共享發(fā)展理念與新時代行政價值觀的創(chuàng)新

◎譚九生

◎歐葉榮

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭 411105）

行政價值觀是公共行政的靈魂，因而無論是新時代行政體制改革的進(jìn)一步深化，還是現(xiàn)代先進(jìn)行政文化的建設(shè)，都必然要求行政價值觀的重塑與創(chuàng)新。共享發(fā)展理念作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要構(gòu)成，是對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政倫理與社會主義人本倫理的高度統(tǒng)一，是對人民主體地位和價值權(quán)利的高度統(tǒng)一，其豐富而深刻的政治意蘊與倫理價值對新時代行政價值觀的創(chuàng)新具有重要引領(lǐng)與指導(dǎo)意義。

一、共享發(fā)展理念的四個維度

共享發(fā)展理念是黨和國家對新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向指引，是創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展的最終目的和落腳點；其含義雋永，值得深思。

1.目標(biāo)層面：全民共享

全民共享理念強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展最終指向廣大人民群眾的利益和福祉，發(fā)展成果人人享有。一方面，它與當(dāng)前“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的根本任務(wù)是統(tǒng)一的，全民共享是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的價值取向和本質(zhì)訴求；經(jīng)濟(jì)建設(shè)是實現(xiàn)全民共享的具體手段和必經(jīng)之途，決定著全民共享的質(zhì)量與水平。另一方面，它并非簡單的同時同一、同質(zhì)同量的共享，而是“在時間上，實現(xiàn)人人享有需要相當(dāng)長的過程，具有階段性；在空間上，實現(xiàn)人人享有需要考慮地域區(qū)情，具有層次性；在主體上，實現(xiàn)人人享有需要考慮個體差異，具有先后性”［1］?？傊?，全民共享體現(xiàn)的既不是少數(shù)人或一部分人的共享，也不是某一方面或某一領(lǐng)域的共享，而是全體人民整體地、普遍地共同享有、各得其所，“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”［2］。

2.內(nèi)容層面：全面共享

全面共享強(qiáng)調(diào)共享內(nèi)容要涉及人民生活的方方面面，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等一個方面都不能少。誠如恩格斯所言，“在所有的人實行合理分工的條件下，不僅進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)以充分滿足全體社會成員豐裕的消費和造成充實的儲備，而且使每個人都有充分的閑暇時間從歷史上遺留下來的文化——科學(xué)、藝術(shù)、交際方式等——中間承受一切真正有價值的東西”［3］，這就指明了不能僅局限于經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)領(lǐng)域的共享，同時也要強(qiáng)調(diào)文化等精神財富的共享，以及高度重視政治、社會和生態(tài)領(lǐng)域的現(xiàn)實訴求與全面共享。共享發(fā)展的內(nèi)容范圍要由點到面的橫向擴(kuò)展開來，既要保證人民群眾的經(jīng)濟(jì)生活和政治生活，又要保證人民群眾精神文化生活的日益豐富，保證人民群眾教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等社會權(quán)利的公平公正，還要保證人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境的“天藍(lán)、地綠、水清”等。

3.路徑層面：共建共享

奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，需要人民群眾共同參與、齊心協(xié)力，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。只有遵循共建共享的實踐路徑，才能真正實現(xiàn)人人享有的終極目標(biāo)，這也是歷史唯物主義人民主體觀的必然邏輯。創(chuàng)造歷史、主導(dǎo)歷史的不是拿破侖式的偉大人物或一少部分人，“而是處在現(xiàn)實的、可以通過經(jīng)驗觀察到的、在一定條件下進(jìn)行的發(fā)展過程中”［4］的人民群眾，因而“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”［5］。所以，中華民族偉大復(fù)興的中國夢需要全體人民共同努力、共同奮斗，需要廣大人民群眾自己來創(chuàng)造自己的福祉。在全民共建的過程中，以最廣泛的民智、最強(qiáng)大的民力來形成共享發(fā)展的動力源泉，不斷營造人人參與、人人盡力、人人享有的生動局面。

4.過程層面：漸進(jìn)共享

全民共享、全面共享的實現(xiàn)不是一蹴而就、一步登天，而是一個從低級到高級、從不均衡到均衡的漸進(jìn)過程，是一個連續(xù)性與階段性相統(tǒng)一的動態(tài)演進(jìn)過程。共享發(fā)展立足于不同時期的不同國情，具有近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)之分：近期目標(biāo)是決勝全面建成小康社會，尤其做好精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，絕不落下一個貧困地區(qū)、一個貧困群眾；遠(yuǎn)期目標(biāo)是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，再到全面建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，需要“更好更快推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，充分提高發(fā)展的平衡性、包容性和可持續(xù)性，以促進(jìn)生產(chǎn)力被不斷解放和發(fā)展，所創(chuàng)造出的更加充裕的社會財富由廣大人民公平享有，社會關(guān)系更加和諧，逐步實現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的中國夢，實現(xiàn)全體人民共同富?！保?］。而且，共同富裕的標(biāo)準(zhǔn)也會隨著社會發(fā)展水平的不斷提高而提升，因而共享發(fā)展的過程也要與之相應(yīng)地不斷前進(jìn)，推動整個社會由低層次的共同富裕向高層次的共同富裕邁進(jìn)。

