政府與社會組織協(xié)同治理效能提升的三重維度

張繼亮，王映雪

(1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院、黑龍江省社會管理研究基地，哈爾濱 150080)

黨的十九大提出要“打造共建共治共享的社會治理格局……發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！逼湟獠粌H在于要將社會治理工作由政府單邊行動轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會力量間的聯(lián)合行動，而且更突出強(qiáng)調(diào)的是要通過一系列體制、機(jī)制與制度設(shè)計(jì)，解決好社會治理聯(lián)合行動中多元主體協(xié)同增效的問題。就政府與社會組織協(xié)同治理而言，這一關(guān)鍵性問題的解決需要從主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整、主體行為能力建設(shè)、主體間協(xié)同機(jī)制構(gòu)建三重維度進(jìn)行深入思考。由此，才能更好地解決當(dāng)前我國社會治理過程中局部存在的制度空間開放不足、權(quán)責(zé)邊界不夠清晰、社會組織主體性缺失、社會治理資源配置效能偏低、社會治理綜合成本相對較高等現(xiàn)實(shí)問題。

一、關(guān)系結(jié)構(gòu)維度：厘清治理行動中的主體間關(guān)系

政府與社會組織在治理中實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同首先需要理順彼此間的關(guān)系。政府與社會組織分屬不同的社會部門，在組織性質(zhì)、組織機(jī)制、組織資源、組織理念等方面都表現(xiàn)出一定的差異性。當(dāng)有差異的兩類主體共同致力于社會治理實(shí)踐時(shí)，首先應(yīng)將公共利益確立為共識性價(jià)值目標(biāo)，將合作確立為共識性的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，以此為前提在具體的價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中，逐漸理順兩者在職、責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系，并構(gòu)建適應(yīng)于實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)公共利益，適應(yīng)于建設(shè)共建共治共享社會治理格局的主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)。政府與社會組織間關(guān)系結(jié)構(gòu)的梳理有利于彌合主體間價(jià)值裂縫，形成優(yōu)勢互補(bǔ)，明確責(zé)任與任務(wù)，促成優(yōu)質(zhì)高效的合作。

首先，在職能關(guān)系方面，協(xié)同治理不是政府從社會治理領(lǐng)域完全退出，而是政府通過制度的科學(xué)設(shè)計(jì)與合理安排引導(dǎo)社會組織積極進(jìn)入。政府與社會組織是社會職能共擔(dān)關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能是多年來我國行政體制改革的一項(xiàng)中心任務(wù)。正是因?yàn)槟軌蚯逦卣J(rèn)識到轉(zhuǎn)變職能的重要性并逐漸掌握了職能轉(zhuǎn)變的方向與方法，我們才逐漸走出了行政改革的“怪圈”，走出了一條有中國特色的、符合人民利益的政府改革與行政發(fā)展道路。政府社會職能的轉(zhuǎn)變主要是通過政府向社會力量特別是社會組織轉(zhuǎn)移部分職能來具體實(shí)現(xiàn)的，從而轉(zhuǎn)變了政府的職能實(shí)現(xiàn)方式，即由一元轉(zhuǎn)向多元，由直接轉(zhuǎn)向間接，由微觀轉(zhuǎn)向宏觀。那么問題隨之產(chǎn)生，政府應(yīng)該向社會組織轉(zhuǎn)移哪些社會職能？向哪些社會組織轉(zhuǎn)移職能？以怎樣的方式轉(zhuǎn)移這些職能？這些問題決定了在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，公眾需求能否得到更好的滿足，政府的合法性是否會進(jìn)一步增強(qiáng)，行政改革能否達(dá)到預(yù)期的目的?？陀^來看，一方面，社會職能在政府職能體系中最為龐雜，社會事務(wù)所涉及的利益群體也最為廣泛；另一方面，我國現(xiàn)階段社會組織的發(fā)育整體看來總量不足，覆蓋面較窄，服務(wù)能力也相對較弱。[1]基于這樣的現(xiàn)實(shí)，政府在向社會組織轉(zhuǎn)移職能的過程中，需要對轉(zhuǎn)移的內(nèi)容、對象、進(jìn)程、尺度、質(zhì)量等保有清晰的認(rèn)識并進(jìn)行準(zhǔn)確的把握。政府應(yīng)根據(jù)公共利益最大化原則、社會事務(wù)治理效能原則，充分尊重社會公眾選擇，在條件成熟的領(lǐng)域有序地向社會組織開放制度空間，允許社會組織以合法的方式，按照法定的程序進(jìn)入社會事務(wù)治理領(lǐng)域。政府在將那些適合社會組織承擔(dān)，由社會組織承擔(dān)更好的社會職能轉(zhuǎn)移給社會組織的同時(shí)，不僅自身保留了部分社會職能，而且以公平有效的方式對社會組織的履職過程與實(shí)際效果進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，并為社會組織職能履行做好政策性服務(wù)。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變集決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能于一身的全能角色，將更多執(zhí)行性職能交給社會組織，集中精力履行好決策職能，鼓勵社會組織參與社會事務(wù)決策，并逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能由政府向第三方轉(zhuǎn)移。社會組織作為植根于社會的治理行動主體應(yīng)明確自身在社會事務(wù)治理和社會發(fā)展中的任務(wù)與角色，通過實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)并不斷完善自身，承擔(dān)好政府轉(zhuǎn)移的社會職能。

