總體國(guó)家安全觀視閾下的應(yīng)急管理創(chuàng)新

盤世貴

(中共廣西壯族自治區(qū)委員會(huì)黨校 應(yīng)急管理培訓(xùn)部，南寧 530021)

總體國(guó)家安全觀作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，必須認(rèn)真貫徹落實(shí)。從國(guó)家層面來(lái)看貫徹總體國(guó)家安全觀，其中一個(gè)重大舉措就是成立應(yīng)急管理部，強(qiáng)化政府應(yīng)急管理職能，凸顯公共安全的重要性，這也為落實(shí)以人民安全為宗旨的新安全理念、統(tǒng)籌各系統(tǒng)安全奠定了組織基礎(chǔ)。成立應(yīng)急管理部既是我國(guó)在總體國(guó)家安全觀視閾下應(yīng)急管理體制的偉大創(chuàng)新，也是要求我們必須全方位推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作的創(chuàng)新。

一、總體國(guó)家安全觀的重大歷史和現(xiàn)實(shí)意義

總體國(guó)家安全觀是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央在深刻、全面分析了中國(guó)在新時(shí)代面臨的國(guó)家安全形勢(shì)后提出的具有重大歷史和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的國(guó)家戰(zhàn)略。

首先，總體國(guó)家安全觀解決了長(zhǎng)期困擾我國(guó)的國(guó)家安全缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的問(wèn)題，具有劃時(shí)代的歷史意義。國(guó)家安全對(duì)一個(gè)國(guó)家而言無(wú)疑是極其重大的戰(zhàn)略問(wèn)題。而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在國(guó)家安全問(wèn)題上缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略布局。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央圍繞總體國(guó)家安全觀開展的改革，范圍之廣、力度之大、動(dòng)作之快、效果之明顯前所未有?？傮w國(guó)家安全觀的提出和落實(shí)將會(huì)從理念、體制、機(jī)制和能力等全方位地將國(guó)家安全牢牢掌握在自己手中，也將為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興做出偉大貢獻(xiàn)。

其次，總體國(guó)家安全觀回答了在新時(shí)代如何實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)家安全的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代之后全黨全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南，對(duì)于關(guān)系國(guó)家安全的重大問(wèn)題，予以了科學(xué)、堅(jiān)定、明確的回答！因此，在新時(shí)代建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略中明確提出了要堅(jiān)持“總體國(guó)家安全觀”。[1]17這對(duì)于新時(shí)代如何保障和實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全做出了明確的指導(dǎo)和規(guī)定?？傮w國(guó)家安全觀既明確了國(guó)家安全要秉持的基本價(jià)值觀，又明確了實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全的方法論，重點(diǎn)準(zhǔn)確、邏輯嚴(yán)密、體系完整，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。在新時(shí)代，只要我們嚴(yán)格按照總體國(guó)家安全觀的要求，牢記宗旨和根本，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家安全建設(shè)的各項(xiàng)工作，包括統(tǒng)籌好各要素安全，完善安全制度體系，加強(qiáng)安全能力建設(shè)，就一定能實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)家安全。

最后，總體國(guó)家安全觀回應(yīng)了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興面臨的問(wèn)題。從國(guó)際層面來(lái)講，中國(guó)從站起來(lái)、富起來(lái)、到強(qiáng)起來(lái)正成為全世界從20世紀(jì)中葉以來(lái)最為重要的國(guó)際現(xiàn)象。伴隨著中國(guó)的和平崛起，“中國(guó)威脅論”塵囂日上，一些不懷好意的西方學(xué)者甚至拋出“修昔底德陷阱”的沉渣。對(duì)此，習(xí)總書記在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中明確指出，中國(guó)特色大國(guó)外交要推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。在堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀中明確指出，要統(tǒng)籌“自身安全和共同安全”，這也是對(duì)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的具體要求。從國(guó)內(nèi)層面來(lái)講，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不斷深入，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為我國(guó)社會(huì)主要矛盾。人民的美好生活需要是全方位的，當(dāng)然包括公共安全需要。必須給人民一個(gè)安全的公共環(huán)境，讓人民享受充分的、全方位的安全，因此，順理成章地提出總體國(guó)家安全觀，并明確指出“以人民安全為宗旨”。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”中進(jìn)一步提出，“健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。”[2]33“健全國(guó)家安全體系，加強(qiáng)國(guó)家安全法治保障，提高防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)能力?！盵3]34