二、共享發(fā)展理念與行政價值觀的內(nèi)在機(jī)理

共享發(fā)展理念雖是對新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指引，但其形成深深根植于我國豐富的文化資源與長期以來的政治生活實踐，因而其核心內(nèi)容和要旨有著深厚的倫理價值和政治意蘊，體現(xiàn)不同層次的行政價值觀。

1.共建共享、漸進(jìn)共享體現(xiàn)了以秩序、效率為主的基礎(chǔ)性行政價值觀

秩序和效率是公共行政最為基礎(chǔ)的價值取向，是實現(xiàn)其他公共行政價值的前提條件?！罢怯捎谌祟愑兄刂粕鐣_突的要求，才發(fā)明了專門維護(hù)社會秩序的機(jī)關(guān)，這就是國家和政府”［7］。因此，政府得以存在的首要目的就是維護(hù)社會秩序，保證社會有序運轉(zhuǎn)；“行政科學(xué)的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗來完成手頭上的工作”［8］，因而效率自始至終貫穿于整個行政管理活動的發(fā)展歷史與演化進(jìn)程中，是公共行政的永恒追求。

共建共享、漸進(jìn)共享的內(nèi)涵實質(zhì)就在于秩序與效率，體現(xiàn)了基礎(chǔ)性層面的行政價值觀。共建共享強(qiáng)調(diào)的人人參與、人人盡力、人人享有的生動局面，表達(dá)的就是一種凸顯人民主體地位的經(jīng)濟(jì)秩序、政治秩序、社會秩序等方方面面的秩序形態(tài)，倡導(dǎo)現(xiàn)實的人、每一個個體在其所處的生活環(huán)境或各種關(guān)系中要恪守本分、盡心盡力、各得其所，從而形成整個社會和諧穩(wěn)定、充滿活力、有序運轉(zhuǎn)的良好秩序；漸進(jìn)共享強(qiáng)調(diào)的一步一個腳印、一點一滴積累、積小勝為大勝的可持續(xù)發(fā)展理念，表達(dá)的也就是一種盡力而為與量力而行相統(tǒng)一的效率觀，主張根據(jù)現(xiàn)有的各方面資源來盡力解決當(dāng)前必須解決的問題或能夠做好的事情，既不過分盲目地追求快速度、短時間地實現(xiàn)共同富裕，也不過分克制節(jié)儉、銖施兩較而裹足不前，而是正確處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，滴水穿石，久久為功。所以說，共建共享的根本內(nèi)核在于實現(xiàn)共享發(fā)展之路徑層面的秩序，漸進(jìn)共享的根本內(nèi)核在于實現(xiàn)共享發(fā)展之過程層面的效率，二者是對新時代公共行政之秩序觀與效率觀的有機(jī)體現(xiàn)，而且是對傳統(tǒng)行政秩序觀與傳統(tǒng)行政效率觀的超越與提升。

2.全民共享、全面共享體現(xiàn)了以公平、正義為主的擴(kuò)展性行政價值觀

公平和正義居于公共行政價值體系的中間層次，是公共行政的擴(kuò)展性價值觀。公平既具有“收入與付出相符合、貢獻(xiàn)與報酬相一致、權(quán)利與義務(wù)相對稱”［9］的一般意義，又具有“推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢境地的人們”［10］的社會意義；它是對傳統(tǒng)效率至上的行政價值觀的反思與批判，體現(xiàn)了政府的公共性特質(zhì)，也是其本質(zhì)規(guī)定性。羅爾斯的“作為公平之正義”既強(qiáng)調(diào)“公民擁有同樣的基本權(quán)利”［11］的平等自由，又主張“收入和財富的分配，以及權(quán)力、責(zé)任不相等”的差別原則；政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，既要無條件地保障每個公民的平等自由，又要保證公民之間的公平競爭，以及社會財富“對處于最不利地位上的人最有利”的公正合理分配。

全民共享、全面共享的內(nèi)涵實質(zhì)就在于公平與正義，體現(xiàn)了擴(kuò)展性層面的行政價值觀。全民共享強(qiáng)調(diào)的發(fā)展成果覆蓋全民，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)、地域、行業(yè)間的財富分配格局，以及重點幫扶困難群眾的分“蛋糕”策略，體現(xiàn)的就是一種人人享有、共同富裕的結(jié)果公平，而且這種公平既不是絕對平均享有的平均式分配，而是相對性的公平受益，也不意味著好吃懶做和不勞而獲，而是倡導(dǎo)共同勞動、共同建設(shè)的參與公平或過程公平。因此，全民共享所體現(xiàn)的公平既表現(xiàn)為發(fā)展成果的分配相對公平，又表現(xiàn)為發(fā)展權(quán)利、機(jī)會和規(guī)則等的相對公平，是過程公平和結(jié)果公平的統(tǒng)一體。全面共享強(qiáng)調(diào)全面保障廣大人民群眾平等享有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面的合法權(quán)益，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，體現(xiàn)的也就是一種不斷優(yōu)化和完善社會的基本權(quán)利和利益分配、促使其日趨公平合理的社會正義，并不斷實現(xiàn)與一定時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的發(fā)展著的公平正義。所以說，全民共享的根本內(nèi)核在于實現(xiàn)共享發(fā)展之目標(biāo)層面的公平，全面共享的根本內(nèi)核在于實現(xiàn)共享發(fā)展之內(nèi)容層面的正義，二者間的相互融合、辯證統(tǒng)一關(guān)系也就體現(xiàn)了公共行政之公平觀與正義觀間的互動聯(lián)系，體現(xiàn)了新時代行政公平觀與行政正義觀的有機(jī)統(tǒng)一。

