鄉(xiāng)村治理中多元規(guī)范的沖突與整合

陳寒非

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070)

一、問題的提出

中國鄉(xiāng)村治理問題由來已久。20世紀(jì)70年代末中國改革率先從農(nóng)村開始；90年代“三農(nóng)問題”日漸突顯，農(nóng)村出現(xiàn)了“治理危機(jī)”；進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村又開始出現(xiàn)“空心化”“失序化”等問題。國家為應(yīng)對“農(nóng)村治理危機(jī)”，也采取了一系列措施，如免除農(nóng)業(yè)稅、補(bǔ)貼種糧農(nóng)民、免除義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療、建立農(nóng)村最低生活保障制度、開展精準(zhǔn)扶貧、實(shí)施土地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”改革等。2017年10月18日中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會開幕會上，中共中央總書記習(xí)近平代表第十八屆中央委員會作報(bào)告時(shí)系統(tǒng)提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏偉目標(biāo)，其總體要求包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕五個(gè)方面。[1]“治理有效”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求之一，鄉(xiāng)村振興既有經(jīng)濟(jì)振興，也有治理振興，后者是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的基本保障?！爸卫碛行А本褪且訌?qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，加強(qiáng)基層民主和法治建設(shè)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。當(dāng)前健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系需要從主體、規(guī)范、實(shí)踐三個(gè)維度上系統(tǒng)推進(jìn)。鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)之一是構(gòu)建出穩(wěn)定和諧的鄉(xiāng)村社會秩序，而秩序的形成又以規(guī)范為前提，鄉(xiāng)村治理必須“依規(guī)治理”，因此規(guī)范是健全鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)。

從20世紀(jì)90年代開始，法律多元理論進(jìn)入中國法學(xué)界，法律社會學(xué)、法律人類學(xué)領(lǐng)域的研究者們對基層社會治理中的規(guī)范資源展開了諸多有益的探索。高丙中、章邵增主張以法律多元為主題的法律民族志研究[2]；趙旭東主張從族群互動中考察法律多元對于糾紛解決的影響[3]；朱曉陽考察法律多元引發(fā)的“語言混亂”問題[4]；王啟梁考察了法律移植與法律多元背景下國家法律無法回應(yīng)社會需求而引發(fā)的“外來法”危機(jī)問題[5]；高其才致力于法律多元視角下少數(shù)民族習(xí)慣法的研究[6]；等等。無論學(xué)者們對法律多元的認(rèn)識如何，不可否認(rèn)的一點(diǎn)是：法律多元理論中的“法律”不僅包括國家法，還包括現(xiàn)實(shí)生活中具有一定規(guī)范作用的非正式規(guī)范，法律多元實(shí)際上是后現(xiàn)代法律理論對法律實(shí)證主義所主導(dǎo)的一元化國家中心主義法律觀的挑戰(zhàn)。[7]基于法律多元視角，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理涉及國家法律、政策、村規(guī)民約、民間習(xí)慣等多元規(guī)范。這些規(guī)范或來自國家層面，或來自社會層面，又或來自介乎國家與社會之間的“第三領(lǐng)域”(third realm)[注]“第三領(lǐng)域”(third realm)與“國家和社會”的關(guān)系呈現(xiàn)為：第一，它是區(qū)別于國家和社會的，獨(dú)立于國家和社會之外，介于國家與社會之間；第二，“第三領(lǐng)域”的形成會受到國家和社會的影響；第三，在一定程度上，“第三領(lǐng)域”超越于國家和社會的影響之外，具有自身特性和自身邏輯。參見：[美]黃宗智.中國的“公共領(lǐng)域”與“市民社會”？——國家與社會間的第三領(lǐng)域[G].程農(nóng)，譯//鄧正來，[英]亞歷山大 J C.國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑.北京：中央編譯出版社，1999：421-425，428-430.。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中，黨和國家已經(jīng)充分認(rèn)識到鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式規(guī)范資源在社會治理中的積極作用，強(qiáng)調(diào)在法治框架下優(yōu)化整合多元規(guī)范資源對于鄉(xiāng)村治理的重要性。[注]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)”的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”，要求“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。社會學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域關(guān)于鄉(xiāng)村治理研究的代表性成果對各類規(guī)范資源之間的互動關(guān)系關(guān)注較少，而傾向于關(guān)注鄉(xiāng)村治理內(nèi)生制度的具體實(shí)踐，如：徐勇、項(xiàng)繼權(quán)關(guān)注土地制度的具體實(shí)踐，主張從國家與農(nóng)民關(guān)系、土地糾紛等角度考察土地制度[8]；賀雪峰、董磊明主張從鄉(xiāng)村秩序的維系機(jī)制及村干部的實(shí)踐行動策略的角度考察制度的運(yùn)行[9]；賀雪峰認(rèn)為當(dāng)前中國不同地區(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇，需要根據(jù)村莊實(shí)際情況匹配相應(yīng)的管理體制[10]；吳毅則通過描述稅費(fèi)改革時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基本運(yùn)作，分析了國家制度、政策等在鄉(xiāng)村運(yùn)行的情況[11]。本文立足于鄉(xiāng)村制度實(shí)踐運(yùn)行層面的研究成果，進(jìn)一步從規(guī)范資源沖突與整合層面剖析制度運(yùn)行的困境。

社會規(guī)范是社會共同體根據(jù)自身需要自發(fā)形成或人為制定的用以調(diào)整共同體成員之間社會關(guān)系、規(guī)范共同體成員行為的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則。不同社會規(guī)范的生成機(jī)制及運(yùn)行方式不盡一致，這也就導(dǎo)致了不同規(guī)范之間沖突的產(chǎn)生。鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范有自發(fā)形成的，也有人為制定的，不同類別的規(guī)范之間生成機(jī)制、運(yùn)作邏輯迥異，規(guī)范內(nèi)容及效力的沖突給鄉(xiāng)村治理造成了“秩序混亂”問題。因此，本文的中心議題是：鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的類型及相應(yīng)的生成機(jī)制是什么？基于不同生成機(jī)制的規(guī)范之間會如何沖突？面對規(guī)范之間的沖突，如何才能有效整合多種規(guī)范資源？筆者長期致力于鄉(xiāng)村治理研究，積累了大量鄉(xiāng)村治理的規(guī)范文本及運(yùn)行個(gè)案，它們將是本文據(jù)以立論和展開的第一手資料。

二、鄉(xiāng)村治理規(guī)范的類型及生成系統(tǒng)

據(jù)筆者調(diào)查，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理規(guī)范主要包含八類：一是國家法律法規(guī)；二是村規(guī)民約、道德禮儀、文明公約或由此延伸的雜合性規(guī)范；三是鄉(xiāng)村其他自治組織自發(fā)制定的自治性規(guī)范；四是村莊共同體成員普遍接受的習(xí)慣或習(xí)慣法；五是要求村民共同遵守的相關(guān)管理規(guī)定；六是針對特定事項(xiàng)的決議；七是上級黨政機(jī)關(guān)紅頭文件；八是鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)的工作制度、工作紀(jì)律、行為準(zhǔn)則、服務(wù)承諾等。根據(jù)規(guī)范生成與國家權(quán)力之間的關(guān)系，可將上述規(guī)范類型化，分為正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范、非正式規(guī)范三類，這三類規(guī)范生成機(jī)制分別對應(yīng)官治系統(tǒng)、官督民治系統(tǒng)、民治系統(tǒng)。需要指出的是，在上述八類規(guī)范資源中，較為常見且運(yùn)用較為廣泛的是作為正式規(guī)范的國家法律法規(guī)、政策以及黨內(nèi)法規(guī)，作為準(zhǔn)正式規(guī)范的村規(guī)民約，以及作為非正式規(guī)范的習(xí)慣法和鄉(xiāng)村自組織規(guī)范。鄉(xiāng)村管理性規(guī)定相對較為復(fù)雜：其中一些規(guī)范屬于對村民的管理性規(guī)定，可歸為村規(guī)民約系統(tǒng)；另一些規(guī)范是鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，如工作制度、工作紀(jì)律、行為準(zhǔn)則、服務(wù)承諾等，大多由基層黨政機(jī)關(guān)指導(dǎo)制定，旨在對村兩委及其工作人員進(jìn)行管理；還有一些規(guī)范是基層黨政機(jī)關(guān)推行的一系列涉農(nóng)管理性規(guī)范，大多以紅頭文件形式發(fā)布，在很大程度上直接決定鄉(xiāng)村治理格局，這也是本文擬重點(diǎn)討論的管理性規(guī)范。

