政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施困境與破解策略

黃可權(quán)，耿中元

(1.龍巖學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 龍巖 364012；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院， 杭州 310018)

農(nóng)業(yè)作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的第一產(chǎn)業(yè)，承載著中國(guó)13億人口糧和確保國(guó)家糧食安全的光榮使命。近年來，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策背景下，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與供給在某種意義上具有公共或準(zhǔn)公共性服務(wù)的本質(zhì)屬性，政府與社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱“PPP”)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域得到逐步應(yīng)用，為拓寬農(nóng)業(yè)投融資渠道、深化農(nóng)村投融資體制改革開辟了新的途徑。然而，受制于農(nóng)業(yè)本身的先天弱質(zhì)性、PPP運(yùn)作模式尚不成熟、配套政策體系不健全等多重因素，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目在具體實(shí)施中面臨諸多困境，項(xiàng)目生成有效率和項(xiàng)目實(shí)際落地率明顯偏低，亟待加強(qiáng)研究并予以破解。目前，關(guān)于農(nóng)業(yè)PPP的研究主要集中在前景分析(郭永田2016，喬金亮2017)、應(yīng)用領(lǐng)域(黨立斌2016，李敬鎖2017，卞文志2017)、運(yùn)作模式(張學(xué)昌2016，董靜儒2017)、法律問題(張吉寧2018)、合同管理(駱李靜2017)、會(huì)計(jì)問題(徐麗娜2016)、政策問題(龍文軍2017，劉思璐2018)、路徑選擇(齊小乎2017)等方面。本文擬對(duì)農(nóng)業(yè)PPP實(shí)施全貌和困境進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)和剖析，并以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為依托，提出有針對(duì)性的破解實(shí)施困境的策略。

一、政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的基本概況

(一)政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的主要特點(diǎn)

從2104年起，在中央、地方和有關(guān)部門的積極推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目日漸興起，幾年來整體呈現(xiàn)出“先熱后冷、逐步規(guī)范”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，經(jīng)歷了由“熱情高漲”到“理性回歸”的演進(jìn)歷程。

1.政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目總量偏少、占比偏低。截至2017年末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)(包括儲(chǔ)備庫(kù)和管理庫(kù))共收錄農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目143個(gè)、總投資1 491.5億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的0.99%和總投資額的0.82%。其中，管理庫(kù)中(處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目68個(gè)、投資額627億元，分別占管理庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的0.95%和項(xiàng)目總投資額的0.58%。在管理庫(kù)中，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量占比較入庫(kù)的19大行業(yè)平均占比低4.32個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投資占比較入庫(kù)19大行業(yè)平均占比低4.68個(gè)百分點(diǎn)。[1]

2.政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目落地難、推進(jìn)慢。截至2017年末，在全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中，處于執(zhí)行階段的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目9個(gè)，項(xiàng)目落地率(Σ執(zhí)行和移交階段項(xiàng)目數(shù)/Σ準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段項(xiàng)目數(shù))僅為13.23%，比入庫(kù)的國(guó)家示范PPP項(xiàng)目落地率低72.47個(gè)百分點(diǎn)。[1]

3.政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域分布差異明顯。截至2017年末，在全國(guó)PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量前三名的省份是山東、貴州和河南，項(xiàng)目個(gè)數(shù)分別為10個(gè)、8個(gè)、8個(gè)，合計(jì)占項(xiàng)目總數(shù)的38.2%；農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投資額前三名的省份是江蘇、山東和河南，項(xiàng)目投資額分別為123.3億元、77.1億元、70.8億元，合計(jì)占項(xiàng)目總投資額的43.3%?？傮w表現(xiàn)為東部和中部地區(qū)入庫(kù)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量和占比均多于西部地區(qū)。[1]

4.政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域分布相對(duì)集中，但單體投資額度偏小。數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政部已入庫(kù)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目主要集中在農(nóng)產(chǎn)品加工與物流、農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)村環(huán)境治理等領(lǐng)域，項(xiàng)目分布較為集中，其余領(lǐng)域空白較多。入庫(kù)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目平均投資額10.4億元，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一般投資規(guī)模小、涉及面廣、受益農(nóng)戶多。其中，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目平均投資14.8億元，中部地區(qū)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目平均投資9.5億元，西部地區(qū)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目平均投資6.79億元。東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目整合能力較強(qiáng)，單個(gè)項(xiàng)目的平均投資額是西部地區(qū)項(xiàng)目投資額的兩倍多。[1]

5.政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制以使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)為主。數(shù)據(jù)顯示：2014—2017年，在全國(guó)農(nóng)業(yè)PPP 項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)項(xiàng)目、政府付費(fèi)項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目投資額分別達(dá)到 666.5億元、518.9億元和310.1億元，分別占項(xiàng)目投資總額的44.5%、34.7%和20.8%。營(yíng)利性較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)模式，營(yíng)利性較弱或公益性較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目則采用直接由政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的投資回報(bào)機(jī)制。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的結(jié)構(gòu)性分布，與2017年全國(guó)PPP項(xiàng)目管理庫(kù)中所有項(xiàng)目按投資額使用者付費(fèi)項(xiàng)目占14.7%、政府付費(fèi)項(xiàng)目占30.6%、可行性缺口補(bǔ)助(即政府市場(chǎng)混合付費(fèi))占54.7%的結(jié)構(gòu)分布有所不同，這與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目集中在可產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收入的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中相關(guān)，隨著后續(xù)更多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的推進(jìn)，該特點(diǎn)將更加突出，這有利于引入社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、減輕財(cái)政支出壓力。[1]