可以看出，總體國(guó)家安全觀，既立足于國(guó)內(nèi)又著眼于世界，既考慮當(dāng)下又謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，既布局宏觀又打牢微觀，是科學(xué)的、系統(tǒng)的、具有實(shí)踐性的安全觀。

二、總體國(guó)家安全觀與應(yīng)急管理工作的關(guān)系

如果將習(xí)近平總書記提出的構(gòu)建人類命運(yùn)共同體看成是貫徹總體國(guó)家安全觀的外交戰(zhàn)略的話，推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體制改革則是內(nèi)政部署；將興軍強(qiáng)軍看成是落實(shí)總體國(guó)家安全觀的軍事戰(zhàn)略的話，推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體制改革則是民事安排。因此，總體國(guó)家安全觀與應(yīng)急管理是總體與局部的關(guān)系，是戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的關(guān)系，是目標(biāo)與措施的關(guān)系。

首先，搞好應(yīng)急管理工作是實(shí)現(xiàn)“宗旨”和“根本”的基本保障?？傮w國(guó)家安全觀明確了“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本”，這是以人民為中心的政治哲學(xué)的基本特征，而且二者相輔相成，沒(méi)有政治安全就不會(huì)有真正的人民安全，沒(méi)有人民安全也不會(huì)有實(shí)際意義的政治安全。應(yīng)急管理工作既要通過(guò)防患未然的監(jiān)測(cè)預(yù)警、科學(xué)明確的應(yīng)急決策、快速有序的應(yīng)急處置、成熟高效的善后工作來(lái)有效保障人民的生命、健康、財(cái)產(chǎn)、心理、環(huán)境等全方位安全來(lái)實(shí)現(xiàn)人民安全，又要通過(guò)建立健全社會(huì)矛盾調(diào)處機(jī)制、社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)機(jī)制、社會(huì)沖突處置機(jī)制，尤其是要“嚴(yán)密防范和堅(jiān)決打擊各種滲透顛覆破壞活動(dòng)、暴力恐怖活動(dòng)、民族分裂活動(dòng)、宗教極端活動(dòng)”[4]34，等等，來(lái)實(shí)現(xiàn)政治安全。因此，對(duì)應(yīng)急管理工作的重視就是對(duì)人民安全和政治安全的重視，深化應(yīng)急管理體制改革，就是要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)安全問(wèn)題的有效領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。[2]

其次，搞好應(yīng)急管理工作是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部安全的基本要求和實(shí)現(xiàn)外部安全的前提條件?？傮w國(guó)家安全觀要求“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全”，顯然，外部安全需要通過(guò)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的積極外交和提高軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力等來(lái)實(shí)現(xiàn)。而內(nèi)部安全當(dāng)然要靠“健全國(guó)家安全體系，加強(qiáng)國(guó)家安全法治保障，提高防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)能力”來(lái)實(shí)現(xiàn)。而這些正是應(yīng)急管理工作的基本內(nèi)容和職責(zé)。同時(shí)，統(tǒng)籌“國(guó)土安全和國(guó)民安全，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全”也是應(yīng)急管理工作的重要職責(zé)?？梢哉f(shuō)，在新時(shí)代，應(yīng)急管理工作的重要性日益凸顯，因?yàn)樗P(guān)系著國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全的基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)內(nèi)部安全才可能實(shí)現(xiàn)外部安全。2017年7月26日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)專題研討班上提出了“特別是要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)”[3]，“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”中有兩大攻堅(jiān)戰(zhàn)是應(yīng)急管理的重要職能，而且這也與“內(nèi)部安全”息息相關(guān)，因此，必須高度重視并抓好應(yīng)急管理工作。

