǎn)總值為1310.6億元，是改革開放之初的197倍。盡管經(jīng)濟取得了如此輝煌的成績，但是囿于西藏歷史、地理、文化、宗教等原因，總體而言我區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)還是較為薄弱的，與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比存在著較大差距。2017年，全國居民人均可支配收入25974元，西藏人均居民可支配收入15457元，我區(qū)居民人均可支配收入是全國人均可支配收入的60%左右。經(jīng)濟上的這種相對落后的狀態(tài)對我區(qū)社會治理產(chǎn)生了一定的影響。

（二）基本公共服務(wù)能力較弱制約了社會治理的發(fā)展

政府公共服務(wù)的能力是指政府向公共服務(wù)客體提供公共服務(wù)的能力和公共服務(wù)的水平。政府公共服務(wù)能力的強弱決定了政府是否能夠在整個公共生活中過程中承擔并處理好公共服務(wù)事項。西藏政府的公共服務(wù)供給能力與內(nèi)地相比具有一定的差距，在公共服務(wù)的供給的數(shù)量與質(zhì)量上都相對較弱。加之我區(qū)存在著經(jīng)濟整體競爭力不強，內(nèi)需不足，居民收入增長較為緩慢，都影響著我區(qū)社會治理的成果。提升政府公共服務(wù)能力，推進公共服務(wù)均等化，是加強我區(qū)社會治理，促進社會和諧穩(wěn)定的必然選擇。

（三）社會組織薄弱是制約社會治理發(fā)展的又一因素

社會組織是參與社會治理的重要主體，在我區(qū)的社會治理中發(fā)揮了較為重要的作用，但由于社會組織增速緩慢、數(shù)量少、自主性不高，限制了社會組織在我區(qū)社會治理中應(yīng)發(fā)揮的效應(yīng)。截至目前，我區(qū)共登記注冊社會組織599家，包括社會團體549家，民辦非企業(yè)單位37家、基金會13家，其中自治區(qū)社會組織246家，地（市）級社會組織137家，縣（市、區(qū)）級社會組織216家。每萬人社會組織擁有量為1.99個。［5］西藏社會組織以官辦為主、管理制度不完善，社會服務(wù)意識不強，民族參與社會組織與公共服務(wù)意識淡薄成為制約西藏社會治理發(fā)展的又一因素。

三、西藏社會治理的路徑探析

（一）促進經(jīng)濟發(fā)展為社會治理打下堅實基礎(chǔ)

習(xí)近平同志指出，加速發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟，使他們趕上或接近漢族的發(fā)展水平，才能夠解除事實上的不平等，使各民族得到共同的繁榮。［6］發(fā)展是提升社會治理水平的不二選擇，是解決民族問題的根本途徑。西藏自治區(qū)要在堅持自力更生的基礎(chǔ)上，解放思想，深化經(jīng)濟體制改革，積極動員廣大群眾投入到經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的事業(yè)中，妥善處理好發(fā)展、穩(wěn)定、生態(tài)三件大事之間的關(guān)系，為提升政府社會治理能力和水平打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能為社會治理做好服務(wù)

政府要積極轉(zhuǎn)變職能，由“控制”轉(zhuǎn)向“互動”、由“汲取”轉(zhuǎn)向“供給”，由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，從“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。西藏自治區(qū)政府要切實提升公共服務(wù)的供給能力和供給水平，構(gòu)建更加科學(xué)化、法制化、有效化的社會治理模式，由“管控式”的社會治理模式向“共治共享”模式的社會治理模式轉(zhuǎn)變，提升群眾參與社會治理的積極性，依法營造社會法治環(huán)境，為社會治理提供良好法治保障。

（三）促進組織發(fā)展保障社會治理主體多元化

社會組織具有整合、協(xié)調(diào)、維護利益、實現(xiàn)目標的功能。合理利用社會組織的這些功能，對優(yōu)化社會治理十分重要。要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。要不斷壯大社會組織，讓社會組織承擔起在社會治理中應(yīng)該承擔的責任。