(二)政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的典型案例

1.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2017年11月，河北省黃驊市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)(漁業(yè))示范園露天蝦池基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目通過招標(biāo)正式進(jìn)入執(zhí)行階段。該項(xiàng)目中標(biāo)單位為元成股份公司，采用BOT模式，總投資2.09億元，建設(shè)內(nèi)容為養(yǎng)殖區(qū)的水、電、路基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級(jí)，項(xiàng)目合作期限為18年，其中工程建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期16年(設(shè)備租賃運(yùn)營(yíng)8年，道路等基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)16年),稅后全口徑投資內(nèi)部收益率為6.8%，年運(yùn)維服務(wù)費(fèi)29萬(wàn)元。[2]

2.農(nóng)業(yè)旅游政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2016年3月，山西省忻州宋長(zhǎng)城景區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游PPP項(xiàng)目戰(zhàn)略合作成功簽約，中標(biāo)單位是山西建工集團(tuán)，該公司將利用自身的資金、技術(shù)、管理和建設(shè)優(yōu)勢(shì)，積極參與岢嵐城市建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)互利共贏、合作發(fā)展。2017年4月，中新房國(guó)石與中城建聯(lián)合中標(biāo)安徽宿州碭山縣黃河故道農(nóng)業(yè)度假區(qū)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目采取設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交，合同期限30年，成交項(xiàng)目總投資78 640.30萬(wàn)元。2018年3月，江西南昌贛鄱(溪霞)珍奇植物園PPP項(xiàng)目入選財(cái)政部第四批PPP示范項(xiàng)目，該項(xiàng)目由南昌市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室和南昌市贛鄱農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司分別作為項(xiàng)目實(shí)施方和政府方出資代表，總投資42 914萬(wàn)元，并獲國(guó)家財(cái)政500萬(wàn)元獎(jiǎng)補(bǔ)資金，規(guī)劃用地約154畝，總建筑面積約2.91萬(wàn)m2，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與旅游融合的同時(shí)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新標(biāo)桿。[2]

3.農(nóng)村旅游和基礎(chǔ)設(shè)施混合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2017年12月，浙江紹興市上虞區(qū)美麗鄉(xiāng)村精品路線及精品村和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改造提升PPP項(xiàng)目開工，該項(xiàng)目總投資24億元，其中22億納入PPP范圍，盛世投資公司中標(biāo)，項(xiàng)目包含10條美麗鄉(xiāng)村精品線路建設(shè)、13個(gè)3A景區(qū)村和35個(gè)3A景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)村提升建設(shè)，以及274個(gè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施的改造建設(shè)[3]。

4.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2017年11月，山東菏澤鄆城縣與壽光市華信農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司簽約，現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目正式實(shí)施。該項(xiàng)目總占地面積1.2萬(wàn)畝，總投資12.5億元，采用BOT模式運(yùn)作，建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期25年，主要建設(shè)內(nèi)容為科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高效種植區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖區(qū)、文化休閑區(qū)等板塊。

5.農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2015年 11月，新疆農(nóng)業(yè)部門與約翰迪爾融資租賃有限公司合作，分別安排800萬(wàn)元和1 200萬(wàn)元資金，對(duì)沙灣縣農(nóng)機(jī)服務(wù)合作社購(gòu)置200臺(tái)采棉機(jī)進(jìn)行貸款貼息。農(nóng)機(jī)合作社只需預(yù)付三分之一價(jià)款便可取得采棉機(jī)所有權(quán)，剩余貨款及利息3年內(nèi)付清。[2]

6.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2017年11月，湖北荊門市屈家?guī)X現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園PPP項(xiàng)目正式實(shí)施。該項(xiàng)目總投資3.77億元，采用BOT模式，實(shí)施機(jī)構(gòu)為屈家?guī)X管理區(qū)農(nóng)水局，政府方出資代表為荊門市五三現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，社會(huì)資本中標(biāo)方為江蘇綠港現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司等3家公司組成的聯(lián)合體，建設(shè)內(nèi)容為玻璃溫室、冷鏈物流中心、催芽及基質(zhì)處理車間、游客接待中心等。2017年5月，安徽阜陽(yáng)潁東區(qū)與江蘇綠港現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司簽訂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園PPP項(xiàng)目，計(jì)劃總投資25 287.72萬(wàn)元，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括展示生產(chǎn)智能化玻璃溫室、觀光采摘玻璃溫室、裝配式日光溫室、育苗聯(lián)棟薄膜溫室、生產(chǎn)聯(lián)棟薄膜溫室、游客接待中心、冷鏈物流分揀包裝控制中心及園區(qū)配套工程等。[3]

7.農(nóng)村廢棄物資源化政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2017年8月，四川廣安市農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用項(xiàng)目正式納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，開展畜禽糞污收集、有機(jī)肥生產(chǎn)，秸稈收集、運(yùn)輸、處理，對(duì)農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝袋等農(nóng)業(yè)廢棄物進(jìn)行無害化、資源化處理等。2017年9月，安徽省蒙城縣生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目正式簽約，中標(biāo)單位——上海環(huán)境集團(tuán)從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、咨詢、研發(fā)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、工程總承包等方面全方位提供整體設(shè)計(jì)和定制化的整體解決方案。[2]

8.農(nóng)業(yè)合作區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2016年12月，江蘇海峽兩岸(揚(yáng)州)農(nóng)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目正式簽約，江蘇萬(wàn)博集團(tuán)等4家企業(yè)與園區(qū)簽約。該項(xiàng)目對(duì)安置房三期進(jìn)行建設(shè)，將省園博會(huì)范圍內(nèi)民居改造為酒店、旅館以及配套商業(yè)設(shè)施，為園博會(huì)舉辦提供配套服務(wù)。[3]

9.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博覽園政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。2016年9月，江西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)博覽園PPP項(xiàng)目正式簽約。該項(xiàng)目工期1年，運(yùn)營(yíng)期15年，項(xiàng)目總投資65 866.2萬(wàn)元，政府占股49%，社會(huì)資本占股51%。該項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，選取DBFOT(Design-Build-Finance-Operate-Transfer)運(yùn)作模式，收入來源為第三方使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和項(xiàng)目公司合理共擔(dān)。[3]