其次，在權(quán)力關(guān)系方面，協(xié)同治理并不是政府完全棄權(quán)，也不是政府與社會組織均權(quán)，而是政府賦予社會組織以社會事務(wù)的部分治理行動權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家公共權(quán)力與社會主體權(quán)力的相互呼應(yīng)。手中握有多少權(quán)力并不能用來衡量政府合法性的強(qiáng)弱。政府從公共性出發(fā)還權(quán)于社會的行動，非但不會威脅到政府的合法性，反而會因公共利益的更好實(shí)現(xiàn)而使政府獲得更廣泛的社會認(rèn)同。政府權(quán)力合法性的生成邏輯包括前后相繼的兩個(gè)過程，即權(quán)力來源的合法性和權(quán)力運(yùn)行的合法性。政府行使或配置公共權(quán)力的過程和結(jié)果能否得到社會公眾的認(rèn)同才是政府權(quán)力合法性的決定因素。政府只有合理地配置公共權(quán)力資源并發(fā)揮權(quán)力資源在增進(jìn)公共利益中的最大效能，才能獲得社會公眾的廣泛認(rèn)同，才能取得穩(wěn)定而持久的合法性。社會組織分享社會事務(wù)治權(quán)的現(xiàn)象和過程，體現(xiàn)了我國“一切權(quán)力屬于人民”的憲法基本精神，鞏固了社會組織服務(wù)于社會公眾和新時(shí)代中國特色社會主義事業(yè)的合法性基礎(chǔ)，使其可以憑借社會治理的法定主體權(quán)力更好地協(xié)調(diào)處理社會自身事務(wù)，使政府讓渡的部分治權(quán)最大化地發(fā)揮增進(jìn)公共利益的實(shí)際效能，同時(shí)使政府可以集中資源和力量解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出性問題。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，公共權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，絕不是政府完全放棄社會治理權(quán)力。特別是在社會力量發(fā)展不完備的階段，決定社會治理方向、性質(zhì)、任務(wù)、方式等的最高決策權(quán)，仍需要由政府來把握和行使，扶持社會組織發(fā)展，為社會治理提供可靠性資源供給的職能仍然需要政府來履行。同時(shí)，政府向社會組織讓渡治權(quán)空間，也不是要求政府必須與社會組織均權(quán)。社會治權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須遵循政府宏觀可控、相對均衡適度的原則。相對均衡適度意指既要打破管理行政范式下政府對社會事務(wù)治權(quán)的壟斷狀態(tài)，積極引導(dǎo)社會組織分享治理的主體性權(quán)力，同時(shí)這種治權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也要根據(jù)社會事務(wù)治理的實(shí)際需要和權(quán)力資源的社會承載能力來進(jìn)行。政府要根據(jù)社會組織公共權(quán)力的履行情況及社會反饋來動態(tài)地調(diào)整權(quán)力資源的配置，并保留權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的終極裁定權(quán)。