3.“為了人民、依靠人民、人民共享”的發(fā)展理念體現(xiàn)了以人民為中心的終極性行政價值觀

以人民為中心是公共行政價值體系的最高層次，是公共行政的終極性價值觀。黨的十八屆五中全會首次提出的以人民為中心思想，是馬克思主義中國化的根本價值導(dǎo)向，開辟了中國特色社會主義理論體系的新境界。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量；公共行政的一切活動，都要圍繞人民立場、人民心聲、人民需求來展開，將以人民為中心作為行政管理的出發(fā)點和落腳點，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要和促進(jìn)人的自由而全面發(fā)展。

共享發(fā)展理念的靈魂就在于以人民為中心，其“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的核心思想是對馬克思主義人民觀的繼承與發(fā)展。首先，“發(fā)展為了人民”體現(xiàn)了黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，始終將人民群眾的利益擺在第一位，以不斷增進(jìn)人民群眾福祉作為發(fā)展價值的最終指向，并以人民滿意作為評判發(fā)展成效的最高標(biāo)準(zhǔn)；這就深刻揭示了公共行政維護(hù)公共利益的本質(zhì)要求，集中體現(xiàn)了為人民服務(wù)、讓人民滿意的行政出發(fā)點。其次，“發(fā)展依靠人民”牢牢把握住人民群眾創(chuàng)造歷史的唯物史觀，突出人民主體地位和人民偉大力量，將人的發(fā)展與社會發(fā)展統(tǒng)一起來，既將“發(fā)展為了人民”落到實處，又為“發(fā)展成果由人民共享”提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)；這就深刻揭示了公共行政要以人民的切實需求為依據(jù)，要不斷適應(yīng)人民群眾新期待的本質(zhì)要求，集中體現(xiàn)了充分實現(xiàn)人民群眾的民主權(quán)利，依靠人民群眾的自主性與能動精神的行政驅(qū)動力。最后，“發(fā)展成果由人民共享”將共同富裕的社會主義根本原則淋漓盡致地表現(xiàn)出來，讓廣大人民群眾共享自己創(chuàng)造、自己奮斗的勞動果實，以不斷滿足其對美好生活的向往；這就深刻揭示了公共行政關(guān)懷人、尊重人、滿足人的本質(zhì)要求，集中體現(xiàn)了實現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展的行政落腳點。所以說，“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的共享發(fā)展理念，其根本內(nèi)核就在于貫穿共享發(fā)展之起點、過程、結(jié)果全部環(huán)節(jié)的以人民為中心，體現(xiàn)了新時代公共行政之出發(fā)點、驅(qū)動力與落腳點，即以人民為中心的終極性行政價值觀。

三、共享發(fā)展理念對新時代行政價值觀創(chuàng)新的具體要求

共享發(fā)展理念不僅體現(xiàn)不同層次的行政價值觀，還憑借其本身的先進(jìn)性、時代性與現(xiàn)代性特質(zhì)，對新時代行政價值觀的重塑與創(chuàng)新提出具體要求，堅決破除一切不合時宜的思想觀念。

1.基礎(chǔ)性行政價值觀層面：摒棄“結(jié)果主義”思想

“結(jié)果主義”是西方倫理學(xué)中的流行學(xué)說，即“希望人們根據(jù)行為對人的影響，即它對人有利或有害的程度，去思考他可以做什么行為。應(yīng)做的正確行為會使好處最大化而使害處最小化”［12］。這一思想在整個社會隨處可見：其一，從政府角度來看，政府認(rèn)為自身行使公權(quán)力的一切活動都是為了整個社會或國家的進(jìn)步與發(fā)展，其結(jié)果是最大的善，因而存在事無巨細(xì)地掌管一切社會事務(wù)的“政府萬能”思想和行為；其二，從民眾角度來看，民眾認(rèn)為政府作為公權(quán)力的代表，能夠管理好社會一切事務(wù)，能夠為自身帶來好的結(jié)果，因而存在依附于政府，習(xí)慣于將維護(hù)社會穩(wěn)定與增進(jìn)社會利益的責(zé)任直接交給政府的做法；其三，從共產(chǎn)主義或共同富裕的美好藍(lán)圖來看，盡管這一結(jié)果是好的，是最大的善，但實現(xiàn)進(jìn)程卻是漫長的，甚至遙遙無期，因而無論是行政人員還是廣大民眾，都存在對這一偉大理想信念的日漸削弱甚至異化，出現(xiàn)既然不能以“吾生之有涯”來追求“共產(chǎn)主義之無涯”，就以有限生命來追求更多利益的短視現(xiàn)象?？傊?，這種廣泛的“結(jié)果主義”思想所帶來的“政府萬能論”“民眾依附論”“功利主義”等，最終只能導(dǎo)致政府行政的煩瑣與低效、社會秩序的散漫與混亂。