第一，正式規(guī)范與官治系統(tǒng)。正式規(guī)范具有程序性、人為性、強(qiáng)制性三個(gè)基本特點(diǎn)，即由國家權(quán)力依照一定的程序人為制定，并借助國家權(quán)力的外部強(qiáng)制來保證實(shí)施。在鄉(xiāng)村治理規(guī)范中，國家法律法規(guī)是最為重要的正式規(guī)范。鄉(xiāng)村治理過程中涉及一些國家法律法規(guī)，如《村民委員會組織法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等。除國家法之外，鄉(xiāng)村治理正式規(guī)范系統(tǒng)還包括國家政策、黨內(nèi)法規(guī)等具有一定國家強(qiáng)制性的規(guī)范。盡管當(dāng)前法理學(xué)研究主要從制定法層面展開，并未將政策視為合法概念[12]，但是政策具有一定的規(guī)范作用和社會引導(dǎo)作用，在一定條件下具有法源地位[13]。政策與法律關(guān)系極為密切，兩者在一定程度上具有同質(zhì)性。政策也是由國家權(quán)力按照一定的程序人為創(chuàng)設(shè)的，而且由國家權(quán)力加以強(qiáng)制施行。鄉(xiāng)村治理規(guī)范中有些屬于政策，這些政策有的是中央的政策，有的是地方性政策。前者包括國務(wù)院和農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等部委發(fā)布的關(guān)于鄉(xiāng)村治理的規(guī)范性文件，如《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2009〕11號)等；后者包括省級、地市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政機(jī)關(guān)等制定的關(guān)于鄉(xiāng)村治理的規(guī)范文件，如安徽省《關(guān)于支持利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》(皖政辦秘〔2017〕296號)等，又如筆者調(diào)查的貴州錦屏《錦屏縣精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)推動農(nóng)村清潔風(fēng)暴行動順利開展的通知〉的通知》(錦創(chuàng)建辦發(fā)〔2017〕2號)以及錦屏縣啟蒙鎮(zhèn)黨政辦發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈啟蒙鎮(zhèn)全面推行“河長制”工作方案〉的通知》(啟黨發(fā)〔2017〕4號)。黨內(nèi)法規(guī)在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)用廣泛，直接對農(nóng)村基層黨組織及黨員進(jìn)行規(guī)范和約束?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”[14]1360-1361另，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件”[14]1366。由此可知，黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范性、程序性、人為制定性以及強(qiáng)制性等特點(diǎn)，它與國家法律具有同質(zhì)性，同屬正式規(guī)范。姜明安教授也認(rèn)為：“‘黨內(nèi)法規(guī)’的基本性質(zhì)屬于社會法和軟法。但是由于我國憲法確立的中國共產(chǎn)黨的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)對黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國務(wù)。從而，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)又同時(shí)具有一定的國家法和硬法的因素?！盵15]由此可見，黨內(nèi)法規(guī)也是鄉(xiāng)村治理中重要的正式規(guī)范，例如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》就是典型的關(guān)于農(nóng)村治理的黨內(nèi)法規(guī)。國家法律、政策以及黨內(nèi)法規(guī)生成于官治系統(tǒng)，國家權(quán)力自上而下地建構(gòu)出一整套規(guī)范，來開展治理，以達(dá)致鄉(xiāng)土社會秩序的理想圖景。正式規(guī)范在形塑鄉(xiāng)村治理中具有基礎(chǔ)性作用，國家法律為鄉(xiāng)村治理設(shè)定基本的制度性框架，中央涉農(nóng)政策規(guī)定了鄉(xiāng)村治理的基本任務(wù)和總體方向，地方涉農(nóng)政策(尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府出臺的紅頭文件)在很大程度上直接決定了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀及具體任務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)對于鄉(xiāng)村治理的作用也是明顯的，但鄉(xiāng)村治理過程中更多的是通過黨紀(jì)來強(qiáng)化對村干部的管理，通過基層黨組織紀(jì)律檢查等手段對土地確權(quán)、精準(zhǔn)扶貧等涉農(nóng)法規(guī)和政策的執(zhí)行情況進(jìn)行糾偏。正是通過官治系統(tǒng)和正式規(guī)范，再輔之以國家在基層行政管理中建構(gòu)的科層官僚制，確保了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村場域的有效控制。

第二，準(zhǔn)正式規(guī)范與官督民治系統(tǒng)。準(zhǔn)正式規(guī)范介乎正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間，經(jīng)由國家權(quán)力與村民自治兩種治理力量相互作用而產(chǎn)生，是國家權(quán)力賦權(quán)與督促之下的自治規(guī)范類型。村規(guī)民約是典型的準(zhǔn)正式規(guī)范，承載著官治與民治兩種治理力量。自陜西藍(lán)田《呂氏鄉(xiāng)約》以降，歷經(jīng)朱熹《增損呂氏鄉(xiāng)約》、王陽明《南贛鄉(xiāng)約》、呂坤《鄉(xiāng)甲約》以及陸世儀《治鄉(xiāng)三約》，再到康熙《圣諭十六條》，除《呂氏鄉(xiāng)約》完全由呂氏兄弟自治倡導(dǎo)創(chuàng)設(shè)外，其他或多或少都受到官方影響和介入，尤其王陽明的《南贛鄉(xiāng)約》帶有明顯的“官治”色彩，“官督民治”自此成為傳統(tǒng)鄉(xiāng)約體系的主要形態(tài)。晚近鄉(xiāng)約研究的肇始者和代表人物楊開道先生認(rèn)為，鄉(xiāng)約主要代表了中國基層政治的兩個(gè)重要屬性：一則民治；一則官治。[16]楊開道先生只是闡釋了鄉(xiāng)約背后蘊(yùn)含的兩種治理力量，沒有進(jìn)一步討論兩種力量相互較量的客觀事實(shí)。鄉(xiāng)約一直在“官治”與“民治”體系間搖擺不定，最終以“官督民治”為主要模式，官方依托鄉(xiāng)約進(jìn)行治理和宣講，這對傳統(tǒng)中國基層治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?，F(xiàn)行村規(guī)民約體系自1987年11月24日《村民委員會組織法(試行)》之后重建，“官督民治”是當(dāng)前村規(guī)民約體系的主要生成模式。村規(guī)民約是指村民依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際，為維護(hù)本村的社會秩序、社會公共道德、村風(fēng)民俗、精神文明等方面而制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度。一直以來，村規(guī)民約都被視為農(nóng)村自治的重要表現(xiàn)形式，也是基層民主政治發(fā)展的重要成果。現(xiàn)實(shí)中村規(guī)民約形式比較多樣，廣義的村規(guī)民約是一套由不同層級規(guī)范組成的規(guī)范體系。村民會議或村民代表大會通過的《××村村規(guī)民約》(或“自治章程”“自治合約”)具有最高地位，內(nèi)容覆蓋全面，相當(dāng)于村莊內(nèi)部的“小憲法”。此外，村兩委還會針對特定事項(xiàng)倡導(dǎo)制定一些規(guī)范，這些規(guī)范一般也經(jīng)村民會議或村民代表大會表決通過，但效力層級要低于作為“小憲法”的村規(guī)民約，而且自治性程度也相對較高。筆者調(diào)查的黔東南地區(qū)錦屏縣黃門村關(guān)于禮尚往來、燃放煙花爆竹的移風(fēng)易俗方面的規(guī)定就屬此類。[注]參見：《貴州錦屏黃門村風(fēng)俗習(xí)俗禮節(jié)禮尚往來處置制度》(資料編號010122)、《貴州錦屏黃門村移風(fēng)易俗關(guān)于紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹規(guī)定》(資料編號010123)根據(jù)憲法及相關(guān)法律規(guī)定，村民通過共同協(xié)商并根據(jù)治村實(shí)際需要擬訂村規(guī)民約，基層政府則通過指導(dǎo)、審查、備案等方式介入村規(guī)民約的擬訂過程，官方與民間在此場域相互較量，最終形成介于法治與自治之間的村規(guī)民約治理路徑。通過法治引導(dǎo)村民自治，正是當(dāng)下村級治理的重要方式。大多數(shù)村規(guī)民約雜糅了國家法律與民間習(xí)慣，有些村規(guī)民約甚至完全是國家法的細(xì)則與翻版。因此，村民自治是國家法之下的有限自治，是有國家權(quán)力在場的自治，“官督民治”系統(tǒng)催生出村規(guī)民約這類準(zhǔn)正式規(guī)范。