最后，總體國(guó)家安全觀視閾下對(duì)應(yīng)急管理提出了全新的要求。習(xí)近平總書記系列重要講話對(duì)我國(guó)國(guó)家安全尤其是應(yīng)急管理工作提出了全新的要求。

一是統(tǒng)籌的要求。統(tǒng)籌，就是要“統(tǒng)籌外部安全與內(nèi)部安全、國(guó)土安全與國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自身安全與共同安全”[1]17。而舊的應(yīng)急管理體制和機(jī)制顯然無(wú)法滿足統(tǒng)籌的要求，因此，必須改革應(yīng)急管理體制，完善應(yīng)急管理機(jī)制，使應(yīng)急管理工作能夠統(tǒng)籌安全與發(fā)展，統(tǒng)籌各要素安全，這也是組建應(yīng)急管理部的根本依據(jù)。

二是完善的要求。完善，就是要完善國(guó)家安全制度體系。國(guó)家安全涉及方方面面，必須要依靠制度來(lái)扎牢安全的柵欄。比如與應(yīng)急管理工作密切相關(guān)的金融安全的制度、生產(chǎn)安全的制度、信息安全的制度、公民人身和財(cái)產(chǎn)安全的制度等，都不能零打碎敲，而是要通過(guò)完善各種安全制度建設(shè)來(lái)統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)安排。

三是加強(qiáng)的要求。加強(qiáng)，就是要加強(qiáng)國(guó)家安全能力建設(shè)。在統(tǒng)籌國(guó)家安全要素、完善國(guó)家安全制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)家安全能力建設(shè)，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全，這是科學(xué)的邏輯。而對(duì)于應(yīng)急管理來(lái)說(shuō)，必須加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)才能有效預(yù)防和處置各種突發(fā)事件，有效保護(hù)人民安全。

而無(wú)論是統(tǒng)籌安全和發(fā)展還是統(tǒng)籌各系統(tǒng)各要素安全，無(wú)論是完善國(guó)家安全制度體系還是加強(qiáng)國(guó)家安全能力建設(shè)，都必須創(chuàng)新應(yīng)急管理工作。

三、舊的應(yīng)急管理體制存在的弊端與不足

可以看出，這次中央在應(yīng)急管理體制改革方面，動(dòng)作之大、力度之強(qiáng)既出乎意料又合乎情理。說(shuō)出乎意料是連很多專家學(xué)者都沒(méi)想到黨中央會(huì)如此重視應(yīng)急管理，而且改革的動(dòng)作會(huì)如此之大；說(shuō)合乎情理是因?yàn)榘凑湛傮w國(guó)家安全觀的要求必須全面改革應(yīng)急管理體制。因?yàn)榕f的應(yīng)急管理體制無(wú)法滿足貫徹總體國(guó)家安全觀的需要，存在以下弊端與不足。

一是應(yīng)急管理職能分散，無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)“以人民安全為宗旨”的安全要求。之前的應(yīng)急管理職能分散于公安、農(nóng)業(yè)、教育、工信、民政、交通、水利、衛(wèi)生、國(guó)土、食藥、地震等多個(gè)部門，幾乎每個(gè)政府部門都是應(yīng)急委成員單位，任何一起公共安全突發(fā)事件對(duì)人民安全的影響都不是單一的，而隸屬于政府的應(yīng)急辦，其規(guī)格還不如大多數(shù)的應(yīng)急委成員單位，因此，一旦發(fā)生突發(fā)事件需要協(xié)調(diào)的部門之多、難度之大可想而知，效率難以保障。應(yīng)急職能分散是我國(guó)應(yīng)急管理體制、機(jī)制和能力存在問(wèn)題的源發(fā)性問(wèn)題，也是這次組建應(yīng)急管理部要著重解決的問(wèn)題。