二、政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施困境的現(xiàn)實(shí)表征

我國(guó)農(nóng)業(yè)PPP投融資雛形最早可以追溯到20世紀(jì)90年代初，當(dāng)時(shí)一些地方農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所采取的BT、BOT等形式，從本質(zhì)上講就是現(xiàn)在所說的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。然而，農(nóng)業(yè)PPP運(yùn)作模式真正得到重視并得以較快發(fā)展，還是從2014年國(guó)家出臺(tái)鼓勵(lì)政策、大力推廣應(yīng)用PPP模式開始的。幾年來，經(jīng)過不斷的實(shí)踐與摸索，我國(guó)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP模式取得了可喜的進(jìn)展，但由于缺乏國(guó)家相關(guān)政策支持，農(nóng)業(yè)PPP投資的規(guī)模和范圍都十分有限，在具體項(xiàng)目的生成和操作環(huán)節(jié)中還面臨諸多困境。特別是與其他領(lǐng)域相比，農(nóng)業(yè)PPP無論是廣度還是深度，都存在較大的差距，這固然與我國(guó)農(nóng)業(yè)欠賬多、基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)效率低、人員素質(zhì)不高等因素相關(guān)，同時(shí)也與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、實(shí)施條件與配套政策等因素有關(guān)。

(一)政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目生成環(huán)節(jié)存在缺陷

項(xiàng)目發(fā)起端存在缺陷是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量明顯低于其他行業(yè)的重要因素。一是農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目生成原動(dòng)力不足。由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資額度大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、預(yù)期收益弱，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)交易機(jī)制不健全的條件下，農(nóng)民養(yǎng)成接受付費(fèi)服務(wù)的意識(shí)需要一個(gè)漸進(jìn)過程，項(xiàng)目投資回報(bào)過多依賴于政府補(bǔ)貼或補(bǔ)助，使得一些地方政府因負(fù)擔(dān)較重而對(duì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的積極性不高。二是農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目生成規(guī)范性較差。地方政府尤其是縣級(jí)以下政府對(duì)運(yùn)用PPP模式撬動(dòng)社會(huì)資本解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多等長(zhǎng)期困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老大難問題充滿期待，但由于基層政府操作部門接受PPP專項(xiàng)培訓(xùn)較少，缺乏相應(yīng)的政策視野和實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致其在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目編制過程中對(duì)項(xiàng)目論證、投資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、融資途徑、運(yùn)營(yíng)管理等核心環(huán)節(jié)把握不準(zhǔn)、設(shè)計(jì)不力，致使項(xiàng)目生成質(zhì)量不高、技術(shù)規(guī)范性差而較難通過各層級(jí)審查。三是農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目生成受制于當(dāng)?shù)刎?cái)力。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目主要發(fā)起在縣域，而現(xiàn)階段我國(guó)縣級(jí)政府財(cái)力普遍偏弱，特別是中西部地區(qū)和貧困集中地區(qū)縣級(jí)財(cái)政更是捉襟見肘。對(duì)于經(jīng)濟(jì)盤子小、財(cái)政實(shí)力弱的縣域，尤其是“吃飯財(cái)政”甚至“要飯財(cái)政”的縣級(jí)政府，在“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的政策紅線約束下，較難足額安排財(cái)政資金用于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。[4]

(二)政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目吸引社會(huì)資本能力弱

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目推進(jìn)慢、落地難，除了受制于地方財(cái)政匹配和政策配套不到位外，還與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目本身對(duì)社會(huì)資本吸引力不高有直接關(guān)聯(lián)。一是農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)難預(yù)估。農(nóng)業(yè)屬于投資數(shù)額較大且回收周期長(zhǎng)、見效又比較慢的行業(yè)。在新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)快速迭代的今天，市場(chǎng)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，非農(nóng)社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的長(zhǎng)周期中準(zhǔn)確預(yù)估未來風(fēng)險(xiǎn)與收益價(jià)值愈發(fā)困難，因而不會(huì)輕易下定決心介入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，愿意投資和有能力運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的社會(huì)資本非常有限。二是農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目預(yù)期收益不確定。按照國(guó)際國(guó)內(nèi)資本投資行情及其趨勢(shì)測(cè)算，資本一般需要10%左右的回報(bào)。而農(nóng)業(yè)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目收益通常在社會(huì)平均利潤(rùn)水平上下浮動(dòng)，不存在暴利的可能性。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目使用者付費(fèi)項(xiàng)目少、要素資源分布零散、產(chǎn)出效率低下等特征，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目收益率低于其他領(lǐng)域。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與投資的長(zhǎng)周期性，要求農(nóng)業(yè)投資者必須有足夠的投資耐心，這對(duì)于一些追求短平快的社會(huì)資本不具較強(qiáng)的吸引力。特別是農(nóng)業(yè)園區(qū)等建設(shè)項(xiàng)目系統(tǒng)配套要求較高，建設(shè)總投資額度大，非營(yíng)利設(shè)施多而創(chuàng)造收益的部位少，這使得一部分社會(huì)資本望而卻步。即使部分社會(huì)資本勉強(qiáng)進(jìn)入也容易產(chǎn)生“短期行為”或“投機(jī)行為”，不利于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)。[5]