共享發(fā)展理念所追求的人人享有、共同富裕的美好結(jié)果，一方面，是通過全體民眾的共建共享路徑來實現(xiàn)的，需要政府適度分權(quán)放權(quán)，聯(lián)合市場、社會等多方面力量，以多元化主體的通力合作提升政府治理能力，增強(qiáng)社會治理效果。這就構(gòu)成了對“政府萬能論”“民眾依附論”的有力抨擊，追求的是一種人人參與、人人盡力的優(yōu)良秩序。另一方面，是通過穩(wěn)打穩(wěn)扎的漸進(jìn)共享過程來實現(xiàn)的，需要政府和廣大民眾把握好當(dāng)前和長遠(yuǎn)的利益關(guān)系，既要立足于眼下能夠做好的事情，充分運用各方面資源落實好、解決好，又要考慮整個人類社會可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃，一步一步地改進(jìn)、一點一滴地積累。這就形成對“功利主義”思想的現(xiàn)實批判，追求的是一種有所作為但不盲目作為、有所期待但不急功近利的行政效率與效果。因此，政府要切實摒棄“結(jié)果主義”的錯誤思想，將共享發(fā)展理念的共建共享、漸進(jìn)共享等先進(jìn)思想融合進(jìn)來，樹立機(jī)會均等、合理競爭、各得其所的新時代秩序觀和積極主動、盡力而為、量力而行的新時代效率觀。

2.擴(kuò)展性行政價值觀層面：摒棄“平均主義”思想

“平均主義”思想在我國由來已久，深深地影響行政人員的行政心理和價值取向。從其思想淵源來看，“圣人無積，既以為人，己愈有；既以與人，己愈多。故天之道，利而不害；人之道，為而弗爭”［13］。老子用自然的“無為”否定人的“妄作”；以天道的“自均”否定人道的“有余”［14］，從而主張社會財富的平均分配。從其實踐基礎(chǔ)來看，明代李自成起義的“均田免糧”、近代太平天國起義的“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無處不均勻，無處不飽暖”以及中華人民共和國成立初期的“一大二公”“大鍋飯”等，都是對“平均主義”思想的具體實踐。盡管平均主義思想在當(dāng)時條件下具有一定的存在合理性，但并不利于充分調(diào)動人的勞動積極性與主動性，不利于社會資源的合理配置與利用，最終阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展與社會進(jìn)步。

共享發(fā)展理念既強(qiáng)調(diào)人人參與、人人盡力來不斷做大蛋糕，又強(qiáng)調(diào)人人享有、相對公平受益來切實分好蛋糕；舉全民之力做大蛋糕是基礎(chǔ)，是前提，公平合理地分好蛋糕是根本目的。因而其全民共享、全面共享不是一種簡單的“平均主義”，而是承認(rèn)差距且差距合理的相對公平；它不是一種絕對的“財富均勢”，而是平衡性與不平衡性相統(tǒng)一的共同富裕。那么，政府也要摒棄“平均主義”思想，不能錯把公平當(dāng)成平均、把正義當(dāng)成均等，一方面，要準(zhǔn)確理解全民共享、全面共享的深刻內(nèi)涵，它們既不是以放棄經(jīng)濟(jì)增長為代價的收入分配的絕對均等化，又不是以放棄社會、生態(tài)等其他領(lǐng)域發(fā)展為代價的經(jīng)濟(jì)增長的單一化，而是基于一定時期內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)條件的合理分配與全面發(fā)展，因而不是一種以形式上的公平掩蓋本質(zhì)上的不公平的“平均主義”；另一方面，要辯證把握人人享有與人人盡力之間的關(guān)系，它們是共同創(chuàng)造與共同享有社會財富的實踐過程的統(tǒng)一，是參與公平與結(jié)果公平的統(tǒng)一，體現(xiàn)了每個個體享有平等自由的權(quán)利和競爭機(jī)會、自主創(chuàng)造并合理分配社會財富的社會正義，因而不是一種單純的社會財富在分配結(jié)果上的均等化。所以，政府要淘汰傳統(tǒng)觀念中的“平均主義”思想，承認(rèn)社會既存在個體的差異性，又存在整體的同一性，從而通過這種差異協(xié)同維持一種動態(tài)的有機(jī)平衡，塑造一種能夠促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、保障社會平等競爭、增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動力的現(xiàn)代化的新時代公平正義觀。

