集體和個人的天然林禁伐后權益怎么保障？

張英 趙榮

天然林是森林資源的精華，是我國森林資源的主體。我國林地面積的64%是天然林，全國森林蓄積的83%以上來自天然林。

1998年那場全國性洪水災害之后，黨中央、國務院作出了長江上游、黃河上中游天然林禁伐、限伐的決定。2000年，天然林保護工程正式實施。2014年，黑龍江森工和大興安嶺森工率先進行天然林停止商業(yè)性采伐。2016年，中央一號文件明確“完善天然林保護制度，全面停止天然林商業(yè)性采伐”。

天然林停止商業(yè)性采伐對于生態(tài)保護具有重要意義，也對集體和個人所有者的收入帶來影響。如何保障天然林禁伐之后的各方面權益，中央和地方都進行了很多探索和努力。

天然林商業(yè)性停伐產(chǎn)生的影響

根據(jù)第八次全國森林資源清查，集體林中的天然林面積5800萬公頃，其中，3453萬公頃已被劃入公益林，2347萬公頃為商品林。在集體林商品林中，扣除竹林、灌木林、疏林外，喬木林蓄積量約15億立方米。不同于國有林區(qū)和國有林場，集體林屬集體所有，由農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，情況十分復雜。停止天然林商業(yè)性采伐對集體和個人所有者（或經(jīng)營者）收入的影響因為地域差異、資源類型及經(jīng)營狀況差異，也是千差萬別?？傮w來看，天然商品林禁伐對農(nóng)戶家庭的收入影響不深，但是對于部分以天然商品林經(jīng)營為生計的地區(qū)以及林業(yè)大戶的影響較大，進而影響到林區(qū)的社會穩(wěn)定以及林業(yè)投資者的信心。

集體和個人的天然林該如何補償

天然林保護補償政策是對集體和個人因天然林禁伐造成的經(jīng)濟損失給予補償。理論上確定天然林禁伐補償標準的方法有：生產(chǎn)成本補償、機會成本補償和生態(tài)效益補償。其中，生產(chǎn)成本補償是根據(jù)森林生產(chǎn)過程中消耗的平均社會成本來制定補償標準，不包括林木和非木質(zhì)林產(chǎn)品的價值增值部分，是最低限的補償標準。效益補償是通過對森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能進行核算，按照森林提供的生態(tài)價值進行補償，從補償標準來說，是最高的一種，也是最難實現(xiàn)的一種，因為對森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能進行核算非常復雜，目前也沒有統(tǒng)一的標準。機會成本補償是指對做出經(jīng)濟選擇行為時，所放棄的其他可獲利機會產(chǎn)生的經(jīng)濟回報進行補償。機會成本補償被廣泛應用于制定生態(tài)補償標準以及環(huán)境付費等。在制定標準時，應考慮地區(qū)差異、產(chǎn)權差異、成本效益最優(yōu)等因素，同時采取動態(tài)調(diào)整的模式。

1.采取差異性補償

地區(qū)差異性。天然商品林分布的省份所處地理位置不同、經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，以及自身天然商品林的群落復雜程度不同，機會成本的內(nèi)涵差異較大。因此，補償標準也應當在區(qū)域劃分的基礎上實行不同的標準。對天然商品林補償標準的制定可先根據(jù)區(qū)域提供的生態(tài)服務價值、社會經(jīng)濟發(fā)展水平劃分補償?shù)燃墸诟鲄^(qū)域內(nèi)根據(jù)機會成本制定基準補償標準，再綜合考慮財政的支付能力、林農(nóng)的受償意愿等，最終確定補償標準。

產(chǎn)權差異。在集體和個人的天然商品林中，應優(yōu)先補償產(chǎn)權主體為個人的天然商品林，其中區(qū)別自留山和承包山，實行不同的補償標準。自留山的使用權不僅具有承包山一樣的社會保障功能，更具有穩(wěn)固的類似私有產(chǎn)權基礎，因此應該適當調(diào)高自留山屬性的天然商品林的補償標準。