(三)政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資配套環(huán)境缺失

目前，我國(guó)仍存在諸多制約社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)。一是土地要素資源匹配不到位。一方面，農(nóng)村土地使用權(quán)限分散，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；杀靖?。在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目公司經(jīng)常遇到土地確權(quán)難、流轉(zhuǎn)難、整合難等現(xiàn)實(shí)問題，影響了農(nóng)地規(guī)模化使用。另一方面，農(nóng)村土地資源稀缺，建設(shè)用地審批較為困難。在農(nóng)業(yè)綜合體建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目中，建設(shè)用地規(guī)劃審批與用地需求矛盾突出，“肥瘦搭配”的勾補(bǔ)機(jī)制在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域難以奏效。二是農(nóng)村勞動(dòng)力供給成本上升。農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村用工緊張，特別是農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目專業(yè)化程度高，而農(nóng)村新型職業(yè)農(nóng)民和高素質(zhì)農(nóng)村勞動(dòng)力群體尚未形成，農(nóng)村用工荒和勞動(dòng)力成本上漲對(duì)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)PPP形成利潤(rùn)擠壓。電商基礎(chǔ)設(shè)置、公路、物流、網(wǎng)絡(luò)等配套不足，成本高，農(nóng)業(yè)科技人才與科技服務(wù)跟進(jìn)不力，也對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)造成了抑制。三是農(nóng)業(yè)金融配套服務(wù)相對(duì)滯后。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)周期普遍較長(zhǎng)，需要長(zhǎng)期金融工具予以配套支持，但項(xiàng)目建設(shè)土地因其性質(zhì)特殊又不能設(shè)定抵押而獲取中長(zhǎng)期貸款。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大、收益低與商業(yè)銀行的逐利性存在矛盾，項(xiàng)目主體信用條件與銀行貸款申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)不匹配加大了貸款難度，再加上農(nóng)業(yè)資金需求信息不對(duì)稱，信用體制不健全，都給PPP項(xiàng)目融資造成了客觀影響。[6]可見，救急不救窮的銀行家思維和涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)支持力量有限，造成了農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目落地出現(xiàn)融資難融資貴問題。

三、政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施困境的理論透視

從本質(zhì)上講，PPP作為政府和社會(huì)資本合作的新模式，是解決政府依法履行社會(huì)公共事業(yè)職責(zé)但其建設(shè)資金或運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足與局部社會(huì)資本盈余且有運(yùn)營(yíng)能力而迫切找到投資增值出口之間矛盾的一種制度安排，有利于促進(jìn)政府更好地履行社會(huì)職責(zé)、公眾獲取更多社會(huì)福祉和社會(huì)資本增加投資機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定回報(bào)，是一個(gè)系統(tǒng)總量福祉和結(jié)構(gòu)性效用同步增進(jìn)的共贏機(jī)制。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，任何一項(xiàng)制度，無論是正式制度還是非正式制度，只要產(chǎn)權(quán)清晰、交易費(fèi)用較以往低下，并有利于整體社會(huì)福祉提升，它就是有生命力的，直至交易費(fèi)用更低、社會(huì)效用更大的新制度出現(xiàn)。然而，農(nóng)業(yè)PPP作為解決“三農(nóng)”公共服務(wù)領(lǐng)域權(quán)責(zé)與資源時(shí)空錯(cuò)配老大難問題的一項(xiàng)新制度，從2014年實(shí)施的四年來，并沒出現(xiàn)人們所熱切期待的欣欣向榮的生動(dòng)場(chǎng)面，而讓我們看到的卻是實(shí)施當(dāng)中“叫好不叫座”的多重困境。那么，出現(xiàn)這種困境，到底是PPP本身制度有缺陷，還是實(shí)施條件不具備，抑或設(shè)計(jì)與實(shí)施環(huán)節(jié)出現(xiàn)了偏差？對(duì)此，我們?cè)噲D利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)框架做一個(gè)理論分析。

(一)產(chǎn)權(quán)理論分析

基于混合所有制結(jié)構(gòu)的政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)效能本身是可靠的，但實(shí)現(xiàn)其有效性需要法律法規(guī)等完備的產(chǎn)權(quán)制度予以保護(hù)。

1.農(nóng)業(yè)PPP具備有效改進(jìn)效率的產(chǎn)權(quán)基因。起源于20世紀(jì)30年代科斯發(fā)表的《企業(yè)的性質(zhì)》的產(chǎn)權(quán)理論，經(jīng)歷數(shù)十年的發(fā)展，已經(jīng)日益成熟并在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中有著重要的理論意義。這其中有兩大理論內(nèi)核，可以很好地透視農(nóng)業(yè)PPP的產(chǎn)權(quán)本質(zhì)。一是產(chǎn)權(quán)效能理論。產(chǎn)權(quán)理論之父科斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是效率的決定性因素，明確、專屬、可轉(zhuǎn)讓、可操作的產(chǎn)權(quán)，可以解決社會(huì)激勵(lì)問題，促進(jìn)生產(chǎn)力的提升。該理論強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)清晰對(duì)效率的積極作用，但并不排斥產(chǎn)權(quán)分割與組合。農(nóng)業(yè)PPP是政府與社會(huì)資本經(jīng)過協(xié)商達(dá)成一致并以文本形式確定下來的產(chǎn)權(quán)載體，它通過股權(quán)結(jié)構(gòu)與投資比例的設(shè)置來明晰各自成本、收益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，通過對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)來明確各自的權(quán)利與義務(wù)，從而在構(gòu)成要件上具備“歸屬明確、受益清晰”的產(chǎn)權(quán)內(nèi)在特征。因此，農(nóng)業(yè)PPP本身符合產(chǎn)權(quán)效能理論內(nèi)核的本質(zhì)要求。二是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)保護(hù)理論?，F(xiàn)代保護(hù)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)不是單一靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是以所有權(quán)為核心，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等在內(nèi)的一組權(quán)力束，強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)權(quán)實(shí)體的動(dòng)態(tài)經(jīng)營(yíng)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)。其理論內(nèi)核是，在強(qiáng)調(diào)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上，更加注重產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護(hù)和產(chǎn)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)PPP利用時(shí)空轉(zhuǎn)換的思維構(gòu)建了社會(huì)資本投融資的長(zhǎng)周期回報(bào)機(jī)制，社會(huì)資本對(duì)投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目具有動(dòng)態(tài)經(jīng)營(yíng)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基本特征，本身就是動(dòng)態(tài)產(chǎn)權(quán)而非靜態(tài)產(chǎn)權(quán)。因此，基于契約的農(nóng)業(yè)PPP當(dāng)然也符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)保護(hù)理論的本質(zhì)要求。[7]不難看出，基于混合所有制的農(nóng)業(yè)PPP具備有效改進(jìn)效率的產(chǎn)權(quán)基因，其產(chǎn)權(quán)效能是可靠的。