3.終極性行政價值觀層面：摒棄“福利主義”思想

福利主義以前文提及的以行為目的和效果來衡量行為價值的功利主義為哲學(xué)基礎(chǔ)，以主張物品價值源于其效用的邊際效用論為理論前提，提出“國民收入總量越大，社會經(jīng)濟(jì)福利越大”“國民收入分配愈均等，社會經(jīng)濟(jì)福利越大”的兩個基本命題。從西方資本主義社會的實踐來看，這一思想對緩和階級矛盾、緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)起到一定的積極作用，但也帶來不可忽視的負(fù)面影響，其功利主義的哲學(xué)基礎(chǔ)自然會陷入為謀私利不擇手段的“結(jié)果主義”泥潭，以主觀效用為前提的演繹邏輯會導(dǎo)致以犧牲弱勢群體利益為代價的“強(qiáng)權(quán)即真理”，從而出現(xiàn)普遍性的消極怠工與發(fā)展動力不足等問題。盡管這種運用政府手段調(diào)控社會資源、保障民眾生存環(huán)境與基本公共產(chǎn)品或服務(wù)的“福利主義”做法，帶有明顯的社會主義性質(zhì)，但絕不是中國特色社會主義建設(shè)的題中應(yīng)有之義，政府不能將福利等同于“福利主義”而盲目追求社會經(jīng)濟(jì)福利最大化，不能將關(guān)注民生等同于“福利主義”而忽視社會福利的生產(chǎn)過程，否則就會導(dǎo)致僅靠“輸血”生存而“造血功能”日漸萎縮的現(xiàn)實困局。

雖然“福利主義”關(guān)注人的生存與發(fā)展，體現(xiàn)對弱勢群體的關(guān)切與關(guān)懷，但共享發(fā)展理念所內(nèi)含的“以人民為中心”意蘊與之有著本質(zhì)的區(qū)別：從“發(fā)展為了人民”的角度來看，共享發(fā)展的根本目的在于實現(xiàn)全體人民共同富裕和人的自由而全面發(fā)展，這是一種強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人的自由相統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)正義，而不是以犧牲經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)公平為代價的社會福利均等化；從“發(fā)展依靠人民”的角度來看，共享發(fā)展的實現(xiàn)需要舉全民之力，依賴于全體民眾的積極參與、共同建設(shè)，這是一種有付出才有回報的社會福利，是人民群眾自己創(chuàng)造自己福祉的過程，而且是一種“造血”與“輸血”相統(tǒng)一的福利增進(jìn)過程，而不是不參與社會財富創(chuàng)造而直接占有社會財富的不勞而獲、坐享其成；從“發(fā)展成果由人民共享”來看，共享發(fā)展的最終指向在于造福人民，切實增進(jìn)人民群眾的利益與福祉，并適當(dāng)向“最少受惠者”進(jìn)行政策傾斜與保障，這是一種注重社會財富公平分配的福利主張，是一種有差別的共享社會福利，不是多勞少獲、少勞多獲而最終導(dǎo)致貧富懸殊的分配機(jī)制。因此，政府不能將福利與“福利主義”混同，不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件或忽視經(jīng)濟(jì)增長來保障和改善民生，要充分把握好共享發(fā)展理念的“以人民為中心”內(nèi)涵，樹立服務(wù)人民、對群眾負(fù)責(zé)的為人民理念，樹立保障人民權(quán)利、民眾廣泛參與、整合多方力量的靠人民理念，以及樹立經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)多方面協(xié)調(diào)發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需要的惠人民理念。

四、共享發(fā)展理念下推進(jìn)行新時代行政價值觀創(chuàng)新的實踐路徑

“共享發(fā)展，是指全體社會成員通過一定的規(guī)則和秩序共同享有社會改革和發(fā)展的成果，最終實現(xiàn)共同富裕的一種歷史過程?！保?5］其理念是“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民享有”的有機(jī)統(tǒng)一體，“實現(xiàn)了發(fā)展的主體性、發(fā)展的動力性和發(fā)展的目的性的無縫銜接和有機(jī)結(jié)合”［16］；其豐富而深刻的實踐內(nèi)涵對推進(jìn)新時代行政價值觀的創(chuàng)新具有重要指導(dǎo)意義。

1.以全民共享創(chuàng)新行政價值觀的人民性

全民共享是對“發(fā)展為了誰”的回答，強(qiáng)調(diào)廣大人民群眾是共享發(fā)展的最終受益者，這一以人民為中心的發(fā)展思想不是一個抽象的口號，它確立了新時代公共行政的根本價值取向或最終價值依歸，創(chuàng)新行政價值觀的人民性。

首先，全民共享通過培育為人民服務(wù)的行政理念，突出人民性價值觀的價值目標(biāo)?！皬V大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。我們追求的發(fā)展是造福人民的發(fā)展，我們追求的富裕是全體人民共同富裕。改革開放搞得成功不成功，最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是人民是不是共同享受到了改革發(fā)展成果”［17］。這就要求公共行政始終以人民為中心，以為人民服務(wù)為己任，將為人民服務(wù)作為自身活動的價值目標(biāo)。行政人員要時刻牢記自身權(quán)力來源于人民，人民是國家的主人，要在日常管理工作中“聽民聲、察民意，樂民之所樂、憂民之所憂”，真正做到為人民群眾誠心誠意辦實事、盡心盡力解難事。