再次，在責(zé)任關(guān)系方面，政府與社會組織協(xié)同治理的制度安排并不意味著政府可以通過轉(zhuǎn)移職能和權(quán)力讓渡來轉(zhuǎn)嫁自身對公共利益實(shí)現(xiàn)的主體責(zé)任，反而更需要政府承擔(dān)起社會事務(wù)治理的整體性責(zé)任。西方新公共服務(wù)理論與實(shí)踐所要糾正的正是新公共管理運(yùn)動所造成的政府權(quán)力空心化和公共責(zé)任碎片化。這一時(shí)期的政府在轉(zhuǎn)移職權(quán)的過程中，公共責(zé)任意識也隨之淡化，出現(xiàn)了政府整體性公共責(zé)任碎片化的趨勢，表現(xiàn)為政府開始有意識地轉(zhuǎn)嫁責(zé)任給社會力量，或推卸責(zé)任給內(nèi)設(shè)部門，以達(dá)到轉(zhuǎn)移公眾矛盾的目的。[2]實(shí)踐證明，公共屬性所決定的政府為公共利益所要承擔(dān)的整體性公共責(zé)任，并不會因?yàn)檎毮軐?shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變和社會治權(quán)的部分讓渡而發(fā)生轉(zhuǎn)移或拆解。但這也并不意味著社會組織在任何情況下都無須對自己的治理行為負(fù)責(zé)。因此，有必要基于權(quán)責(zé)一致的原則，從責(zé)任主體與對象的角度，對協(xié)同治理聯(lián)合行動中政府與社會組織的責(zé)任關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的梳理。協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)賦予社會組織以社會事務(wù)的部分治權(quán)，這就意味著社會組織需要與政府共同承擔(dān)實(shí)現(xiàn)、維護(hù)并增進(jìn)公共利益的責(zé)任。此時(shí)，不同責(zé)任主體的共同責(zé)任對象是社會公眾，共同的責(zé)任內(nèi)容是公共利益。同時(shí)，協(xié)同治理所反映的是政府與社會組織之間圍繞具體社會事務(wù)而形成的合作關(guān)系或契約關(guān)系。政府與社會組織彼此做出了資源或行動的承諾，并要求對方在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)兌現(xiàn)相應(yīng)數(shù)量與質(zhì)量的承諾。此時(shí)，不同的責(zé)任主體又互為責(zé)任對象。從責(zé)任范圍來看，作為社會治理集體行動的組織者、制度的設(shè)計(jì)者、行動的具體參與者，政府不僅要為自身的治理行為負(fù)責(zé)，還要為社會組織在社會治理行動中做出的包括引發(fā)負(fù)效應(yīng)的一切具體行為負(fù)擔(dān)作為組織者的整體性責(zé)任。與政府對全體社會成員所擔(dān)負(fù)的整體性責(zé)任相比，社會組織的責(zé)任范圍仍然是有限的。所以，政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能、讓渡權(quán)力，并不意味著可以轉(zhuǎn)移社會事務(wù)治理的整體性責(zé)任。