2.產(chǎn)權(quán)保護(hù)不充分導(dǎo)致農(nóng)業(yè)PPP遭遇實(shí)施困境。農(nóng)業(yè)PPP之所以遭遇實(shí)施瓶頸，尤其是遭受社會(huì)資本的冷遇，其癥結(jié)關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)PPP產(chǎn)權(quán)保護(hù)不充分。一是政府與社會(huì)資本規(guī)則制定權(quán)的非對(duì)稱性。盡管政府和社會(huì)資本都在法律框架下從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，且不說立法、司法是否完備，僅就在管理經(jīng)濟(jì)、控制資源方面，政府就比社會(huì)資本更具駕馭力。特別是在農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)則的制定、執(zhí)行和調(diào)整方面，政府更加具有主導(dǎo)權(quán)，而社會(huì)資本在產(chǎn)權(quán)保護(hù)的博弈中往往處于劣勢(shì)。[8]二是政府長(zhǎng)期信用的穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)PPP投資額度大、期限長(zhǎng)，絕大多數(shù)項(xiàng)目都超過一屆政府的任期，不少項(xiàng)目需要?dú)v經(jīng)四屆甚至五屆以上政府才能完成整個(gè)投資周期。而我國(guó)地方政府尤其是基層政府“新官不理舊賬”的問題依然不同程度地存在，這對(duì)社會(huì)資本而言，規(guī)避政府信用風(fēng)險(xiǎn)不得不成為其考量參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的重要因素。因此，政府長(zhǎng)期信用的穩(wěn)定性和一致性，對(duì)農(nóng)業(yè)PPP產(chǎn)權(quán)保護(hù)和增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心的重要性不言而喻。三是農(nóng)村混合產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)流動(dòng)性。產(chǎn)權(quán)流動(dòng)性也是社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目必須考慮的問題之一。而農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投資的長(zhǎng)周期性與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)的流動(dòng)性存在一定沖突。農(nóng)業(yè)PPP產(chǎn)權(quán)是否具備流動(dòng)性，主要取決于兩個(gè)方面：一是項(xiàng)目合作雙方意愿的達(dá)成，即社會(huì)資本中途轉(zhuǎn)讓或退出需經(jīng)政府同意方可，而合作雙方能否就此達(dá)成一致存在不確定性；二是即使在合作雙方達(dá)成一致的情況下，社會(huì)資本能否以合理的價(jià)格在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間內(nèi)出售產(chǎn)權(quán)，也是一個(gè)不確定性的問題。顯然，現(xiàn)階段乃至未來一個(gè)階段的預(yù)期內(nèi)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)不健全、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)交易不足，在一定程度上放緩了社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)PPP的步伐。

基于產(chǎn)權(quán)理論的分析，可以看出，破解農(nóng)業(yè)PPP的實(shí)施困境的關(guān)鍵在于健全清晰對(duì)等的混合產(chǎn)權(quán)界定制度及其充分有力的混合產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。這需要在宏觀層面上從完善產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)體系、出臺(tái)科學(xué)有效的農(nóng)業(yè)PPP產(chǎn)權(quán)制度、健全穩(wěn)定一貫的政府長(zhǎng)期信用管理制度、建立充分有效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等多角度，同步發(fā)力，持續(xù)改善。只有這樣，才能增強(qiáng)社會(huì)資本介入農(nóng)業(yè)PPP的信心，筑牢混合所有制產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度基礎(chǔ)，更好地推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公共事業(yè)快速發(fā)展。

(二)交易費(fèi)用分析

政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目具有降低交易費(fèi)用、增進(jìn)系統(tǒng)效用的動(dòng)力機(jī)制，但能否順利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力則取決于轉(zhuǎn)化條件是否完備。

1.農(nóng)業(yè)PPP具有替代舊制度的動(dòng)力內(nèi)核。交易費(fèi)用理論認(rèn)為，交易費(fèi)用無處不在，現(xiàn)行制度之所以穩(wěn)定，是因?yàn)槠浣灰踪M(fèi)用最小或轉(zhuǎn)換制度的成本高于轉(zhuǎn)化后制度所帶的增量收益。因此，降低交易費(fèi)用并使其無限趨近于零，是改革創(chuàng)新制度的根本動(dòng)力。要想使某一項(xiàng)新制度具有生命力，必須具備四個(gè)條件：第一，此項(xiàng)制度的交易費(fèi)用小于以往制度，其帶來的總效用大于其他制度；二是實(shí)施此項(xiàng)制度帶來的總效用增量大于制度的轉(zhuǎn)換成本；三是轉(zhuǎn)換制度后所有利益相關(guān)人均能獲得對(duì)等、可接受的效用增量。由此不難看出，農(nóng)業(yè)PPP在本質(zhì)特征上具備降低交易費(fèi)用、變革制度的動(dòng)力機(jī)制。第二，農(nóng)業(yè)PPP以長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡、政府購(gòu)買服務(wù)或公共財(cái)政缺口補(bǔ)貼等方式換取建設(shè)資金的即期到位和運(yùn)營(yíng)管理的成本分擔(dān)，將社會(huì)資本的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)與政府的規(guī)劃優(yōu)勢(shì)、監(jiān)管優(yōu)勢(shì)有機(jī)會(huì)結(jié)合起來，既可降低運(yùn)營(yíng)成本、解決資源時(shí)空錯(cuò)配的現(xiàn)實(shí)問題，又可改善農(nóng)業(yè)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的投融資效率[9]；第三，農(nóng)業(yè)PPP堅(jiān)持權(quán)責(zé)利對(duì)等、成本-風(fēng)險(xiǎn)-收益匹配的合作共贏理念，若項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)合理，完全可以在其運(yùn)行系統(tǒng)總效用提升的前提下，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)供給改善、社會(huì)資本回報(bào)增加、公眾社會(huì)福利提高三者在效用分布曲線上的有效均衡；第四，實(shí)施農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的轉(zhuǎn)換成本主要包括政府財(cái)政運(yùn)用方式的比較成本增量、社會(huì)資本投資的機(jī)會(huì)成本增量、收益用戶的付費(fèi)成本增量等直接或間接成本，而通過政府與社會(huì)資本合作時(shí)空轉(zhuǎn)換所帶來的正效用則是長(zhǎng)期持續(xù)的、可增值迭代的。只要設(shè)計(jì)合理并執(zhí)行到位，其效用增量完全可以覆蓋其轉(zhuǎn)換成本。而且對(duì)社會(huì)資本來講，投資農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目并非無利可圖，只不過是不太可能獲取暴利而已。有數(shù)據(jù)表明，有效的農(nóng)業(yè)投資的回報(bào)率并不低于甚至略高于全社會(huì)平均利潤(rùn)水平。