第三，非正式規(guī)范與民治系統(tǒng)。美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會的博弈規(guī)則”，“它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動關(guān)系的約束”。[17]3制度包括正式約束和非正式約束，然而，“正式規(guī)則，即便是在那些最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中，也只是型塑選擇的約束的很小一部分(盡管非常重要)……正式規(guī)則雖然是非正式約束的基礎(chǔ)，但在日?；又校鼈儏s極少是形成選擇的明確而直接的來源”[17]43-44。非正式規(guī)范在人類社會交往中普遍存在，在一定程度上是正式制度的延伸闡釋或修正。羅伯特·埃里克森(Robert Ellickson)通過考察加州夏斯塔縣農(nóng)村家畜越界侵權(quán)糾紛解決過程，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕癫⒉灰勒辗傻日揭?guī)則解決糾紛，而是通過一整套非正式規(guī)則來解決糾紛。[18]非正式規(guī)范經(jīng)由社會互動和實(shí)踐演化而生，具有自生自發(fā)性與內(nèi)在性，主要包括行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣和慣例，構(gòu)成了一個(gè)社會文化遺產(chǎn)的一部分，并具有強(qiáng)大的生命力。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的習(xí)慣法、自治性規(guī)范等非正式規(guī)范同樣如此，大多基于村民生產(chǎn)生活實(shí)踐而自發(fā)形成，基本沒有國家權(quán)力的介入。“習(xí)慣法是獨(dú)立于國家制定法之外，依據(jù)某種社會權(quán)威和社會組織，具有一定的強(qiáng)制性的行為規(guī)范的總和”[19]。客觀存在的習(xí)慣法是經(jīng)過長期的歷史積淀而逐步形成的，具有普遍性、民族性、典型性、客觀性等特質(zhì)。與習(xí)慣法特征相近的還有鄉(xiāng)村自組織自發(fā)制定的自治理規(guī)則，如宗族規(guī)約[注]貴州錦屏魁膽、石引等村寨有著歷史悠久的“屋山頭”文化，侗語“屋山頭”即房族、宗族的意思。基本上每個(gè)房族都制定有房族族規(guī)，筆者在調(diào)查中曾搜集到石引村《高步房族族規(guī)》、《哦先恩房族族規(guī)》等房族規(guī)約。這些規(guī)約都是房族成員自發(fā)制定的，完全沒有國家權(quán)力的介入。，紅白理事會、鄉(xiāng)賢理事會、寨老會、長生會等鄉(xiāng)村自組織規(guī)范[注]筆者調(diào)查搜集的《貴州錦屏茅坪上寨長生會會章》(資料編號20160930MP3796)、《山西清徐縣東南坊村紅白理事會章程》(資料編號20170321QX001)、《廣東云浮市云城區(qū)下白村鄉(xiāng)賢理事會章程》(資料編號010122)等均屬此類。，以及鄉(xiāng)村道德規(guī)范等。習(xí)慣法與鄉(xiāng)村自組織規(guī)范產(chǎn)生于民治系統(tǒng)，完全沒有官方力量介入，是鄉(xiāng)村治理中數(shù)量較多且運(yùn)行有效的規(guī)范類型。無論是“官治”還是“官督民治”，都不可能完全消滅或取代“民治”，習(xí)慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范將在很長時(shí)期內(nèi)延續(xù)生長。

三、鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的沖突

在“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)之下，規(guī)范之間的沖突一般簡單化約為“國家法—習(xí)慣法”之沖突，學(xué)術(shù)界對此已有較多討論[20-22]。但是，國家與社會理論框架關(guān)于法規(guī)范的非此即彼的對立邏輯，無法準(zhǔn)確描述社會運(yùn)行過程中法規(guī)范的客觀形態(tài)。事實(shí)上，在國家與社會之間存在一種“中間地帶”，涂爾干將其表述為建立于職業(yè)倫理基礎(chǔ)之上的“法人團(tuán)體”[23]，韋伯將其解釋為“經(jīng)濟(jì)共同體”[24]，哈貝馬斯概括為“公共領(lǐng)域”，黃宗智提煉為“第三領(lǐng)域”。因此，鄉(xiāng)村治理規(guī)范不僅包括正式規(guī)范、非正式規(guī)范，還包括在基于官方與民間之互動的“中間地帶”上相應(yīng)而生的準(zhǔn)正式規(guī)范。這三類規(guī)范形態(tài)各異，生成機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制也不盡相同，它們在鄉(xiāng)村治理中的互動過程里難免會產(chǎn)生沖突。

(一)內(nèi)部沖突

鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范內(nèi)部沖突主要有三種情形：

第一，正式規(guī)范內(nèi)部沖突。從法律淵源看，作為正式規(guī)范的國家法律層級復(fù)雜，涉及憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及部門規(guī)章等。2015年修改后的《立法法》第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。地方立法權(quán)從原來49個(gè)較大的市擴(kuò)大至全部282個(gè)設(shè)區(qū)的市。立法權(quán)急劇擴(kuò)大，立法主體多元化，地方立法機(jī)關(guān)里專業(yè)性立法人員奇缺。地方立法質(zhì)量缺乏保證，各種涉農(nóng)規(guī)范性法律文件之間也就難免沖突。例如，《種子法》原第32條第2款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)種子經(jīng)營者的自主經(jīng)營權(quán)?！备鶕?jù)此條規(guī)定，種子的收購和銷售可以實(shí)行市場價(jià)?！逗幽鲜∞r(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》(已廢止)第36條卻規(guī)定：“種子的收購和銷售，必須嚴(yán)格執(zhí)行省統(tǒng)一價(jià)格政策，不得任意提價(jià)。省沒有規(guī)定統(tǒng)一價(jià)格的種子，由市(地)、縣級農(nóng)業(yè)行政部門和物價(jià)部門共同商定?！边@就是說種子經(jīng)營要執(zhí)行政府定價(jià)，顯然，這個(gè)地方性法規(guī)(下位法)與國家法律(上位法)之間存在沖突，由此引發(fā)了轟動一時(shí)的洛陽“種子案”。再如《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，它本應(yīng)是對上位法《村民委員會組織法》實(shí)施規(guī)則的細(xì)化，卻較為明顯地“抄襲”[注]地方立法“抄襲”既包括“抄襲”法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，也包括下位地方立法“抄襲”上位地方立法，還包括“抄襲”同級其他省市的地方立法，有時(shí)還會在上位地方立法中發(fā)現(xiàn)下位法的影子。具體而言，地方立法“抄襲”主要表現(xiàn)為：在內(nèi)容上直接使用其他法律文件的條款，而根本不考慮或者較少考慮本地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化狀況；在形式上套用其他法律文件的章節(jié)結(jié)構(gòu)，只求完全一致，而不考慮是否有必要。地方立法“抄襲”主要有直接照抄、簡單拼湊以及套用其他法律文件的結(jié)構(gòu)形式(篇、章、節(jié)、適用范圍、權(quán)力、責(zé)任等)三種情形。以土地管理法的中央和地方立法情況為例，考察的30件地方立法中，在“章”的設(shè)置上完全照搬上位法結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)安排沒有任何創(chuàng)新的占了11件，幾乎完全照搬上位法結(jié)構(gòu)(一共8章中僅有1章發(fā)生變化)的也占11件，兩種情況共占22件。參見：孫波.試論地方立法“抄襲”[J].法商研究，2007，(5).上位法，在內(nèi)容、體例等方面沒有實(shí)質(zhì)性的突破和創(chuàng)新。實(shí)踐中真正貫徹落實(shí)法制統(tǒng)一原則困難重重，不僅不同層級的規(guī)范性法律文件之間存在沖突，即便是同一層級的規(guī)范性法律文件之間也可能存在沖突。[25-27]現(xiàn)實(shí)中政策多以紅頭文件形式發(fā)布，“文件在被賦予了國家權(quán)力符號意義的同時(shí)，構(gòu)成了基層秩序的規(guī)范來源和權(quán)威形式”[28]。紅頭文件雖然具有針對性和即時(shí)性，但主觀性和隨意性較大，政策沖突的本質(zhì)是政策主體之間的利益沖突[29]。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的政策既有中央層面的，也有地方層面的，故沖突存在于中央政策與地方政策之間、上下級地方政策之間以及本級具體政策之間。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)體系也遵循效力位階原則，但是，“現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)備案審查標(biāo)準(zhǔn)在科學(xué)性、系統(tǒng)性、操作性方面尚存在一定缺陷”[30]，這也就使得涉農(nóng)黨內(nèi)法規(guī)之間發(fā)生沖突。