最后，在利益關(guān)系方面，政府與社會組織協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中不應(yīng)突顯彼此間的利益爭奪關(guān)系，而應(yīng)突出互惠互利、合作共贏的主體間關(guān)系。在社會治理集體行動中，政府與社會組織的共同利益在本質(zhì)上反映為公共生活世界所追求的公共利益。社會治理的終極價(jià)值決定了政府和社會組織在面對理性選擇和價(jià)值抉擇時(shí)，必須遵循公共理性原則保證公共利益的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。優(yōu)先性設(shè)計(jì)本身意味著公共理性和公共利益并不排斥個(gè)體理性和基于組織發(fā)展與事業(yè)發(fā)展的組織合理利益訴求。之所以強(qiáng)調(diào)公共理性優(yōu)先，是因?yàn)閭€(gè)體理性是行為主體以其單方面利弊得失為邏輯出發(fā)點(diǎn)對其行為選擇做出價(jià)值判斷的。個(gè)體理性的無限膨脹極易導(dǎo)致治理主體間的利益爭奪與價(jià)值沖突，不利于社會治理聯(lián)合行動的生成與發(fā)展。公共理性則有利于政府與社會組織間共識性價(jià)值目標(biāo)的形成，促成合作。理性地來看，合作而非競爭才是多方面利益得以實(shí)現(xiàn)的最佳方式。正是基于對合作的重要性的認(rèn)識，國內(nèi)部分學(xué)者在翻譯和使用協(xié)同治理概念時(shí)，經(jīng)常將其表述為“合作治理”或“協(xié)作性公共管理”，意指“在多元治理主體并存的條件下，對‘政府治理，公眾參與’模式的完善與超越”。[3]事實(shí)上，合作與競爭本身就是一對共生性矛盾，沒有無競爭的合作，也沒有無合作的競爭，合作與競爭又共同構(gòu)成了協(xié)同治理主體間利益關(guān)系矛盾的一體兩面。其中，合作應(yīng)該成為矛盾的主要方面。私人領(lǐng)域中的企業(yè)聯(lián)盟，公共領(lǐng)域中的公私合作伙伴關(guān)系(PPP)等諸多實(shí)踐都證明，只有通過合作才能擺脫單方面發(fā)展和社會整體發(fā)展中的資源性困境，并為合作行動參與者帶來更大的競爭優(yōu)勢，才能解決過度競爭所帶來的資源封閉、秩序混亂和發(fā)展低效問題。西方的公共選擇理論在公共產(chǎn)品與服務(wù)優(yōu)質(zhì)供給的意義上是鼓勵多元治理主體間競爭的。其邏輯依據(jù)在于公平、開放的競爭環(huán)境有利于擴(kuò)大公眾的自主選擇權(quán)，形成公共服務(wù)的買方市場，同時(shí)打破政府的服務(wù)壟斷，促進(jìn)公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量和供給效能的提升。此邏輯的成立有其特定的前提，包括理性而有自由選擇權(quán)的公民、發(fā)達(dá)成熟的社會組織、公平開放有序的公共服務(wù)市場等。公共選擇理論是布坎南等人基于經(jīng)濟(jì)學(xué)反政府干預(yù)的立場而提出的，其理論體系所內(nèi)含的“顧客導(dǎo)向”、“反政府壟斷”、“鼓勵政府間競爭和公共服務(wù)的市場化”等主張，不僅迎合20世紀(jì)70年代公眾對優(yōu)質(zhì)高效公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的需要，而且迎合了當(dāng)時(shí)處于財(cái)政、管理、信任三大危機(jī)之中的西方政府改革的需要，并成為新公共管理運(yùn)動的重要理論來源。但該理論特別是其鼓勵競爭的主張，隨著新公共管理運(yùn)動實(shí)踐弊端的日漸顯現(xiàn)而備受質(zhì)疑甚至指責(zé)。矛盾的焦點(diǎn)主要集中在管理主義行政思維下政府對社會公平的忽視、政府整體性公共責(zé)任的碎片化、處于競爭關(guān)系中的“企業(yè)家政府”追逐自身利益行為的合法性等問題。顯然，在公共行政的基本價(jià)值取向和公共事務(wù)治理多元主體間利益關(guān)系定位方面，隨后興起的新公共服務(wù)理論和協(xié)同治理理論，以其所主張的公平、責(zé)任與合作，完成了對新公共管理理論和公共選擇理論所主張的效率中心主義的原子化利益存在形式和競爭性利益實(shí)現(xiàn)方式的批判和超越。即便如此，公共選擇理論也并非一無是處，其所提出的擴(kuò)大公共產(chǎn)品消費(fèi)者選擇權(quán)和選擇空間以提升公共服務(wù)質(zhì)量并使公眾最終受益的主張，在基本價(jià)值取向上和邏輯思路上是具有進(jìn)步意義的。這種以競爭促進(jìn)服務(wù)并為實(shí)際行動者贏得市場的邏輯理念恰恰迎合了我國當(dāng)前公共服務(wù)市場化改革的需要。其價(jià)值主要體現(xiàn)在政府主導(dǎo)的公共服務(wù)競爭性購買過程之中，有利于政府代表公眾在眾多的公共服務(wù)供給主體中進(jìn)行判斷和選擇。我國的公共服務(wù)市場化還處于起步階段，“面臨著制度安排缺失、社會整合乏力、各方利益掣肘、思想觀念滯后等諸多困境?！盵4]市場化運(yùn)作的制度優(yōu)勢、公眾的理性判斷與選擇能力和社會組織的發(fā)育程度同時(shí)決定了引入市場競爭機(jī)制的必要性、政府代表公眾進(jìn)行選擇的合理性以及政府在公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給中居于主導(dǎo)地位的必然性。這種主導(dǎo)地位自然不是指代政府壟斷公共服務(wù)，而是指政府要主導(dǎo)公共服務(wù)改革，積極探索諸如政府向社會組織購買公共服務(wù)等公共利益實(shí)現(xiàn)的更優(yōu)方式，規(guī)范市場主體行為和競爭秩序，同時(shí)培育社會公眾的理性判斷能力和自主選擇能力。