2.轉(zhuǎn)換條件不完備導(dǎo)致農(nóng)業(yè)PPP遭遇實(shí)施困境。根據(jù)交易費(fèi)用理論，需要?jiǎng)?chuàng)造相應(yīng)轉(zhuǎn)換條件，才能保證農(nóng)業(yè)PPP得以順利實(shí)施。一是盡量消除有限理性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，人是有限理性的，并非完全符合于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派關(guān)于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。事實(shí)上，相對(duì)于整個(gè)世界，任何一個(gè)組織和個(gè)人都在“盲人摸象”。農(nóng)業(yè)PPP作為新生事物，利益相關(guān)人——政府、社會(huì)資本和受益用戶都在一定程度上面臨認(rèn)知有限的問題。比如，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)PPP缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目融資和具體運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)認(rèn)知有限，缺乏項(xiàng)目設(shè)計(jì)、商業(yè)談判、戰(zhàn)略投資者選擇能力；社會(huì)資本尤其是工商資本對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資不夠熟絡(luò)，往往因?qū)W習(xí)時(shí)間成本和信息收集成本過高而導(dǎo)致其投資決策效率低下；受益用戶在過去農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度長(zhǎng)期缺失的條件下形成了“搭便車”的慣性，其正確認(rèn)知和接受農(nóng)業(yè)PPP付費(fèi)服務(wù)需要漸進(jìn)過程。這些有限理性都在螺旋認(rèn)知通道和行為博弈中制約了農(nóng)業(yè)PPP的轉(zhuǎn)化落地。二是盡量消除機(jī)會(huì)主義。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中投機(jī)主義、劣幣驅(qū)除良幣現(xiàn)象無處不在，農(nóng)業(yè)PPP也不例外。一些農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目并不是規(guī)范意義上的“合作”，社會(huì)資本投機(jī)傾向明顯，或項(xiàng)目建設(shè)偷工減料，或運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量不高，或巧套政府缺口補(bǔ)貼，歸根到底就是社會(huì)資本與政府投資沒有形成穩(wěn)定的合作機(jī)制。[10]三是盡量消除不確定性。農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目因投資額度大、回報(bào)周期長(zhǎng)而產(chǎn)生較高的不確定性。目前，物有所值評(píng)估(VFM)是政府考量某一個(gè)項(xiàng)目究竟采用PPP 還是傳統(tǒng)采購(gòu)模式的主要方法，社會(huì)資本采用的投資風(fēng)險(xiǎn)決策模型因企業(yè)主體不同而方法各異。其中，風(fēng)險(xiǎn)量化則是定量評(píng)價(jià)中最難啃的骨頭。因此，無論是政府還是社會(huì)資本，都面臨著農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)測(cè)與控制上的技術(shù)困擾。這些制度轉(zhuǎn)換條件的不完備，也給實(shí)施農(nóng)業(yè)PPP帶來困難。

基于交易費(fèi)用的分析，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)PPP作為一項(xiàng)具有降低交易費(fèi)用機(jī)能的新制度，其實(shí)施過程中面臨現(xiàn)實(shí)困境，并非其本身沒有旺盛的生命力，而在于其實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件尚不完備。這需要微觀層面在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、積累運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)、合理設(shè)計(jì)經(jīng)營(yíng)性回報(bào)機(jī)制、提高農(nóng)業(yè)PPP實(shí)操技能等方面下功夫，消除制約因素，實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)換成本降低和利益相關(guān)人效用合理均衡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)投融資機(jī)制的完善。

四、政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施困境的破解策略

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，交易費(fèi)用下降是制度變遷的核心動(dòng)力，而制度變遷則有基本邏輯關(guān)系和內(nèi)在規(guī)律，其路徑主要有“自下而上”的“需求誘致型制度變遷”和“自上而下”的“供給主導(dǎo)型制度變遷”兩種模式。農(nóng)業(yè)PPP作為一種新的農(nóng)業(yè)投融資制度安排，應(yīng)堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過河”有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)圍繞“制度優(yōu)化”，在完善產(chǎn)權(quán)混合產(chǎn)權(quán)制度、降低交易費(fèi)用、構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制、消除制度演化障礙，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配、短期與長(zhǎng)期均衡上精準(zhǔn)發(fā)力，在確保改革創(chuàng)新的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的同時(shí)，充分考慮農(nóng)村地區(qū)的差異性，尊重基層的首創(chuàng)精神和市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律，使得農(nóng)業(yè)PPP實(shí)施更加“接地氣”、更加適應(yīng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的需要。[11]