其次，全民共享通過培育對人民負(fù)責(zé)的行政理念，強(qiáng)調(diào)人民性價值觀的價值準(zhǔn)則。人民共享經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展成果，不是簡單地平均分配或均等享有，而是需要政府承擔(dān)起巨大責(zé)任，不斷改進(jìn)與優(yōu)化政策設(shè)計來修正社會的不公正現(xiàn)象，實現(xiàn)合理的分配調(diào)整。因此，政府必須堅持“權(quán)責(zé)一致”的行為準(zhǔn)則，有多大的權(quán)力就承擔(dān)多大的責(zé)任，不斷強(qiáng)化對人民負(fù)責(zé)的意識。要準(zhǔn)確把握好政府與人民之間的“公仆—主人”關(guān)系，由管制行政向責(zé)任行政轉(zhuǎn)變，既要切實履行好自身崗位職責(zé)，杜絕失職瀆職現(xiàn)象，又要積極主動地回應(yīng)民眾需求，避免官僚主義作風(fēng)。

最后，全民共享通過培育誠實守信的行政理念，確立了人民性價值觀的價值基礎(chǔ)。改革發(fā)展成果最終流向廣大人民群眾，這是中國特色社會主義本質(zhì)的內(nèi)在要求，是對“先富帶后富”、共同富裕目標(biāo)和人民主體地位的集中體現(xiàn)，也就是黨和國家履行承諾、兌現(xiàn)承諾的信用表現(xiàn)，盡管還需要一個漫長的過程才能實現(xiàn)，但它是階段性與連續(xù)性的統(tǒng)一，能夠真正讓人民更有獲得感、更有成就感。政府作為人民權(quán)力的受托者，也必須切實履行好、實現(xiàn)好自身對人民的承諾，以誠實守信的道德基礎(chǔ)來回應(yīng)人民在委托契約中賦予的期待和信任。行政人員一方面要做到辦事有章，嚴(yán)格根據(jù)自身職能范圍、權(quán)力界限來依法行政，履行自身承諾；另一方面，要做到言而有信，自身行動要與政策指令相一致，決策決定也不能前后不一、隨意變更，這樣才能取信于民。

2.以全面共享創(chuàng)新行政價值觀的公正性

全面共享是對發(fā)展成果共享之質(zhì)和量的回答，既有宏觀層面的“全面小康”標(biāo)準(zhǔn)，又有中觀層面的“機(jī)會共享”標(biāo)準(zhǔn)，還有微觀層面的“結(jié)果共享”標(biāo)準(zhǔn)；因而它具有形式與內(nèi)容上的一致性，全局與重點上的統(tǒng)一性，深刻地體現(xiàn)并維護(hù)社會公平與正義，對創(chuàng)新新時代行政價值觀的公正性有著現(xiàn)實的引導(dǎo)意義。

一是全面共享以倡導(dǎo)發(fā)展機(jī)會公平，塑造公正性價值觀的基本理念。全面共享不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，還關(guān)注人人機(jī)會平等，強(qiáng)調(diào)“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”［18］。這就要求政府部門高度重視人的生存與發(fā)展的基本權(quán)利，樹立每一個體的平等人權(quán)觀，給予社會成員在生存、教育、就業(yè)以及社會保障等方面的相同權(quán)利，還要承認(rèn)不同個體憑借其所享有的合法競爭優(yōu)勢而獲取的不同程度的發(fā)展權(quán)利或物質(zhì)精神財富，從而充分發(fā)揮人的潛能和創(chuàng)造力，讓人人“共同享有人生出彩的機(jī)會，共同享有夢想成真的機(jī)會，共同享有同祖國和時代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會”［19］，以機(jī)會公平來不斷增強(qiáng)人的獲得感與幸福感。

二是全面共享以凸顯人民主體地位，強(qiáng)化公正性價值觀的行為規(guī)范。全面共享以實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益為落腳點，將人民利益置于第一位，突出人民的主體性地位，也為政府部門的行政管理活動指明基本方向，不斷強(qiáng)化公平正義的行政準(zhǔn)則和行為規(guī)范。從行政領(lǐng)導(dǎo)來看，要以心系群眾、尊重群眾、服務(wù)群眾的良好作風(fēng)，秉公辦事、恪守公道、平等待人的行政道德來實現(xiàn)人民主權(quán)的公平正義；從行政決策來看，要以深入基層調(diào)查研究、公開參與合法論證的程序規(guī)則，全程監(jiān)督與內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合、跟蹤反饋與行政問責(zé)相結(jié)合的制度建設(shè)來實現(xiàn)行政權(quán)力的公平正義；從行政執(zhí)行來看，要以權(quán)責(zé)一致、依法行政的執(zhí)行過程，檢查抽查執(zhí)法案卷、獎勵懲罰執(zhí)法結(jié)果的執(zhí)法監(jiān)督來實現(xiàn)為民服務(wù)的公平正義；等等。