綜合以上各方面來看，我國在建構(gòu)政府與社會組織協(xié)同治理制度格局時(shí)，要在職、責(zé)、權(quán)、利四個(gè)方面協(xié)調(diào)好政府與社會組織間的關(guān)系。政府既要為社會組織參與社會治理提供條件，也要避免單向度地追求“小政府、大社會”，并且應(yīng)以公共利益和公共需求為導(dǎo)向，以職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移調(diào)整為中心，全面協(xié)調(diào)好與社會組織間的關(guān)系。政府與社會組織在社會治理領(lǐng)域中的權(quán)重比例應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展實(shí)際需要合理安排，堅(jiān)持適度原則。從西方公共行政發(fā)展歷程來看，當(dāng)社會發(fā)展面臨重大危機(jī)時(shí)，政府機(jī)構(gòu)和職能便會膨脹，行政干預(yù)便會加強(qiáng)?！按笳边€是“小政府”僅是從政府規(guī)模、職能范疇、權(quán)責(zé)范圍等角度的一種形象描述，并不與公共權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效能直接相關(guān)。影響公共權(quán)力運(yùn)行效能的關(guān)鍵在于公共權(quán)力資源的合理配置，以及在公共權(quán)力行使者之間建立起有效的動力協(xié)調(diào)機(jī)制。所以，機(jī)構(gòu)和職能精簡后的“小政府”應(yīng)該是對社會發(fā)展實(shí)際駕馭能力更強(qiáng)的政府，這種政府的出現(xiàn)是政府和社會兩個(gè)方面的發(fā)展進(jìn)入成熟階段的標(biāo)志?？梢哉f，“在政治現(xiàn)代化發(fā)展較充分、政府的結(jié)構(gòu)功能分化和專門化突出、政府專業(yè)化能力素質(zhì)較高的社會中，倡行‘小政府、大社會’是有一定的理論依據(jù)和實(shí)踐道理的?！盵5]反之，在社會發(fā)育不成熟、政府整體協(xié)調(diào)能力相對較弱的情況下，“小政府”反而會給社會治理和公共利益的實(shí)現(xiàn)帶來負(fù)面影響。

二、治理能力維度：提升治理行動中的主體能力

正如上文所述，政府與社會組織協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)本身意味著社會治理主體的多元化。政府規(guī)模的縮小并不意味著政府可以弱化自身能力，降低對自身履職能力的要求，反而這一制度安排的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理恰恰對協(xié)同關(guān)系中政府的實(shí)踐能力提出了超出以往的更高要求。不得不承認(rèn)，當(dāng)前我們建構(gòu)政府與社會組織協(xié)同治理制度格局的主張，是在“政府強(qiáng)、社會弱”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上提出的。這一強(qiáng)一弱的能力結(jié)構(gòu)給協(xié)同行動和新的社會治理制度的實(shí)施帶來很大難度。事實(shí)上，政府“強(qiáng)”，也僅限于政府承擔(dān)著更多的社會治理職能，并不能證明其有足夠的經(jīng)驗(yàn)和能力來應(yīng)對協(xié)同治理這一新的制度挑戰(zhàn)。“社會弱”主要指社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、領(lǐng)域窄，進(jìn)而影響到其參與社會治理的廣度、深度和效度，這已經(jīng)成為制約我國協(xié)同治理制度效能的一個(gè)關(guān)鍵性因素。相對較弱的社會組織是無法有效承接政府轉(zhuǎn)移的社會職能并協(xié)同政府向社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的。因此，社會組織需要提升主體意識和服務(wù)意識，在協(xié)同治理的制度實(shí)踐中不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)，與政府組織間真正實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)——強(qiáng)”聯(lián)合。