二是應(yīng)急體制不統(tǒng)一，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的規(guī)范化和統(tǒng)一性。改革前的應(yīng)急體制是“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主”，但是由于突發(fā)事件應(yīng)急管理的復(fù)雜性，使得這樣的表述在實(shí)際應(yīng)用中存在困難。特別是在各級(jí)政府應(yīng)急辦的規(guī)格還不一樣，有的市一級(jí)政府沒(méi)有專門的應(yīng)急辦，縣一級(jí)基本沒(méi)有應(yīng)急辦(往往是一個(gè)政府辦副主任兼應(yīng)急辦主任)?？傮w上講，應(yīng)急職能在政府的地位是臨時(shí)性職能，因此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和投入上就依賴各地各級(jí)政府的重視程度，這就使得應(yīng)急管理工作很難實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和統(tǒng)一性。

三是應(yīng)急機(jī)制不健全，無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)的高效性。應(yīng)急職能分散、各種制度不完善加上應(yīng)急科技落后等，極大地制約了應(yīng)急機(jī)制的健全和完善。在信息管理機(jī)制方面存在信息孤島的問(wèn)題，各部門信息不能共享、報(bào)送不統(tǒng)一等。協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面存在溝通不足、協(xié)調(diào)困難、反應(yīng)遲緩的問(wèn)題，因?yàn)槎嗖块T參與對(duì)溝通和協(xié)調(diào)本身就增加了難度，加上預(yù)案建設(shè)方面存在的演練不足等問(wèn)題，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制很難完善。防范預(yù)警機(jī)制方面存在重處置輕預(yù)防、預(yù)防投入少、預(yù)警能力不足的問(wèn)題。后勤保障機(jī)制方面存在物資管理不統(tǒng)一、運(yùn)輸能力弱的問(wèn)題，等等。

四是應(yīng)急科技落后，無(wú)法有效提升應(yīng)急管理保障能力。由于投入分散和缺乏對(duì)應(yīng)急管理統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致應(yīng)急科技發(fā)展緩慢，應(yīng)急保障能力不足。突發(fā)事件本身的復(fù)雜性和科技本身的發(fā)展使應(yīng)急管理對(duì)科技的依賴日益明顯。改革前的體制，由于應(yīng)急職能的分散，一方面投入分散，每個(gè)應(yīng)急委成員單位都建設(shè)自己使用的應(yīng)急平臺(tái)和應(yīng)急設(shè)備，使得原本不足的總體投入在不同的部門低水平重復(fù)建設(shè)，極大地制約了公共應(yīng)急資金的使用效率。另一方面由于無(wú)法對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)劃，尤其是無(wú)法對(duì)應(yīng)急管理科技實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、有效、前瞻性的規(guī)劃，大大制約了科技在應(yīng)急管理上的運(yùn)用和研究，導(dǎo)致應(yīng)急管理科技水平徘徊不前，應(yīng)急保障能力明顯不足。

當(dāng)然，原有的體制在當(dāng)時(shí)的條件下也曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)巨大的作用，取得過(guò)應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的重大勝利。但是隨著新時(shí)代的到來(lái)，特別是在總體國(guó)家安全觀要求下，其存在的弊端就會(huì)越來(lái)越明顯，必須全面推進(jìn)應(yīng)急管理改革和創(chuàng)新，才能有效實(shí)現(xiàn)人民安全和政治安全。

四、總體國(guó)家安全觀視閾下必須全面推進(jìn)應(yīng)急管理創(chuàng)新

新時(shí)代貫徹總體國(guó)家安全觀，必須全面創(chuàng)新應(yīng)急管理工作，才能確保實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全觀的宗旨和目標(biāo)。