三是全面共享以強(qiáng)調(diào)全面統(tǒng)籌發(fā)展，提供公正性價值觀的著力維度。全面共享將公平正義的價值取向融入政府管理社會事務(wù)的方方面面，也就為政府實現(xiàn)公平正義提供清晰明確的著力維度。在經(jīng)濟(jì)層面，政府要堅定實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以推進(jìn)社會公平正義；在政治層面，政府要充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主，創(chuàng)新政府治理體系、提升政府治理能力，以保證公民合法政治權(quán)益；在文化層面，政府要繁榮發(fā)展社會主義文藝，完善公共文化服務(wù)體系和深入實施文化惠民工程，努力推進(jìn)公共文化服務(wù)的均等化、標(biāo)準(zhǔn)化，以實現(xiàn)人民更多、更公平的文化權(quán)益；在社會層面，政府要以保障和改善民生為重點，確?！坝子兴?、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”等方面公共服務(wù)的普惠性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化與相協(xié)調(diào)，以促進(jìn)人民發(fā)展權(quán)益的平等；在生態(tài)層面，政府要堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，以實現(xiàn)生態(tài)權(quán)益平等和代際平等。

3.以共建共享創(chuàng)新行政價值觀的秩序性

共建共享是對“發(fā)展依靠誰”的回答，牢牢堅持人民的立場和群眾的觀點，將歷史唯物主義的人民主體觀與從群眾中來到群眾中去的群眾路線有機(jī)結(jié)合起來，實現(xiàn)共享實踐個體與整體的統(tǒng)一，實現(xiàn)過程共享與結(jié)果共享的統(tǒng)一；它創(chuàng)設(shè)與詮釋一種“人人參與、人人盡力、人人享有”的美好藍(lán)圖和優(yōu)良秩序，對新時代秩序性行政價值觀的創(chuàng)新具有重要啟示性意義。

一方面，共建共享通過重視主體，重視人的自我創(chuàng)造與自我實現(xiàn)，促使秩序性價值觀由管制性向服務(wù)性轉(zhuǎn)變。共享發(fā)展的實現(xiàn)需要集中廣大人民群眾的力量，需要社會中的每個個體充分展現(xiàn)自身才能、共同奮斗，這不是僅僅依靠過去“以政府為中心”的管制行政所能實現(xiàn)的，這種通過限制公民權(quán)利、賦予公民義務(wù)的行政模式只能起到保證公民遵守規(guī)范、維護(hù)社會穩(wěn)定的基本作用，而是更加需要一種“以人民需求為中心”的現(xiàn)代化行政管理模式，通過保障和賦予公民更多的權(quán)利，給付公民更多、更平等的福利，來實現(xiàn)管理與被管理轉(zhuǎn)向服務(wù)與被服務(wù)的社會秩序。行政人員要樹立主動服務(wù)的行政理念，由政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位轉(zhuǎn)移，以正確的權(quán)力觀和契約觀主動為人民服務(wù)、滿足人民需求；組織內(nèi)部要建立科學(xué)規(guī)范的運行機(jī)制，完善好多元主體共治機(jī)制、實現(xiàn)政府與市場、社會之間的有機(jī)互動與合作，健全好決策聽證機(jī)制、廣泛吸納各個利益相關(guān)者和民眾代表的意見，落實好信息公開或數(shù)據(jù)開放機(jī)制、引導(dǎo)黨政部門、新聞媒體、人民群眾的積極關(guān)注與監(jiān)督；只有這樣，才能充分激發(fā)社會成員的潛能和才智，促進(jìn)人的自我創(chuàng)造與自我實現(xiàn)能力，以廣泛集中民智、匯集全體民力，從而構(gòu)建一種個人發(fā)展與社會發(fā)展相統(tǒng)一的良好秩序。

另一方面，共建共享通過強(qiáng)調(diào)倫理關(guān)懷與道德規(guī)范，將主體與客體、個體與共同體統(tǒng)一起來，促使秩序性價值觀由管制性向道德性轉(zhuǎn)變。道德作為“社會關(guān)系中的非強(qiáng)制性慣例仍被認(rèn)為是保持人類社會有秩序運行的本質(zhì)因素”［20］。管制行政下所形成的秩序，往往是行政人員的非人格化與公民主體性、能動性的喪失，甚至導(dǎo)致自利性膨脹、責(zé)任倫理喪失、道德虛無主義等社會失序現(xiàn)象；因而必須在共建共享發(fā)展理念的引導(dǎo)下，準(zhǔn)確認(rèn)識人的本質(zhì)、人類社會的本質(zhì)及公共行政的本質(zhì)，重建新時代公共行政的道德準(zhǔn)則和道德秩序，才能凈化行政人員的行政心理，規(guī)范行政人員的行政行為，從而引領(lǐng)社會整體的道德秩序。其一，根據(jù)行政人員兼具公民和公共管理者的雙重身份，把握全體社會成員是一個相互依賴而存在的命運共同體，確立公共服務(wù)的道德準(zhǔn)則，保障公民的各項基本權(quán)利與增進(jìn)公共福祉。其二，根據(jù)行政人員兼具公民個體的自利人格和公共管理者的利他屬性的雙重利益選擇，把握他們之間的“共主體”交融關(guān)系，確立公共利益的道德準(zhǔn)則，不斷實現(xiàn)與維護(hù)社會利益。其三，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，把握權(quán)利只有在義務(wù)履行之后才能得到確認(rèn)，確立公共責(zé)任的道德準(zhǔn)則，切實承擔(dān)政治、行政、社會、法律與道德等各個方面的責(zé)任?？傊?，公共行政實質(zhì)上就是一個價值判斷和道德選擇與實踐的過程，只有行政人員真正做好公共服務(wù)、維護(hù)公共利益、履行公共責(zé)任，才能引導(dǎo)道德秩序在個體自我、個體與他人之間以及個體與社會之間達(dá)到均衡，最終形成整個社會范圍內(nèi)的優(yōu)良道德秩序。