(一)破解思路

1.正確處理實(shí)施政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的四個(gè)關(guān)系。一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。農(nóng)業(yè)具有民生的基礎(chǔ)性、國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略性和經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的正外部性，實(shí)施農(nóng)業(yè)PPP既要厘清市場(chǎng)與政府的功能邊界，又要促使市場(chǎng)與政府有機(jī)融合，注意“看不見的手”與“看得見的手”之間的有效平衡，在制度供給、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、機(jī)制完善、信用塑造上更好發(fā)揮政府的作用，在市場(chǎng)調(diào)研、項(xiàng)目論證、工程實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理等方面充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，重點(diǎn)選取具有公共或準(zhǔn)公共性且兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施PPP模式。二是眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有非均衡分布性和動(dòng)態(tài)發(fā)展性，這使得農(nóng)業(yè)PPP可以利用“時(shí)間換空間”思維來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目完備條件前移與經(jīng)濟(jì)收益后置，通過完善農(nóng)業(yè)PPP投資融資立法體系，用穩(wěn)定性強(qiáng)的法律法規(guī)取代穩(wěn)定性弱的政策文件，在項(xiàng)目“入口期”確保產(chǎn)權(quán)合約達(dá)成的完備性和有效性，在項(xiàng)目“運(yùn)行期”確保合約履行的持久性和穩(wěn)定性，在項(xiàng)目“出口期”確保政府、投資者、用戶各方效益得到新情景條件下的更優(yōu)均衡，進(jìn)而吸引、增強(qiáng)并確保投資者利用時(shí)空轉(zhuǎn)換模式完成眼前投資困境與長(zhǎng)遠(yuǎn)收益之間矛盾的破解。三是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的關(guān)系。鑒于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目收益的脆弱性和非穩(wěn)定性，應(yīng)借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，結(jié)合國(guó)土空間綜合開發(fā)利用規(guī)劃，將與農(nóng)業(yè)緊密聯(lián)系的第二產(chǎn)業(yè)或現(xiàn)代服務(wù)業(yè)嵌入其中，發(fā)揮肥瘦搭配、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聚合帶動(dòng)的作用，實(shí)現(xiàn)要素配套、市場(chǎng)銜接、價(jià)值放大的產(chǎn)業(yè)鏈效應(yīng)，掃清社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的制度障礙，從而將吸引農(nóng)業(yè)PPP投資與項(xiàng)目成功運(yùn)作變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。四是地方與中央的關(guān)系。農(nóng)業(yè)PPP預(yù)算作為國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分，堅(jiān)持量入為出、統(tǒng)籌安排，確保財(cái)政總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控和中央與地方整體效用最大化是實(shí)施農(nóng)業(yè)PPP必須考量的重要因素。應(yīng)按照政策協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)、措施配套的要求，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策與財(cái)政政策協(xié)調(diào)體系，既要考慮亟須利用農(nóng)業(yè)PPP加快農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，合理確定農(nóng)業(yè)PPP占當(dāng)?shù)刎?cái)政總收入控制比例彈性空間，又要強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展規(guī)劃評(píng)估，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，防止盲目投資和重復(fù)投資，發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性和創(chuàng)造性，真正賦予農(nóng)業(yè)PPP旺盛生命力。

2.建立健全實(shí)施政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的三項(xiàng)機(jī)制。一是建立農(nóng)業(yè)PPP投資導(dǎo)入機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域較為廣泛，公共財(cái)力相對(duì)有限，直接發(fā)揮公共財(cái)政的引子、種子資金作用尚顯不足，必須通過乘數(shù)效應(yīng)放大財(cái)政杠桿作用?？捎韶?cái)政注資、聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)成立社會(huì)化投資實(shí)體，設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。成立財(cái)政性引導(dǎo)資金，吸引金融機(jī)構(gòu)和其他投資機(jī)構(gòu)共同設(shè)立農(nóng)業(yè)PPP“種子基金”，建立投資引導(dǎo)和增信機(jī)制，發(fā)揮基金倍數(shù)放大效應(yīng)，帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。二是建立農(nóng)業(yè)PPP有效運(yùn)作機(jī)制。農(nóng)業(yè)PPP將公共財(cái)政引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局的優(yōu)勢(shì)與私人資本市場(chǎng)化運(yùn)行的優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來，其效用函數(shù)兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，既體現(xiàn)在對(duì)整合多方資源實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投資規(guī)模的擴(kuò)大上，也體現(xiàn)在現(xiàn)代管理理念的輸入對(duì)項(xiàng)目資金管理運(yùn)用效率的提升上，不僅可以改變傳統(tǒng)財(cái)政支農(nóng)資金供給分散與效率低下的局面，還可以引導(dǎo)投資無序的民間資金從高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域撤出配置到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)上。因此，應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)化的運(yùn)作思維，合理設(shè)計(jì)投融資方案，通過資本、人才與管理的讓渡與滲透，讓政策性資金與社會(huì)資本有機(jī)融合，發(fā)揮更大效益。三是建立農(nóng)業(yè)PPP風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。只要是投資就必然有風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)PPP亦然。特別是對(duì)投資大、周期長(zhǎng)、回收慢的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資，控制投資風(fēng)險(xiǎn)更是不可回避。對(duì)農(nóng)業(yè)PPP的運(yùn)作，只要政府誠(chéng)信與規(guī)則沒有出現(xiàn)偏差，PPP項(xiàng)目運(yùn)作的成敗、投資方的盈虧都應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制予以承擔(dān)。因此，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)地方政府公信力和政府信用建設(shè)，設(shè)立農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目專項(xiàng)擔(dān)保基金，既可增強(qiáng)社會(huì)資本對(duì)參與PPP投資的信心，又可對(duì)因地方政府失信行為給投資方造成的損失做出制度安排。[12]