國家法律與政策、黨內(nèi)法規(guī)之間也可能存在沖突，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)銜接問題成為近年來學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)[31-32]，地方黨政出臺的政策(紅頭文件)與國家法律之間沖突的情況在實(shí)踐中也較為常見。例如，2017年5月黔東南苗族侗族自治州開展“清潔風(fēng)暴”行動，錦屏縣啟蒙鎮(zhèn)根據(jù)上級黨政文件出臺了《啟蒙鎮(zhèn)改善農(nóng)村人居環(huán)境暨農(nóng)村“清潔風(fēng)暴”行動工作方案》，該方案第四部分“工作措施”包括建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制、建立資金保障機(jī)制、建立督查考核機(jī)制、加強(qiáng)宣傳發(fā)動四個(gè)方面，其中督查考核機(jī)制主要包括兩個(gè)方面：一是實(shí)行農(nóng)戶日自查、戶長周自查、村干月監(jiān)督、鎮(zhèn)舉辦季度評比觀摩的環(huán)境衛(wèi)生督查機(jī)制；二是實(shí)行“問責(zé)制”和“責(zé)任追究制”，村黨支部書記是本村環(huán)境衛(wèi)生管理第一責(zé)任人，村委會主任是直接責(zé)任人，對衛(wèi)生治理不力的村采取通報(bào)批評、主要責(zé)任人到鎮(zhèn)政府說明整改辦法和措施、誡勉談話、停職處理等處罰措施。[注]《中共啟蒙鎮(zhèn)委員會 啟蒙鎮(zhèn)人民政府關(guān)于印發(fā)〈啟蒙鎮(zhèn)改善農(nóng)村人居環(huán)境暨農(nóng)村“清潔風(fēng)暴”行動工作方案〉的通知》(啟黨發(fā)〔2017〕30號)，資料編號2017061201。從啟蒙鎮(zhèn)黨委和政府采取的措施可以看出，鎮(zhèn)里主要靠“評比觀摩”方式對各村環(huán)境衛(wèi)生治理情況進(jìn)行考核，缺乏有效的行政治理手段，而對村兩委負(fù)責(zé)人“停職處理”這一規(guī)定顯然沒有法律依據(jù)，明顯違反了《村民委員會組織法》。

第二，準(zhǔn)正式規(guī)范內(nèi)部沖突。根據(jù)上文的討論，鄉(xiāng)村治理中的準(zhǔn)正式規(guī)范主要指村規(guī)民約。村規(guī)民約基于村民自治而產(chǎn)生，而且只在村莊共同體范圍內(nèi)存在，因此一般而言不存在內(nèi)部沖突。然而，村規(guī)民約又有官督民治色彩，一方面由國家權(quán)力通過備案、審查、指導(dǎo)、監(jiān)督等方式進(jìn)行干預(yù)，另一方面又基于村民自治而自發(fā)創(chuàng)設(shè)一些規(guī)則內(nèi)容。“鄉(xiāng)政村治”模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的“曖昧關(guān)系”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接以政府法制部門事先制定的村規(guī)民約范本指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)行政村村規(guī)民約的制定[注]筆者在調(diào)查浙江麗水黃田鎮(zhèn)27個(gè)村時(shí)發(fā)現(xiàn)，這些村的村規(guī)民約內(nèi)容基本上是一致的，大同小異，很明顯是根據(jù)政府提供的村規(guī)民約范本稍加修改而制定。這種情況在許多鄉(xiāng)村較為普遍，一般是縣、鄉(xiāng)政府為了應(yīng)付上一級行政機(jī)關(guān)檢查而制定范本，提供給轄區(qū)內(nèi)行政村。參見《浙江麗水黃田鎮(zhèn)村規(guī)民約匯編》，資料編號010040。，這樣的村規(guī)民約基本上“千村一面”，沖突的可能性較小。真正發(fā)生沖突的是保留了部分村民自治內(nèi)容的村規(guī)民約。這部分內(nèi)容由村民根據(jù)村情制定，相鄰村莊的村規(guī)民約可能產(chǎn)生沖突。黔東南錦屏縣文斗村2005年村規(guī)第74條規(guī)定：“田與田的糾紛，按(下寨片按原下寨村田坎下1.5米，田坎上兩丈；上寨片按上田管五分之二，下田管五分之三，以下相同)進(jìn)行調(diào)處，前述不能確定的以糾紛林木影響作采光調(diào)處?！盵注]貴州錦屏《文斗村村規(guī)民約》(2005年12月村民會議討論通過)，資料編號010057。2008年文斗實(shí)行并村，上、下寨合并為一個(gè)行政村；2014年推行中心村建設(shè)，加池村并入文斗村。文斗上寨與下寨在處理田與田之間林木糾紛方面的規(guī)則不同，并村以后繼續(xù)保留各自村規(guī)民約中的田間林木處理規(guī)則，上、下寨協(xié)調(diào)處理村規(guī)民約之間的沖突問題。村規(guī)民約規(guī)范體系內(nèi)部也會產(chǎn)生沖突，作為“小憲法”的村規(guī)民約總則與針對特定事項(xiàng)的村規(guī)之間可能不盡一致。如華寨村2010年制定的仍在實(shí)施的村規(guī)民約對違反村規(guī)的處理方式稱為“違約金”[注]貴州錦屏《華寨村村民自治合約》(2010年5月6日由村民代表會議表決通過)，資料編號010182。，2016年制定的辦酒宴風(fēng)俗整改村規(guī)卻規(guī)定為“違者罰款2 000元”[注]貴州錦屏《華寨村辦酒宴風(fēng)俗整改》(2016年2月12日)，資料編號010121。，處理方式前后沖突。由于村規(guī)民約“因地制宜”，又缺乏有效的規(guī)范沖突審查及解決機(jī)制，因此鄉(xiāng)村治理中準(zhǔn)正式規(guī)范內(nèi)部沖突也是比較突出的問題。

第三，非正式規(guī)范內(nèi)部沖突。鄉(xiāng)村治理中的非正式規(guī)范主要指習(xí)慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范。由于非正式規(guī)范生成于民治系統(tǒng)，具有自發(fā)性和在地性，屬于小傳統(tǒng)之下的“地方性知識”，因此非正式規(guī)范沖突的背后往往蘊(yùn)含著文化的沖突，表現(xiàn)為“跨文化的、族際間或跨區(qū)域的沖突和糾紛”[33]。不同區(qū)域的文化傳統(tǒng)不一樣，風(fēng)俗、習(xí)慣也就不一樣。筆者調(diào)查的黔東南錦屏縣固本鄉(xiāng)的“放炮搶婚”習(xí)俗就與其他地區(qū)婚姻習(xí)俗發(fā)生沖突。2014年春節(jié)期間，固本鄉(xiāng)女孩李某(22歲)叫上其他鄉(xiāng)的女孩王某(21歲)以及其他幾個(gè)女孩一起去固本鄉(xiāng)紅杉村的表哥關(guān)某(23歲)家玩，關(guān)某對王某一見鐘情，于是按照當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)習(xí)俗讓家人買來幾掛鞭炮在家門口燃放，表示要與王某結(jié)婚。王某所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有這種婚姻形式，也不認(rèn)可這種婚姻方式，最后經(jīng)過協(xié)商，王某家人按固本當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗買來幾掛鞭炮在關(guān)某家門口“放回去”，才算解除。[注]錦屏縣司法局LSX訪談錄，資料編號20170823LSX001。在此案中，王某與關(guān)某所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的婚姻習(xí)俗不一致，因此對婚姻締結(jié)規(guī)范的理解產(chǎn)生了分歧，作為非正式規(guī)范的習(xí)慣法發(fā)生了沖突。在實(shí)踐中，這種沖突處理起來也是比較棘手的。高其才教授等曾經(jīng)對廣西金秀瑤族地區(qū)“打茅標(biāo)”習(xí)慣法進(jìn)行考察，記錄了六巷鄉(xiāng)門頭村門頭屯的胡忠成、胡建民與金秀鎮(zhèn)金田村金村屯的金德、金強(qiáng)之間的地龍蜂權(quán)屬糾紛案。在該起案件中，金秀鎮(zhèn)的金德、金強(qiáng)不承認(rèn)六巷瑤族的“打茅標(biāo)”習(xí)慣法，不承認(rèn)胡忠成、胡建民等對地龍蜂的先占，雙方大打出手。最后雙方經(jīng)派出所調(diào)解處理，金德、金強(qiáng)歸還胡忠成、胡建民地龍蜂，胡忠成、胡建民賠償金德、金強(qiáng)醫(yī)藥費(fèi)。[34]這樁案件的起因和爭議焦點(diǎn)就在于非正式規(guī)范的內(nèi)部沖突，不同文化和族群對“打茅標(biāo)”習(xí)慣法的認(rèn)可不一致。鄉(xiāng)村自組織規(guī)范同樣如此。由于鄉(xiāng)村自組織人員范圍相對較小，自治程度較高，因此某個(gè)鄉(xiāng)村自組織制定的規(guī)范可能會與其他自組織制定的規(guī)范產(chǎn)生沖突。