(一)創(chuàng)新應(yīng)急管理理念

理念是行為的價(jià)值取向和先導(dǎo)，有什么樣的應(yīng)急理念就有什么樣的應(yīng)急行為選擇。

第一，要?jiǎng)?chuàng)新和落實(shí)以人民安全為宗旨的理念。黨的十九大明確指出“堅(jiān)持以人民為中心”，總體國(guó)家安全觀要求“以人民安全為宗旨”，這是我們黨執(zhí)政一以貫之的追求，是以人民為中心的執(zhí)政理念在國(guó)家安全工作中的體現(xiàn)。這就必須徹底打破過(guò)去在一些人特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部中存在的以財(cái)產(chǎn)安全、秩序安全或職務(wù)安全為上的桎梏，應(yīng)急管理必須首先考慮人民的安全，包括人民的生命安全、健康安全、心理安全等。中央改革應(yīng)急管理體制、凸顯公共安全職能本身就是要強(qiáng)調(diào)對(duì)人民安全實(shí)施全方位的保護(hù)。以人民安全為宗旨的理念既是對(duì)之前“以人為本”應(yīng)急理念的升華，又是對(duì)它的具體化。在反恐怖和宗教極端主義的暴力突發(fā)事件中，只有堅(jiān)持“以人民安全為宗旨”的理念，才能夠有效指導(dǎo)處理此類事件的原則、方式和方法。

第二，要?jiǎng)?chuàng)新和落實(shí)總體安全理念。總體國(guó)家安全觀要求下的應(yīng)急管理必須堅(jiān)持總體安全，這就要求應(yīng)急管理工作要按照“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”的要求，一方面實(shí)施全風(fēng)險(xiǎn)管控，不能顧此失彼；另一方面，要實(shí)施全過(guò)程管理，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，關(guān)口前移，做好事前防范、打牢防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)。另外，還要拓寬應(yīng)急管理范圍，實(shí)現(xiàn)國(guó)土全覆蓋的同時(shí)，積極參與國(guó)際救援和與周邊國(guó)家開展應(yīng)急協(xié)作，構(gòu)建共同安全大環(huán)境。只有堅(jiān)持總體安全理念，才能有效防止“發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。

第三，要堅(jiān)持和落實(shí)預(yù)防至上的理念。我國(guó)一貫提倡應(yīng)急管理預(yù)防至上的理念，但是由于各種原因許多地方并沒(méi)有落到實(shí)處，本次機(jī)構(gòu)改革組建的應(yīng)急管理部明確規(guī)定了其主要職能包括“組織編制國(guó)家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練?！边@為落實(shí)預(yù)防至上的應(yīng)急理念提供了職責(zé)依據(jù)和工作要求。同時(shí)，還要求應(yīng)急管理部門實(shí)施全過(guò)程管理，特別是在應(yīng)急規(guī)劃、隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施尤其是有關(guān)公共安全的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全教育、應(yīng)急科技等各方面履行好主體和監(jiān)督責(zé)任，將預(yù)防至上的理念落到實(shí)處。

第四，要?jiǎng)?chuàng)新和落實(shí)常態(tài)化應(yīng)急理念。成立應(yīng)急管理部將應(yīng)急管理職能從臨時(shí)性職能轉(zhuǎn)變?yōu)檎B(tài)化職能，應(yīng)急管理部門終于成為政府組成部門，應(yīng)急管理工作也順理成章成為政府的常態(tài)化工作。這既是新時(shí)代貫徹“以人民為中心”執(zhí)政理念的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體實(shí)踐。保護(hù)公民安全本身就屬于政府職能中公共安全職能的基本內(nèi)容，而應(yīng)急管理就是實(shí)現(xiàn)公民安全的基本手段。過(guò)去在認(rèn)識(shí)上存在偏差，一是認(rèn)為影響和破壞公共安全的事件屬于小概率事件，不是常態(tài)性事件，二是將公共安全職能分散在各個(gè)政府部門分散了人們對(duì)公共安全的關(guān)注。隨著我國(guó)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段，突發(fā)事件對(duì)公共安全的影響日益凸顯；隨著我們黨執(zhí)政科學(xué)化水平的不斷提升和總體國(guó)家安全觀的戰(zhàn)略要求，中國(guó)共產(chǎn)黨用決議和重大改革實(shí)踐告訴我們：必須堅(jiān)持常態(tài)化應(yīng)急理念。只有堅(jiān)持常態(tài)化應(yīng)急理念，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急的常態(tài)化，才能打牢基礎(chǔ)、做好應(yīng)急管理的各項(xiàng)工作，才能有效保護(hù)公民安全，真正實(shí)現(xiàn)“以人民安全為宗旨”的理念。