政府能力的提升是協(xié)同治理系統(tǒng)能力和整體效能提升的根本保證。協(xié)同治理的未來發(fā)展趨勢是要逐步塑造一個(gè)規(guī)模雖小，但能力更強(qiáng)的政府。改革開放四十年來中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展令世界矚目，以致有些外媒及學(xué)者把中國的發(fā)展道路稱為“中國模式”，并把發(fā)展的成就歸因于國家干預(yù)和行政指令控制。他們認(rèn)為，“中國的指令控制制度較其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家所重視的制度運(yùn)轉(zhuǎn)有效得多。他們以連貫的方式推動和引導(dǎo)人民和國家的資源達(dá)到共同的目標(biāo)。”[6]事實(shí)上，這些學(xué)者只看到了事物發(fā)展的一個(gè)方面，卻忽視了以行政的方式來配置和協(xié)調(diào)社會發(fā)展資源所產(chǎn)生的高額行政成本，以及政府在獨(dú)自履行社會管理職能中所付出的高額代價(jià)。所以，當(dāng)下中國亟須確立市場在資源配置中的決定性地位，在公共事務(wù)治理和公共產(chǎn)品與服務(wù)供給方面提升市場化水平。政府與社會組織協(xié)同治理理念的提出，不僅為中國更好更快地實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供了重要啟示，同時(shí)也對協(xié)同治理系統(tǒng)中政府應(yīng)具備的能力提出了不同于以往的要求。首先是政府的公共服務(wù)供給能力。這種能力不同于以往之處在于，政府在協(xié)同治理框架下將逐步從直接供給環(huán)節(jié)退出，轉(zhuǎn)而成為公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的組織者，政府將集中精力完善公共產(chǎn)品與服務(wù)供給系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)公共需求與公共服務(wù)供給之間在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)方面的更好銜接。其次是政府的資源配置能力。引導(dǎo)社會組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域本身意味著市場機(jī)制的引入。市場具有資源配置的效率優(yōu)勢，同時(shí)也有公平性的不足。政府需要充分發(fā)揮“元治理”的制度調(diào)節(jié)功能，發(fā)揮行政力量在社會治理資源公平配置中的促進(jìn)和保障作用。再次是政府的協(xié)同秩序維護(hù)能力。協(xié)同治理的制度安排旨在建構(gòu)以公共產(chǎn)品與服務(wù)為核心的社會生活良性秩序。政府與社會組織之間的協(xié)同秩序是公共產(chǎn)品與服務(wù)秩序性供給和社會治理整體性秩序的前提和基礎(chǔ)。政府一方面要引導(dǎo)社會組織有序參與，規(guī)范其運(yùn)行；同時(shí)還要調(diào)整自身行為，合理劃定行為邊界，避免因行為失范對協(xié)同治理的制度秩序和倫理秩序造成侵害。最后，也是最為關(guān)鍵的在于政府要提高自身的制度供給能力。政府向社會提供穩(wěn)定、規(guī)范、公平的制度體現(xiàn)著“依法治國”的基本精神。這些制度的有效供給將使政府與社會組織的協(xié)同治理進(jìn)入規(guī)范運(yùn)行的軌道。協(xié)同治理所需要的制度是對政府與社會組織雙方均能產(chǎn)生平等約束力的制度，有利于協(xié)同合作和共贏互利的制度；對社會組織而言是有利于社會依法獲得社會治理權(quán)利的制度，有利于去除行動阻力的制度，有利于社會組織發(fā)展壯大的制度；對政府而言是有利于整體性公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制度，有利于維護(hù)和增強(qiáng)政府合法性的制度；對社會公眾而言，是有利于公共利益更好實(shí)現(xiàn)，公眾可以從協(xié)同治理的制度實(shí)踐中獲得優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的制度。

社會組織能力的全面提升是協(xié)同治理系統(tǒng)能力和整體效能提升的關(guān)鍵。在協(xié)同治理主體系統(tǒng)中，社會組織的行為能力與政府相比較弱。社會組織羸弱現(xiàn)狀的形成具有深刻的社會歷史性。協(xié)同治理需要社會組織具備一系列能夠彰顯其主體性的能力、能夠使其與政府形成有效協(xié)同的能力、能夠有助于公共利益實(shí)現(xiàn)的能力。具體可以概括為主體性思維能力、價(jià)值判斷與價(jià)值行為選擇能力、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給能力。首先，主體性思維能力證明了社會組織主體性的存在。主體性思維能力使社會組織能夠以獨(dú)立于外在力量的主體視角去認(rèn)識世界和改造世界。這是消解其現(xiàn)存依附性的必備能力要求。只有具有主體性思維能力才能使社會組織產(chǎn)生主體意識，具體包括參與意識、責(zé)任意識、權(quán)利意識和平等意識。擁有主體性思維和主體意識才能激發(fā)社會組織的主體行為動機(jī)與主體行為活力，使其自覺地參與到社會治理的主體實(shí)踐當(dāng)中。其次，價(jià)值判斷與價(jià)值行為選擇能力是保證社會組織公共性、保證其行為選擇符合公共制度和公共倫理要求的必備條件。社會組織的公共性與政府的公共性在存蓄時(shí)間和確立方式上有著明顯的不同，政府從它產(chǎn)生的那天起便具有天然的公共性，公共性支配著政府的理性、動機(jī)與行為；而社會組織的公共性不僅存蓄時(shí)間較短，而且只有當(dāng)社會組織進(jìn)入公共領(lǐng)域并發(fā)揮實(shí)際效能，同時(shí)獲得了政府和廣大社會公眾的一致認(rèn)同之后才得以真正確立。社會組織公共性的最終確立須經(jīng)過一番系統(tǒng)錘煉，較之政府的公共性更容易受到公眾質(zhì)疑。因此，要求社會組織必須在動機(jī)方面秉持公共精神和公共理性，在行為方面堅(jiān)持恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用主體治權(quán)并竭力滿足社會公眾需求。最后，社會組織要具有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的實(shí)際供給能力。能力是行動的保障，只有提升供給能力，社會組織才能擔(dān)當(dāng)社會治理的使命，才能與政府實(shí)現(xiàn)協(xié)作互動。當(dāng)前我國社會組織在公共服務(wù)供給中表現(xiàn)出服務(wù)領(lǐng)域窄、服務(wù)半徑小、服務(wù)專業(yè)化水平不高等問題，直接原因在于組織數(shù)量少、組織規(guī)模小、行業(yè)分布過于集中，根本原因則在于體制束縛了動力，資源制約了活力。因此，社會組織應(yīng)抓住當(dāng)前社會治理現(xiàn)代化建設(shè)的歷史機(jī)遇，借助政府提供的持續(xù)性制度支持，在資金、人才、技術(shù)等方面進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)結(jié)合自身的自組織機(jī)制優(yōu)勢，提升向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的主體能力，積極投身社會治理實(shí)踐，在服務(wù)供給過程中以市場的標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)并不斷完善這一能力。