(二)外部沖突

鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范外部沖突也主要有三種情形：

第一，正式規(guī)范與準(zhǔn)正式規(guī)范之間沖突。一般而言，如果準(zhǔn)正式規(guī)范“官治”色彩較濃，那么它基本上是正式規(guī)范的重述，與正式規(guī)范之間的沖突也就較少。準(zhǔn)正式規(guī)范中的自治性內(nèi)容與正式規(guī)范產(chǎn)生沖突的情況較為多見，其中最為典型的、實(shí)踐中比較多的沖突是村規(guī)民約與國家法律之間的沖突。村規(guī)民約除了遵循國家法律、政策等正式規(guī)范之外，還會由村民根據(jù)村情、風(fēng)俗、習(xí)慣等自行議定一些內(nèi)容，這部分自治性內(nèi)容就可能會與國家法律發(fā)生沖突。筆者比較考察過文斗村1998年以來的四份村規(guī)民約[35]，盡管這四份村規(guī)民約整體上呈現(xiàn)出“強(qiáng)法治”傾向，但是仍然存在一些違法內(nèi)容。文斗村1998年村規(guī)民約主要采取“罰款”方式對違反村規(guī)的行為進(jìn)行處理，處罰性條款大約占全部條款數(shù)量的90%以上。2005年以后，村規(guī)民約不再采用“罰款”“沒收違法所得”的方式，而是改為“違約金”；但這可能更多地只是名稱上的變化，村規(guī)里面規(guī)定的違約金數(shù)額較大，具有明顯的懲罰性質(zhì)。2005年村規(guī)還通過限制或剝奪村民正當(dāng)權(quán)益的方式來強(qiáng)制村民簽約，不管其是否同意文本中的相關(guān)條款。2012年、2015年村規(guī)民約同樣通過限制村民合法權(quán)益或“不給辦理相關(guān)手續(xù)”的方式來強(qiáng)迫村民遵守村規(guī)，強(qiáng)制性地要求村民承擔(dān)某種義務(wù)，例如，“凡不支持本村公益事業(yè)建設(shè)和妨礙《村民自治合約》執(zhí)行的人，當(dāng)年或次年暫不作為民政救助對象”[注]貴州錦屏《文斗村村民自治合約》(2012年12月25日村民代表會議表決通過)，資料編號010058。。不僅文斗村村規(guī)民約存在這種情況，在筆者調(diào)查的其他地區(qū)農(nóng)村中，同樣也存在違反國家法律以及侵犯村民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法權(quán)益的村規(guī)民約。例如，在分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)的時(shí)候，一些村寨的村規(guī)民約限制外嫁女、入贅婿、離婚戶的土地權(quán)益，對他們少補(bǔ)或不補(bǔ)相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)用。在宅基地分配或翻建的時(shí)候，限制村民的翻建權(quán)利。[注]《北京房山區(qū)長溝鎮(zhèn)墳莊村村規(guī)民約》(2013年6月通過)，資料編號01005。正式規(guī)范與準(zhǔn)正式規(guī)范之間發(fā)生沖突的原因就在于，國家正式權(quán)力與半行政化的鄉(xiāng)村自治權(quán)在鄉(xiāng)村治理方面的運(yùn)行邏輯不一致：前者是基于自上而下的“官治”邏輯；后者雖然呈現(xiàn)出半行政化色彩，但仍然保留了一定的自治特性，這部分自治權(quán)按照自下而上的“民治”邏輯運(yùn)行。兩類規(guī)范的生成系統(tǒng)不同，治理邏輯也不同，所以民治邏輯下的村規(guī)民約難免會與官治邏輯下的國家法律之間發(fā)生沖突。如何以官治督促統(tǒng)合民治，減少這種沖突發(fā)生，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中必須認(rèn)真思考的問題。

第二，正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間沖突。非正式規(guī)范生成于民治系統(tǒng)，沒有國家權(quán)力的介入，因此在實(shí)踐中難免會與正式規(guī)范發(fā)生沖突。此類沖突最為突出的表現(xiàn)是國家法與習(xí)慣法之間的沖突。習(xí)慣法是一套自創(chuàng)生規(guī)范系統(tǒng)，完全不同于國家法的創(chuàng)制邏輯，因此在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中與國家法發(fā)生沖突比較常見。筆者在湖南城步縣苗寨調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)繼承習(xí)慣法規(guī)定女兒沒有繼承權(quán)，家庭財(cái)產(chǎn)由兒子繼承。在丈夫去世后，妻子如果改嫁，亡夫的財(cái)產(chǎn)不能帶走，而是留給兒子；如果沒有兒子，則應(yīng)該留給房族里其他男性(如亡夫的兄弟或侄子)。這種家庭財(cái)產(chǎn)繼承習(xí)慣法直接否定了女性的財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)，是違背國家繼承法的。藏族的“賠命價(jià)”習(xí)慣法至今仍適用于故意殺人、故意傷害以及過失致人死亡等場合，這種特有的刑事和解制度與國家刑事法制存在較大的差異和沖突。[36]鄉(xiāng)村自組織規(guī)范同樣也會與國家法等正式規(guī)范產(chǎn)生沖突。例如，黔東南錦屏縣石引村陸氏房族“高步”支的族規(guī)規(guī)定：“違反以上族規(guī)的，處罰人民幣壹仟圓(1 000元)?！盵注]貴州錦屏石引《高步房族族規(guī)》(2016年10月31日)，資料編號2017082701。房族組織自發(fā)制定的房族族規(guī)屬于鄉(xiāng)村自組織規(guī)范，族規(guī)中的強(qiáng)制性罰款條款顯然與國家法律相沖突。正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間產(chǎn)生沖突的原因在于，正式規(guī)范基于現(xiàn)代國家理性主義而制定，非正式規(guī)范基于村民日常生活實(shí)踐理性而制定，前者是建構(gòu)性規(guī)范，后者是自發(fā)性規(guī)范，兩種規(guī)范生成機(jī)制截然不同，實(shí)踐中容易產(chǎn)生張力和鴻溝。