4.以漸進(jìn)共享創(chuàng)新行政價值觀的效率性

漸進(jìn)共享是對“如何發(fā)展、怎樣發(fā)展”的回答，堅持事物發(fā)展的普遍性與曲折性的基本原則，承認(rèn)發(fā)展的平衡性與不平衡性、平等性與不平等性，將發(fā)展的連續(xù)性與階段性有機(jī)統(tǒng)一起來；它形成一種科學(xué)合理的效率觀，可以說是對傳統(tǒng)公共行政效率觀的深刻反思與全新超越，能夠?qū)π聲r代效率性價值觀的改進(jìn)與創(chuàng)新發(fā)揮巨大的引領(lǐng)作用。

首先，共建共享之“共享”屬性，賦予效率性價值觀應(yīng)有的價值取向。公共行政是行使公共權(quán)力、維護(hù)公共利益的實踐過程，一切行政管理活動都應(yīng)當(dāng)以“公共性”為首要前提或價值歸宿，但傳統(tǒng)行政效率觀僅僅是一種投入的工作量與獲得的工作效果之間的比值，缺乏價值判斷或價值規(guī)定，導(dǎo)致行政活動過分強(qiáng)調(diào)“工具理性”；而共建共享之“共享”屬性所倡導(dǎo)的共享性而非排他性、共有性而非私有性，則要求公共行政強(qiáng)化其“公共性”的本質(zhì)特征，在以“公意”為導(dǎo)向的前提下追求行政效率?！肮残浴北旧砭褪钦暮戏ㄐ曰A(chǔ)，行政效率觀也必須以維護(hù)公共利益為其根本價值取向，將經(jīng)濟(jì)、效率等管理取向置于公平、民主的服務(wù)取向中，體現(xiàn)工具理性與價值理性的統(tǒng)一。

其次，共建共享之“共建”屬性，促使機(jī)械性效率觀向社會性效率觀轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)公共行政理論時期過分強(qiáng)調(diào)以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出，這種“效率至上”的原則實為一種“機(jī)械效率”或“技術(shù)效率”，導(dǎo)致行政人員的冷漠情緒、被動服從與自我人格的喪失，進(jìn)而造成行政組織與民眾之間的關(guān)系疏遠(yuǎn)、行政組織的社會責(zé)任缺失；共建共享之“共建”屬性所倡導(dǎo)的人人參與、人人盡力，對公共行政領(lǐng)域而言就是要做到公開透明、民主參與、行政公正，也就要求行政活動不能為效率而效率，要將成本、投入、產(chǎn)出等傳統(tǒng)效率要素與公平、正義、民主、質(zhì)量等社會價值要素結(jié)合起來，通過行政組織與民眾之間的有效溝通與互動，進(jìn)行充分的利益博弈與積極的政策回應(yīng)，以不斷滿足人民需要，讓人民群眾滿意，提高社會性效率。

最后，共建共享抓住了“人”這一根本，提供正確處理“效率”與“公平”關(guān)系的現(xiàn)實契機(jī)。共建共享發(fā)展理念是對“效率”與“公平”關(guān)系之必然邏輯的集中體現(xiàn)，恰恰為解決“魚與熊掌不可兼得”這一世紀(jì)難題提供現(xiàn)實契機(jī)：人既作為手段又作為目的而存在，既是參與者、建設(shè)者，又是共享者、受益者，體現(xiàn)了參與公平與結(jié)果公平的統(tǒng)一高度，有利于社會整體發(fā)展效率的大幅提升，從而實現(xiàn)“效率”與“公平”的相互促進(jìn)。對此，公共行政要堅持整體推進(jìn)的原則，既要從全局的、總體的視角出發(fā)，根據(jù)局部性后果是否能夠增進(jìn)積極的總體后果來處理“效率”與“公平”關(guān)系，如精準(zhǔn)扶貧對決勝全面建成小康社會之意義，又要從前瞻的、長遠(yuǎn)的視角出發(fā)，根據(jù)當(dāng)代人的選擇是否剝奪后代人的權(quán)利來處理“效率”與“公平”關(guān)系，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)文明之抉擇，還要從“人”的本質(zhì)出發(fā)，根據(jù)權(quán)利的固有特點和實現(xiàn)所需條件，差序保障與實現(xiàn)人的基本權(quán)利，合理分配個體享有的物質(zhì)、精神權(quán)利與義務(wù)，以提高人的勞動積極性與創(chuàng)造性，最終促進(jìn)人自由而全面的發(fā)展。