三、協(xié)同機(jī)制維度：累積治理主體間的社會資本

協(xié)同治理作為以公共利益為最終價(jià)值指向的集體行動，其效能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在政府與社會組織之間建立起有效的協(xié)同機(jī)制，以保證兩者在主觀意識與客觀行動上的協(xié)調(diào)一致。通過累積社會資本可以在政府與社會組織之間確立起能夠統(tǒng)一兩者意識與行為的信任機(jī)制、規(guī)范機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。信任機(jī)制可以起到行為簡化功能，規(guī)范機(jī)制可以起到行為自覺功能，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制可以起到群體壓力功能。從而解決社會治理行動中治理主體不敢行動、不愿行動和不會行動的協(xié)同性不足問題。社會資本(Social capital)的概念產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的西方社會學(xué)，概念提出者皮埃爾·布爾迪厄(Pierre Bourdieu)把社會資本描述為：“實(shí)際的或潛在的資源的集合體,那些資源是同對某種持久的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分的。這一網(wǎng)絡(luò)是大家共同熟悉的，得到公認(rèn)的，而且是一種體制化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。”[7]社會資本作為一種關(guān)系嵌入型資本，是以主體間關(guān)系為媒介，在資源的主體間流動和思維與行動的主體間交往過程中來彰顯其資本屬性和存在價(jià)值的。政府與社會組織在社會治理領(lǐng)域展開合作為兩者間社會資本的積累提供了重要的交往實(shí)踐基礎(chǔ)。隨著合作的深入，政府與社會組織間的共識不斷擴(kuò)大，信任不斷加深，規(guī)范逐步確立，社會資本網(wǎng)絡(luò)也伴隨主體數(shù)量的增加而得以擴(kuò)展，對社會治理集體行動來說獲得的將是高效率和低成本。[8]

行政發(fā)展、社會組織發(fā)展和公共事務(wù)治理的共同需要決定了政府網(wǎng)絡(luò)和社會組織網(wǎng)絡(luò)必須融合而形成針對公眾需求的更為強(qiáng)大的社會治理網(wǎng)絡(luò)。這種協(xié)同型社會治理網(wǎng)絡(luò)的形成是一個(gè)在理念與實(shí)踐上由傳統(tǒng)各自封閉向現(xiàn)代相互開放轉(zhuǎn)型的過程。開放是相對于封閉而言的，社會中任何類型的組織同個(gè)體行為者一樣受交往實(shí)踐的影響都必然處于某種特定的、熟悉的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系環(huán)境之中。交往的封閉性在一個(gè)側(cè)面反映了其交往對象的固定化和重復(fù)性，以及交往方式的程式化，并直接導(dǎo)致了其行動資源的同質(zhì)性和局限性，在特定場域中將影響其對有價(jià)值的稀缺性行動資源的獲取能力和整體實(shí)踐能力。隨著交往需求的增加和交往實(shí)踐的發(fā)展，從封閉網(wǎng)絡(luò)走向開放網(wǎng)絡(luò)，從熟悉環(huán)境走向陌生環(huán)境已成為現(xiàn)代交往規(guī)律。政府與社會組織之間的交往同樣產(chǎn)生于共識性價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要，因此才分別從自我網(wǎng)絡(luò)走出，走進(jìn)對方的網(wǎng)絡(luò)世界。公共事務(wù)的多樣性和復(fù)雜化使得政府和社會組織均需要重新認(rèn)識并理性地建構(gòu)協(xié)同治理主體間的關(guān)系。對于兩者而言，不僅要認(rèn)識到擴(kuò)展異質(zhì)性交往的必要性，而且要客觀理性地看待交往對象和交往方式出現(xiàn)的新變化，相互理解、相互包容地積極促成雙方在價(jià)值目標(biāo)、價(jià)值行為方式和價(jià)值行為評價(jià)尺度等方面達(dá)成共識。所以說，協(xié)同型社會治理格局不僅意味著政府向社會開放制度空間，更意味著社會自身在開放式發(fā)展過程中對多元化利益代表方式的一種自我訴求。開放的社會治理需要政府與社會組織進(jìn)行開放式的廣泛合作，更需要彼此融合而形成規(guī)模更為龐大，力量更為強(qiáng)大的社會資本網(wǎng)絡(luò)來促成協(xié)同治理集體行動的生成與發(fā)展。