第三，準(zhǔn)正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間沖突。準(zhǔn)正式規(guī)范不僅具有民治特性，還具有一定的官治特性，而非正式規(guī)范則純屬民治系統(tǒng)，所以兩者之間的沖突也是存在的，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中主要表現(xiàn)為村規(guī)民約與習(xí)慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范之間的沖突。一方面，村規(guī)民約可能會受到固有習(xí)慣法的影響，體現(xiàn)固有習(xí)慣法的痕跡，與習(xí)慣法一脈相承[37]；另一方面，由于村規(guī)民約中有些內(nèi)容是對國家法的重述，固有習(xí)慣法內(nèi)容并不完全進(jìn)入村規(guī)民約。因此，村規(guī)民約與習(xí)慣法之間產(chǎn)生沖突的根本原因就在于國家權(quán)力強(qiáng)勢介入民治系統(tǒng)之后引致的內(nèi)在張力，村規(guī)民約與固有習(xí)慣法的內(nèi)在延續(xù)被人為切斷，二者成為并行不悖的兩套規(guī)范系統(tǒng)。筆者調(diào)查的懷柔北溝村村規(guī)民約規(guī)定：“我村有女無兒戶，多個(gè)女兒只限其中一女招婿”[注]北京市懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)《北溝村村規(guī)民約》(2010年8月16日村民代表會議表決通過)，資料編號2017062701。。該條村規(guī)與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)入贅習(xí)慣不一致，傳統(tǒng)入贅習(xí)俗并不限制有女無兒戶招婿的數(shù)量。再如黔東南錦屏縣瑤白村關(guān)于改革陳規(guī)陋習(xí)的村規(guī)第3條規(guī)定“所有辦酒席一律以下請柬為準(zhǔn)，不再安排專人‘面請’”[注]貴州錦屏《瑤白村關(guān)于改革陳規(guī)陋習(xí)的規(guī)定》(2012年正月初一)，資料編號010132。，這與當(dāng)?shù)卣埧娃k酒必須面請的傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣不一致，系村規(guī)對傳統(tǒng)習(xí)慣進(jìn)行的更改和調(diào)整。鄉(xiāng)村自組織規(guī)范與村規(guī)民約的沖突也是存在的。石引村移風(fēng)易俗管理制度第1條規(guī)定：“除新屋上梁(或兄弟同建一幢房屋喬遷)、男婚女嫁、高考升學(xué)二本以上、老人百年大事允許辦酒，辦酒桌數(shù)控制在30桌以下，辦菜碟數(shù)在12碟以下。其余的一律不準(zhǔn)辦酒”。[注]貴州錦屏《石引村移風(fēng)易俗管理制度》(2015年3月14日)，資料編號010172。但是該村劉氏家族“哦先恩”支根據(jù)房族實(shí)際情況作出變通規(guī)定：“為厲行節(jié)儉，房族中只許辦結(jié)婚、出嫁、上梁(兄弟共屋進(jìn)新屋)、老人葬禮酒席，高考升學(xué)酒按村級相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，未辦過婚酒的夫婦，可辦一堂周歲酒，除此之外的不許辦，執(zhí)意要辦的，房族成員可以到位幫忙，但不要送禮?！盵注]貴州錦屏石引《哦先恩房族族規(guī)》(2017年1月27日)，資料編號2017082702。村規(guī)絕對禁止辦酒，而房族族規(guī)允許辦酒，只是限制成員送禮。準(zhǔn)正式規(guī)范與非正式規(guī)范雖然都具有自治性，但準(zhǔn)正式規(guī)范經(jīng)過了國家權(quán)力的強(qiáng)勢介入，自治程度相對較弱，在鄉(xiāng)村治理過程中行政管控的目的性較強(qiáng)(如基層政府通過村規(guī)民約移風(fēng)易俗)，而非正式規(guī)范完全基于自治而產(chǎn)生，更多的是對固有習(xí)慣的傳承和重述。正因如此，準(zhǔn)正式規(guī)范與非正式規(guī)范在治理目的及規(guī)則形成上存在差異，實(shí)踐中可能會引發(fā)沖突。

由此可見，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中多元規(guī)范之間會產(chǎn)生互動，但是由于各類規(guī)范生成于不同的治理系統(tǒng)，也就會產(chǎn)生一定的沖突。概而言之，沖突產(chǎn)生的根源在于官治與民治之間的對立，前者可歸屬于“法治論”路徑，后者屬于“治理論”路徑。[38]“法治論”路徑注重國家法等正式規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)性作用，依據(jù)“形式主義”的法律規(guī)則進(jìn)行治理；“治理論”路徑注重習(xí)慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范等“地方性知識”在鄉(xiāng)村治理中的核心作用，依據(jù)“事實(shí)主義”的自治理規(guī)則進(jìn)行治理；而作為準(zhǔn)正式規(guī)范的村規(guī)民約則是官治、民治相互較量的領(lǐng)域，形成介乎兩者之間的“中間地帶”。

四、鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的整合

盡管鄉(xiāng)村治理中各類規(guī)范生成于不同的治理系統(tǒng)，在鄉(xiāng)村治理中的功能及效力也不一致，各有側(cè)重地承載鄉(xiāng)村自治、法治及德治的基本要素，但這些規(guī)范都是鄉(xiāng)村不可或缺的治理資源。多元規(guī)范沖突可能會降低鄉(xiāng)村治理績效、加大治理成本，甚至?xí)斐芍刃蚧靵y。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理應(yīng)該整合各類規(guī)范，解決規(guī)范資源相互沖突問題。多元規(guī)范整合包括內(nèi)部清理整合與外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個(gè)方面。

(一)內(nèi)部清理整合

鄉(xiāng)村治理規(guī)范內(nèi)部整合主要指各類規(guī)范自身的清理整合，具體包括三個(gè)層面：

第一，正式規(guī)范內(nèi)部的整合。國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)以及地方黨政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件(紅頭文件)是鄉(xiāng)村治理遵循的基礎(chǔ)性規(guī)范，是鄉(xiāng)村治理得以展開的前提。如果國家正式規(guī)范內(nèi)部不統(tǒng)一，鄉(xiāng)村治理也就難以順利展開。當(dāng)前國家法律涉及的立法主體較多，層級繁雜，需要理清各立法主體的立法權(quán)限，加強(qiáng)法律法規(guī)清理和監(jiān)督力度，確保法制統(tǒng)一原則順利落實(shí)。鄉(xiāng)村治理還涉及一些黨內(nèi)法規(guī)，因此國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接也是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范整合中需要重點(diǎn)注意的問題。一方面，中國共產(chǎn)黨是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的農(nóng)村政策直接決定了鄉(xiāng)村治理的方向和重心；另一方面，國家法律又為農(nóng)村治理提供法治保障和規(guī)范基礎(chǔ)。因此，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)這兩個(gè)規(guī)范體系都是鄉(xiāng)村治理的重要規(guī)范依據(jù)。根據(jù)目前學(xué)術(shù)界關(guān)于國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間關(guān)系的討論，筆者認(rèn)為應(yīng)該具體情況具體分析：如果兩者沒有交叉或者有交叉但無沖突，就按照各自邊界和分工來適用；如果兩者有交叉重疊且有沖突，則應(yīng)在法治基本框架下協(xié)調(diào)解決。鄉(xiāng)村治理中還有大量上級黨政機(jī)關(guān)制定的紅頭文件(如有關(guān)鄉(xiāng)村治理的、指導(dǎo)性號召性激勵(lì)性宣示性的規(guī)范性文件)，這些紅頭文件一方面可以因時(shí)、因地、因事對鄉(xiāng)村進(jìn)行有效管理，另一方面也會出現(xiàn)公權(quán)力濫用、文件沖突等問題。

正式規(guī)范生成于官治系統(tǒng)，官治系統(tǒng)的運(yùn)作邏輯是官僚制，因此需要結(jié)合官僚制對正式規(guī)范進(jìn)行內(nèi)部整合。在中國，政府間關(guān)系、官員激勵(lì)和政府治理的特點(diǎn)是“行政發(fā)包制”[39]，即中央政府將政策目標(biāo)“發(fā)包”給直接下級或地方政府。如果從控制論角度觀察，行政發(fā)包制是官僚制的常規(guī)化治理模式，在此治理模式下，委托方設(shè)定目標(biāo)和政策取向，然后將任務(wù)“發(fā)包”給下屬管理方，委托方保留檢查驗(yàn)收、評估執(zhí)行結(jié)果的控制權(quán)，政策執(zhí)行和激勵(lì)分配等剩余控制權(quán)則交給管理方，而代理方是政策的具體執(zhí)行部門，需要應(yīng)對落實(shí)管理方“發(fā)包”的任務(wù)。[40]行政發(fā)包制治理模式下，管理方的角色非常關(guān)鍵：管理方為了確保實(shí)現(xiàn)委托方設(shè)定的政策目標(biāo)，會對代理方層層加碼，也會根據(jù)實(shí)際情況對政策目標(biāo)變通落實(shí)，同時(shí)還會進(jìn)行激勵(lì)督促；在面對委托方的檢查驗(yàn)收時(shí)，管理方又會與代理方一道共謀應(yīng)對檢查，以掩蓋代理方在執(zhí)行落實(shí)政策時(shí)出現(xiàn)的問題。一般而言，委托方為中央政府，省、市、縣級政府為管理方，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為代理方，當(dāng)然，這種三級結(jié)構(gòu)和角色定位并非絕對的，而是會根據(jù)具體場景而變動。中央政府制定政策目標(biāo)之后，省級政府會對此政策目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化、加碼和變通，市級政府則會在省級政府設(shè)定的目標(biāo)基礎(chǔ)上繼續(xù)“發(fā)包”給縣級政府，縣級政府進(jìn)一步變通、加碼“發(fā)包”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道則指導(dǎo)督促村級組織具體落實(shí)。在行政發(fā)包制下，政策任務(wù)層層“發(fā)包”給下一級政府，變通和層層加碼會導(dǎo)致政策走樣、改變，甚至脫離委托方預(yù)定的政策目標(biāo)，這正是政策(紅頭文件)等發(fā)生內(nèi)部沖突的根源。針對這種情況，應(yīng)該由委托方對管理方制定的規(guī)范性文件進(jìn)行檢查，比如備案審查，強(qiáng)化對下級政策制定的檢查權(quán)，防止在“轉(zhuǎn)包”過程中管理方過度變通和層層加碼，以避免紅頭文件之間、紅頭文件與國家法律之間發(fā)生沖突。