(二)破解措施

1.完善配套措施，創(chuàng)造政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目落地條件。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。借助國(guó)家深化機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，按照“一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的原則，將財(cái)政部和發(fā)改委均對(duì)PPP有政策和資金支持職能調(diào)整為由財(cái)政部統(tǒng)一牽頭，并針對(duì)農(nóng)業(yè)PPP薄弱環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、稅務(wù)、金融等部門出臺(tái)針對(duì)性政策。二是加強(qiáng)混合所有制產(chǎn)權(quán)保護(hù)。出臺(tái)混合所有制產(chǎn)權(quán)保護(hù)專項(xiàng)法律法規(guī)，建立保障投資人合法權(quán)益的法律制度，對(duì)不同產(chǎn)權(quán)人給予同等的法律保護(hù)；健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度和平臺(tái)，為農(nóng)業(yè)PPP創(chuàng)造完備的產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系。三是加強(qiáng)政府長(zhǎng)期信用管理。將以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)調(diào)整為以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，編制地方政府綜合資產(chǎn)負(fù)債表，將PPP合同政府承諾納入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度滾動(dòng)預(yù)算，打消社會(huì)資本對(duì)政府因換屆或換人而履約受影響的顧慮。四是改善農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目金融配套服務(wù)。加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及其在建工程抵押貸款、項(xiàng)目預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押融資等金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，探索實(shí)施農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。五是加強(qiáng)政府項(xiàng)目管理能力建設(shè)。政府將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)從運(yùn)動(dòng)員身份讓渡給社會(huì)資本后，應(yīng)加快PPP專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃與監(jiān)管技能培訓(xùn)，重點(diǎn)提升合同監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管和項(xiàng)目退出監(jiān)管能力，將更多精力專注于監(jiān)督管理者和購(gòu)買者的角色。

2.精準(zhǔn)設(shè)計(jì)方案，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。高標(biāo)準(zhǔn)編制農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目方案是調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性、提高項(xiàng)目成功率的關(guān)鍵。一方面，要真實(shí)有效地規(guī)劃和生成切實(shí)可行的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。堅(jiān)持因地制宜、量力而行原則，將農(nóng)業(yè)PPP規(guī)劃同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合起來，按照物有所值評(píng)估(VFM)方法，權(quán)衡地方政府財(cái)政承受能力，真正將“三農(nóng)”領(lǐng)域有現(xiàn)實(shí)需求、有可操作性的公共服務(wù)項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)，防止搭政策便車、假借PPP之名變相繞道增加地方政府債務(wù)。[13]另一方面，合理設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目方案。積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，做細(xì)做實(shí)財(cái)務(wù)與法律評(píng)價(jià)，形成歸屬明確、權(quán)責(zé)對(duì)等的混合所有制產(chǎn)權(quán)聯(lián)合體，提高農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃質(zhì)量和編制水平。其一，選擇合適的運(yùn)營(yíng)模式。根據(jù)農(nóng)業(yè)PPP具體項(xiàng)目情況，合理選擇BOT、BOO、BOOT、TOT、ROT 等實(shí)施形式。其二，合理設(shè)計(jì)社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制。通過精細(xì)化測(cè)算項(xiàng)目成本與收益曲線，充分挖掘項(xiàng)目盈利空間，有針對(duì)性選擇使用者付費(fèi)模式、政府付費(fèi)模式或可行性缺口補(bǔ)助模式，明確合作期項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件和退出程序，保障社會(huì)資本取得合理回報(bào)。其三，合理安排財(cái)政預(yù)算盤子。堅(jiān)持量入為出原則，精準(zhǔn)測(cè)算和有效控制財(cái)政預(yù)算，將一般超預(yù)算的概率控制在30%以內(nèi)，確保財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)可控和財(cái)政健康可持續(xù)。其四，合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量模型和管控技術(shù)，合理分配市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，明確政府與社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)PPP 項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益的市場(chǎng)預(yù)期。

3.實(shí)施精細(xì)管理，高質(zhì)量運(yùn)作政府和社會(huì)資本合作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。目前，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目管理還很粗放，重前期融資輕后續(xù)運(yùn)管和效益分析，推行項(xiàng)目精細(xì)化全過程管理迫在眉睫。在采購(gòu)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持寧缺毋濫原則，制定項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入評(píng)價(jià)模型，嚴(yán)格公開競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)，選擇合格的戰(zhàn)略投資者承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與服務(wù)；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過簽訂嚴(yán)格而明確的項(xiàng)目合同，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目施工與運(yùn)營(yíng)管理的監(jiān)督，約束項(xiàng)目公司落實(shí)嚴(yán)格控制成本和設(shè)施維護(hù)責(zé)任，確保其按照合同約定與標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施操作，杜絕豆腐渣工程，防止超預(yù)算倒逼政府買單；在服務(wù)環(huán)節(jié)，公眾是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的最終使用者和監(jiān)督者，采用使用者收費(fèi)模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，須重視吸納利益相關(guān)者的意見，通過政府審議和公眾聽證會(huì)程序定價(jià)，并及時(shí)披露公共信息，確保公眾擁有參與權(quán)和知情權(quán)；在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，加強(qiáng)公共服務(wù)質(zhì)量管控，以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向，嚴(yán)格按項(xiàng)目公司提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量付費(fèi)。對(duì)項(xiàng)目公司無法提供公共服務(wù)或服務(wù)質(zhì)量持續(xù)低于公允標(biāo)準(zhǔn)的，政府可強(qiáng)制接管項(xiàng)目資產(chǎn)，繼續(xù)運(yùn)營(yíng)并提供設(shè)施和服務(wù)，確保公共設(shè)施和服務(wù)供給持續(xù)不間斷。在退出環(huán)節(jié)，合作期滿后，按照合同約定，做好項(xiàng)目移交，并為社會(huì)資本提供市場(chǎng)化的退出方式。