成本效益最優(yōu)。對于集體和個人天然林禁伐試點的選擇，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，采用風險效益成本比較法確定優(yōu)先補償區(qū)域，風險效益成本比例由某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)對生態(tài)環(huán)境的貢獻除以該鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然商品林禁伐的參與成本計算獲得。用來衡量生態(tài)環(huán)境貢獻的指標可以用協(xié)議期限內(nèi)的水源涵養(yǎng)量乘以森林生態(tài)系統(tǒng)的退化風險來代替，參與成本一般包括機會成本、政策實施成本以及交易成本等。風險效益成本比例越高，優(yōu)先度越高。在有限資金預算下，對風險效益成本最優(yōu)的生態(tài)區(qū)域進行優(yōu)先補償，在獲得補償資金最優(yōu)使用效率的同時，提高生態(tài)建設的效果。

實施動態(tài)補償標準。在禁伐政策實施的初期，受資金限制，可先根據(jù)生產(chǎn)成本標準確定補償標準，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展以及國家生態(tài)建設能力的不斷增強，應該逐步過渡到以機會成本確定補償標準，最后進入以生態(tài)價值為標準確定的補償。動態(tài)的補償標準充分考慮了社會經(jīng)濟發(fā)展的因素，更加科學合理地確定補償?shù)臉藴省?/p>

2.建立以中央財政為主的專項補償政策

中央政府實施天然林保護政策的目標是保護國家生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源，提高可持續(xù)發(fā)展的能力，為社會提供更好的生態(tài)環(huán)境。地方政府是執(zhí)行政策的主力軍，是中央政策實現(xiàn)的主要渠道。天然林區(qū)經(jīng)濟基礎較差，依靠林區(qū)生活的林農(nóng)短時期內(nèi)很難重新找到經(jīng)濟來源，同時林區(qū)地方財政也較困難，禁伐還會減少林區(qū)財政收入，本就縮減的地方財政在全面開展天然林保護后還要增加補償支出的話，無疑是雪上加霜，很難實現(xiàn)。因此，應該建立以中央財政為主的專項補償資金。

3.逐漸統(tǒng)一補償方法和標準概念

目前涉及生態(tài)補償?shù)纳址N類縱橫交錯，按照林分起源分，有天然林保護工程、天然商品林禁伐，按照用途分，有公益林補償、封禁區(qū)保護補償?shù)?，涉及補償?shù)母拍钶^多、交叉重疊，可以逐步將天然林保護補償、公益林生態(tài)補償以及封禁區(qū)保護補償?shù)雀拍钸M行規(guī)范和統(tǒng)一，按照相同的方法和標準制定補償標準，進行管理和開展補貼工作，避免概念較多、標準不一帶來的矛盾和問題。例如，很多省份通過省級財政提高了公益林補償標準，這一標準高于集體和個人天然林禁伐補貼標準，必將造成產(chǎn)權主體和經(jīng)營主體的不滿，但是若將集體和個人天然林停伐標準提高到本省生態(tài)公益林補償標準水平，又會極大增加地方財政支出。

4.探索建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度

橫向生態(tài)補償是以保護與可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過公共政策或市場化手段將生態(tài)保護的外部性內(nèi)部化，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關系的地區(qū)與地區(qū)之間利益關系的制度安排。橫向生態(tài)補償最為顯著的特點就是在不具有行政隸屬關系的生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)保護區(qū)之間開展生態(tài)補償。在具體實踐中，生態(tài)保護區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間既可以是平行關系，例如省與省之間、地級市之間、縣之間，也可以是不同級的關系，例如省與非本省地市之間、城市與非本城鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間等。橫向生態(tài)補償要能明確劃分確定生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)受益區(qū)，比如河流的下游地區(qū)與上游地區(qū)，飲用水源區(qū)和毗鄰的水源涵養(yǎng)區(qū)。此外，生態(tài)受益區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平要高于生態(tài)保護區(qū)，也是實現(xiàn)橫向生態(tài)補償制度的一個重要條件。集體和個人天然商品林禁伐的目的是保護生態(tài)，對禁伐區(qū)因此喪失的發(fā)展機會，受益區(qū)應遵循“利益共享、責任共擔”的原則，由天然林保護受益區(qū)對禁伐區(qū)進行補償。橫向生態(tài)補償可以彌補中央資金的不足，也可以促進生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同發(fā)展。

（本文系中國林科院科信所集體和個人天然林保護財政政策研究課題組論文，原刊于《中國綠色時報》，有刪減）