第二，準(zhǔn)正式規(guī)范內(nèi)部的整合。前文已述，準(zhǔn)正式規(guī)范內(nèi)部沖突主要表現(xiàn)為相鄰村莊村規(guī)民約之間的沖突以及村規(guī)民約體系內(nèi)部的沖突。針對第一種沖突，筆者認(rèn)為：村莊在制定村規(guī)民約時(shí)應(yīng)該充分了解周邊村莊的實(shí)際情況，尤其是涉及相鄰權(quán)屬等方面的規(guī)定更應(yīng)慎重對待；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該發(fā)揮備案審查作用，對可能發(fā)生沖突的村規(guī)民約進(jìn)行指導(dǎo)糾正。至于第二種沖突，村規(guī)民約總則是由村民會議制定的，并涵蓋鄉(xiāng)村生活的方方面面，屬于村莊治理的“小憲法”，在村規(guī)民約體系內(nèi)地位較高。針對特定事項(xiàng)的村規(guī)可以補(bǔ)充和細(xì)化村規(guī)民約總則未規(guī)定的事項(xiàng)，在擬訂之時(shí)，村兩委應(yīng)負(fù)責(zé)審查其是否有違村規(guī)民約總則。如在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)兩者相沖突，一般應(yīng)以村規(guī)民約總則為準(zhǔn)。

第三，非正式規(guī)范內(nèi)部的整合。習(xí)慣法經(jīng)過長期的歷史積淀而自發(fā)形成，習(xí)慣法內(nèi)部的沖突實(shí)際上是不同的文化、族群、地域之間的沖突，如果要整合，就只有消除文化和族群差異這一種方式，而這種方式又不可能實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)的成本和代價(jià)會很高，會引發(fā)集體性的“語言混亂”問題。因此，習(xí)慣法沖突難以整合，進(jìn)入異文化場域的主體應(yīng)保持“他者的目光”，對異文化持以審慎尊重的態(tài)度。至于鄉(xiāng)村自組織規(guī)范，系基于自治而制定，故制定主體在制定時(shí)應(yīng)該充分考慮其與習(xí)慣法、其他鄉(xiāng)村自組織規(guī)范之間的沖突問題，如果發(fā)生沖突，可根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)自行調(diào)整，整合成本相對較小。

(二)外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化

鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的外部整合是指將各類規(guī)范資源視為相互配合的有機(jī)整體，優(yōu)化整合多元規(guī)范結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出以正式規(guī)范(國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)等)為基礎(chǔ)、以準(zhǔn)正式規(guī)范(村規(guī)民約體系)為核心、以非正式規(guī)范(習(xí)慣法、鄉(xiāng)村自組織規(guī)范等)為支撐的多元規(guī)范協(xié)同治理格局。

第一，正式規(guī)范是多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，即正式規(guī)范為準(zhǔn)正式規(guī)范、非正式規(guī)范設(shè)定基本框架。近代民族國家興起后，主權(quán)概念構(gòu)成民族國家的核心內(nèi)容，主權(quán)的構(gòu)造、劃分及組織形態(tài)均需要通過法律形式進(jìn)行法權(quán)式安排，故“現(xiàn)代民族國家是一個(gè)法律共同體”[41]。法律治理是現(xiàn)代民族國家治理的主要形式，治理主體基于國家法授權(quán)而進(jìn)行治理，具有較強(qiáng)的治理權(quán)威和動員能力。在當(dāng)今中國，與國家法相近的其他規(guī)范性文件(如黨內(nèi)法規(guī)、政策、各級黨政機(jī)關(guān)涉農(nóng)的規(guī)范性文件等)也具有較高的權(quán)威性，也是鄉(xiāng)村治理中的重要正式規(guī)范。鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合需要綜合考察正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范、非正式規(guī)范三者之間的關(guān)系。國家法律等正式規(guī)范在鄉(xiāng)村治理規(guī)范系統(tǒng)中具有基礎(chǔ)性地位，其他規(guī)范均應(yīng)以正式規(guī)范為基礎(chǔ)而展開，不得與正式規(guī)范相沖突，這也是解決規(guī)范沖突的基本原則。但國家法律等正式規(guī)范的基礎(chǔ)性地位并不意味著其在鄉(xiāng)村治理中面面俱到，而是僅需從宏觀頂層設(shè)計(jì)層面為鄉(xiāng)村治理設(shè)定權(quán)限程式，在一定程度上給準(zhǔn)正式規(guī)范、非正式規(guī)范留出合理空間。

第二，準(zhǔn)正式規(guī)范是多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的核心，即準(zhǔn)正式規(guī)范起著彌合正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間的沖突和裂隙的重要作用。村規(guī)民約體系介于官治、民治這兩套治理系統(tǒng)之間，是官方與民間力量相互較量的場域，國家對鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)及意圖可以通過村規(guī)民約體系來貫徹實(shí)現(xiàn)。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用集中表現(xiàn)在發(fā)揚(yáng)基層民主、管理公共事務(wù)、分配保護(hù)資產(chǎn)、保護(hù)利用資源、保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生、促進(jìn)團(tuán)結(jié)互助、推進(jìn)移風(fēng)易俗、傳承良善文化、維護(hù)鄉(xiāng)村治安、解決民間糾紛等方面。[42]后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，國家對鄉(xiāng)村的控制逐漸“退場”，國家權(quán)力在一定程度上懸浮于鄉(xiāng)村社會[43]，村規(guī)民約體系成為國家管控鄉(xiāng)村的最后抓手。村規(guī)民約以國家法律為指導(dǎo)，同時(shí)最大程度地吸納傳統(tǒng)習(xí)慣法內(nèi)容，故其可以有效彌合國家法律等正式規(guī)范與民間習(xí)慣法等非正式規(guī)范之間的鴻溝。一方面，村規(guī)民約對國家法的實(shí)施具有極其重要的意義，通過村規(guī)民約“改造”之后的國家法在鄉(xiāng)村能夠得到很好的實(shí)施。另一方面，傳統(tǒng)習(xí)慣法通過村規(guī)民約的甄別傳承之后以新的形態(tài)再次呈現(xiàn)，固有習(xí)慣中不合時(shí)宜的內(nèi)容會被摒棄，新的符合鄉(xiāng)村發(fā)展需要的習(xí)慣會重新議訂，村規(guī)民約能夠推進(jìn)習(xí)慣法成長。例如，筆者在黔東南地區(qū)瑤白、華寨、黃門三村的田野考察證明，當(dāng)前通過村規(guī)民約促進(jìn)移風(fēng)易俗是較為有效的做法，在村規(guī)民約的強(qiáng)制推動下新的風(fēng)俗習(xí)慣不斷形成，村規(guī)民約對于促進(jìn)習(xí)慣法的賡續(xù)生長具有較大作用。[44]國家對鄉(xiāng)村的治理主要是通過以村規(guī)民約為主要形式的村民自治制度來實(shí)現(xiàn)，村黨支部、村民委員會以及村民都依據(jù)村規(guī)民約進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，鄉(xiāng)村日常生活秩序的維護(hù)主要由村民依照村規(guī)民約而進(jìn)行。因此，村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的核心，通過村規(guī)民約可以有效地整合、調(diào)和鄉(xiāng)村治理中正式規(guī)范與非正式規(guī)范的沖突，融合官方與民間、法治與自治兩類治理模式，這是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的重要路徑。