社會資本為有效協(xié)同所提供的信任機(jī)制是建立在倫理信任而非制度信任基礎(chǔ)之上。共識是信任產(chǎn)生的前提，而信任的累積與交往實(shí)踐的發(fā)展之間又互為因果。信任關(guān)系的形成是一個(gè)由淺入深的實(shí)踐過程。主體之間在缺少共識的前提下很難找到信任對方并與之交往的理由。公共性決定了政府在尋找治理合作伙伴時(shí)必須對公共利益負(fù)責(zé)，當(dāng)社會組織也對公共利益持有同樣的責(zé)任心時(shí)，兩者便達(dá)成了初步的共識。但這種意識交流的初步成果并不足以成為信任對方的理由，更不能構(gòu)成雙方聯(lián)合行動的基礎(chǔ)。此時(shí)，必要的制度契約成為打破政府與社會組織信任與合作僵局的制度中介，即便這種契約關(guān)系的建立往往需要支付巨大的事前信用考證成本和事中邏輯論證成本。制度契約所產(chǎn)生的效力超過了權(quán)力、社會聲譽(yù)、物質(zhì)財(cái)富等任何抵押物而在政府與社會組織之間初步形成信任，促進(jìn)了初次合作行為的產(chǎn)生。由制度契約而生發(fā)的信任，我們稱為制度信任。隨著政府與社會組織合作頻度的增多和合作廣度與深度的擴(kuò)展，制度契約的行為主導(dǎo)功能會逐漸讓位于倫理(關(guān)系)契約。當(dāng)倫理契約或關(guān)系契約成為主導(dǎo)合作行為的基本依據(jù)時(shí)，制度契約也就完成了維系主體間信任關(guān)系的歷史使命，以倫理為基礎(chǔ)建立起來的信任關(guān)系我們稱為倫理信任，它是深度信任的一般表現(xiàn)，可以對合作雙方的動機(jī)與行為產(chǎn)生積極的影響，促進(jìn)資源互補(bǔ)、行動互助，以及行為選擇他者視域的生成。由此，政府與社會組織有效協(xié)同所需要的雙方彼此深度信任關(guān)系基礎(chǔ)得以建立。不得不承認(rèn)的是，在政府與社會組織信任與合作關(guān)系確立與發(fā)展過程中，政府的態(tài)度是至關(guān)重要的，“一個(gè)有信心、有能力和傾向于民眾的政府，會歡迎社會組織參與發(fā)展事業(yè)。而一個(gè)軟弱的政府則傾向于對社會組織持懷疑和戒備的態(tài)度，擔(dān)心社會組織對民眾的動員?！盵9]

政府與社會組織協(xié)同治理對于中國社會來說是新鮮事物。作為一種來自于西方社會的制度建構(gòu)思路，我們必然要以對公共利益負(fù)責(zé)的態(tài)度謹(jǐn)慎地加以考量，分析其適用性和適用的限度。經(jīng)過分析我們認(rèn)為，政府與社會組織協(xié)同治理是以主體能力建設(shè)為基礎(chǔ)的，是以兩者之間在職、責(zé)、權(quán)、利四個(gè)方面關(guān)系的合理架構(gòu)為前提的，是以主體間協(xié)同機(jī)制的建立為保障的。從關(guān)系結(jié)構(gòu)、主體能力和協(xié)同機(jī)制三個(gè)維度去審視我國社會治理格局建設(shè)和社會治理效能的提升問題，有助于我們客觀地辨識多元協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)中的優(yōu)勢與不足，從而更好地彰顯協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)在實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)公共利益制度實(shí)踐中的價(jià)值。