第三，非正式規(guī)范是多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的支撐，即非正式規(guī)范合理嵌入正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范。非正式規(guī)范產(chǎn)生于民治系統(tǒng)，是一套自創(chuàng)生規(guī)范系統(tǒng)，時(shí)刻回應(yīng)著人們?nèi)粘Ｉ顚?shí)踐的規(guī)范需求。正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范的運(yùn)行必須依靠非正式規(guī)范所創(chuàng)造的“毛細(xì)血管式”的“微循環(huán)”秩序，這樣在治理過程中可以取得比較好的效果。反之，如果強(qiáng)力介入甚至是破壞非正式規(guī)范體系，就很有可能會引發(fā)較大的沖突。因此，正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范在制定和實(shí)施的過程中應(yīng)充分吸納和尊重非正式規(guī)范，即使必須介入非正式規(guī)范，也須采取適當(dāng)方式和審慎態(tài)度，對經(jīng)甄別確實(shí)不合時(shí)宜的非正式規(guī)范方可進(jìn)行改造或消除。正如穆爾(Sally Falk Moore)所言，在“半自治社會領(lǐng)域”(The semi-autonomous social field)[45]，習(xí)慣、自組織規(guī)范等內(nèi)部生成的非正式規(guī)范是小型社會領(lǐng)域的基礎(chǔ)，但同時(shí)又會受到較大型社會規(guī)則、決策及其他強(qiáng)制力的影響，后者主要指正式規(guī)范和準(zhǔn)正式規(guī)范。也就是說，在鄉(xiāng)村半自治社會領(lǐng)域，內(nèi)部生成的非正式規(guī)范是正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范發(fā)生作用的基礎(chǔ)，是正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范的現(xiàn)實(shí)支撐。非正式規(guī)范是決定鄉(xiāng)村治理秩序的關(guān)鍵性因素，鄉(xiāng)村自發(fā)形成的非正式規(guī)范是與鄉(xiāng)村生活息息相關(guān)的秩序資源，正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范在很大程度上依賴于非正式規(guī)范。只有因地制宜，將正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范植入非正式規(guī)范生存的文化土壤中，正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范才能最終落地生根、行之有效。大量的田野調(diào)查資料表明，習(xí)慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范在鄉(xiāng)村治理規(guī)范系統(tǒng)中數(shù)量龐大，而且運(yùn)行效果較好，執(zhí)行方式也比較靈活，比較貼近村民生活實(shí)際，在鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)中往往具有支撐性地位，所以，國家法律、村規(guī)民約等規(guī)范需要充分尊重非正式規(guī)范。

五、結(jié)論

鄉(xiāng)村秩序建構(gòu)的關(guān)鍵在于規(guī)范，規(guī)范是鄉(xiāng)村治理的前提。在法律多元論視域下，鄉(xiāng)村治理規(guī)范是多元的，包括國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)、上級黨政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件、村規(guī)民約、習(xí)慣法及鄉(xiāng)村自組織規(guī)范等。根據(jù)規(guī)范生成與國家權(quán)力之間的關(guān)系，可將鄉(xiāng)村治理中的各種規(guī)范類型化，分為正式規(guī)范、準(zhǔn)正式規(guī)范、非正式規(guī)范，分別對應(yīng)官治系統(tǒng)、官督民治系統(tǒng)、民治系統(tǒng)。正式規(guī)范主要包括國家法律、政策以及黨內(nèi)法規(guī)等。正式規(guī)范生成基礎(chǔ)為官治系統(tǒng)，即主要由國家權(quán)力根據(jù)治理需要自上而下創(chuàng)制，具有外在性和強(qiáng)制性。準(zhǔn)正式規(guī)范主要指村規(guī)民約體系，具體包括作為村莊共同體“小憲法”的村規(guī)民約總則和針對特定事項(xiàng)制定的一般村規(guī)。準(zhǔn)正式規(guī)范綜合了國家權(quán)力和鄉(xiāng)村自治兩種治理力量，是官治和民治相互較量的場域，現(xiàn)實(shí)中生成于“官督民治”系統(tǒng)。非正式規(guī)范包括習(xí)慣法和鄉(xiāng)村自組織規(guī)范，數(shù)量龐雜，種類繁多，大多基于村民日常生活實(shí)際自發(fā)而生，純屬“民治”產(chǎn)物。

各類規(guī)范生成機(jī)制不一致，功能也不盡相同，因此在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐互動中難免會產(chǎn)生沖突。鄉(xiāng)村治理規(guī)范沖突主要表現(xiàn)為內(nèi)部和外部兩個(gè)方面。內(nèi)部沖突是各類規(guī)范內(nèi)部的沖突，即正式規(guī)范內(nèi)部沖突、準(zhǔn)正式規(guī)范內(nèi)部沖突、非正式規(guī)范內(nèi)部沖突。正式規(guī)范內(nèi)部沖突又分為國家法律體系的沖突、政策沖突、黨內(nèi)法規(guī)沖突，以及國家法律與政策、黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突。準(zhǔn)正式規(guī)范內(nèi)部沖突包括相鄰村莊村規(guī)民約之間的沖突、村規(guī)民約總則與針對特定事項(xiàng)的村規(guī)之間的沖突。非正式規(guī)范具有內(nèi)生性，其內(nèi)部沖突處理比較棘手。習(xí)慣法沖突主要表現(xiàn)為文化的沖突。不同的鄉(xiāng)村自組織制定的規(guī)范之間也可能會發(fā)生沖突。外部沖突主要是各類規(guī)范之間的沖突，即正式規(guī)范與準(zhǔn)正式規(guī)范之間的沖突、正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間的沖突、準(zhǔn)正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間的沖突，這些沖突發(fā)生的根本原因就在于“官治”“民治”“官督民治”三種治理邏輯之間的差異。

鄉(xiāng)村治理是指通過鄉(xiāng)村管理或自主管理實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展。[46]鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的沖突會給鄉(xiāng)村秩序造成混亂，降低鄉(xiāng)村治理效能，因此需要綜合考量，進(jìn)行整合。鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的整合包括內(nèi)部清理整合和外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩種方式。第一，內(nèi)部清理整合主要包括正式規(guī)范內(nèi)部整合、準(zhǔn)正式規(guī)范內(nèi)部整合、非正式規(guī)范內(nèi)部整合三個(gè)方面。其中：正式規(guī)范內(nèi)部整合應(yīng)首先面對鄉(xiāng)村治理立法中的多主體、多層級立法問題，明確各層級立法主體的立法權(quán)限，同時(shí)，健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，并完善規(guī)范性文件備案審查機(jī)制；準(zhǔn)正式規(guī)范內(nèi)部整合應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的備案審查作用，村規(guī)民約體系內(nèi)部的沖突可由村兩委審查解決，針對特定事項(xiàng)的村規(guī)不得違反村規(guī)民約總則；非正式規(guī)范內(nèi)部的整合相對較為復(fù)雜，其中，習(xí)慣法涉及不同文化系統(tǒng)，無法進(jìn)行整合，“他者”對異文化應(yīng)持以尊重態(tài)度，而鄉(xiāng)村自組織規(guī)范的整合成本相對較小，可根據(jù)實(shí)際情況自行調(diào)整。第二，外部結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要將各類規(guī)范視為有機(jī)整體，優(yōu)化整合多元規(guī)范結(jié)構(gòu)。正式規(guī)范為多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，準(zhǔn)正式規(guī)范為多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的核心，非正式規(guī)范則是多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的支撐。

當(dāng)前我國鄉(xiāng)村正面臨著“治理性危機(jī)”，其根源在于傳統(tǒng)與現(xiàn)代的斷裂，尤其是道德基礎(chǔ)與人倫關(guān)系的忽視和缺失，現(xiàn)代性裹挾著壓力型體制和強(qiáng)制性權(quán)力一直左右著鄉(xiāng)村政治運(yùn)作。[47]國家為鄉(xiāng)村打造的正式規(guī)范及制度安排并不意味著對鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了有效控制和治理，相反，國家有可能成為鄉(xiāng)民眼中“想象的異邦”。因此，鄉(xiāng)村治理必須認(rèn)真對待國家正式規(guī)范之外的其他規(guī)范資源，包括準(zhǔn)正式規(guī)范和非正式規(guī)范。鄉(xiāng)村治理規(guī)范應(yīng)該是一個(gè)動態(tài)開放的規(guī)范體系，各類規(guī)范之間相互補(bǔ)充、相互支撐，優(yōu)化整合多元規(guī)范結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村場域中多種力量協(xié)同治理、合作治理。