(二)創(chuàng)新應(yīng)急管理體制

體制是權(quán)力在不同體系中分配而形成的工作制度、流程和規(guī)范等的總稱。體制不健全就會(huì)導(dǎo)致工作難以順利甚至正常開展?？陀^地講，自2003年抗擊“非典”以來(lái)，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)應(yīng)急管理工作在應(yīng)對(duì)各種巨災(zāi)中(如南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震等)取得了非凡的成就；但是改革之前的應(yīng)急管理體制存在的職能分散、協(xié)調(diào)困難等弊端。因此，舊體制已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，成立應(yīng)急管理部是我國(guó)應(yīng)急管理體制在頂層設(shè)計(jì)上的創(chuàng)新，目的就是要“推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制”。成立應(yīng)急管理部?jī)H僅是體制創(chuàng)新的第一步，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)還必須理順好幾大關(guān)系。

1.要理順好“總”與“分”的關(guān)系。總，即是政府的統(tǒng)一指揮；分，則是具備應(yīng)急職能的應(yīng)急、衛(wèi)生和公安等部門的分工協(xié)作。這次的改革盡管已經(jīng)十分突出應(yīng)急管理職能的整合，但出于各方面的考慮(包括要考慮新的應(yīng)急管理部不能過(guò)于龐大、公共衛(wèi)生應(yīng)急相對(duì)成熟、社會(huì)安全突發(fā)事件應(yīng)急具有特殊性必須交由政法委管理等)，社會(huì)安全類和公共衛(wèi)生類的突發(fā)事件并沒(méi)有劃入新成立的應(yīng)急管理部，因此，政府一方面在分管和指揮上必須明確，另一方面各級(jí)政府辦公廳(室)還必須與應(yīng)急部門有對(duì)應(yīng)，并不能因?yàn)槌闪⒘藨?yīng)急部門就可以完全放手，否則無(wú)法有效服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)者的決策和指揮。一句話，“總”要總得起，“分”要分得清。

2.要處理好“上”與“下”的關(guān)系。中央新成立應(yīng)急管理部之后，各級(jí)政府相應(yīng)成立應(yīng)急管理部門，原來(lái)“屬地為主、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則如何與“反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)”的新體制兼容，這就必須考慮新的條塊關(guān)系，搞清楚上級(jí)應(yīng)急管理部門與本級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)和指揮的關(guān)系。正如王勇同志在說(shuō)明中強(qiáng)調(diào)的“明確與相關(guān)部門和地方各自職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。但是如何明確恐怕還是要在堅(jiān)持“屬地為主、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則下，按照改革后的部門職能分工， “上” “下”對(duì)應(yīng)，“條”“ 塊”分明。

3.要處理好“左”與“右”的關(guān)系。成立應(yīng)急管理部門之后，衛(wèi)生部門(衛(wèi)生健康委)和公安部門既要分別承擔(dān)公共衛(wèi)生突發(fā)事件和社會(huì)安全突發(fā)事件的應(yīng)急，同時(shí)又好像應(yīng)急管理部門的左臂右膀，有義務(wù)協(xié)助應(yīng)急管理部門實(shí)施相應(yīng)的應(yīng)急處置和救援，這必須要從法律上予以明確。因此，必須盡快修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及其相關(guān)法規(guī)，要按照新的管理分工，明確各自法律責(zé)任，要從應(yīng)急行為的細(xì)節(jié)規(guī)范好各個(gè)部門的責(zé)任清單和行為邊界。

(三)創(chuàng)新應(yīng)急管理機(jī)制

機(jī)制，是為實(shí)現(xiàn)一定的工作目標(biāo)而成立的機(jī)構(gòu)和制定的制度的總稱。創(chuàng)新各種工作機(jī)制是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急工作全面創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)和保障，也是應(yīng)急管理創(chuàng)新的重點(diǎn)。我國(guó)已基本形成了較為全面和系統(tǒng)的應(yīng)急工作機(jī)制，但是，這些原有的機(jī)制在新體制下顯然會(huì)有很大的不適應(yīng)，必須改革和創(chuàng)新。

1.創(chuàng)新信息管理機(jī)制。創(chuàng)新信息管理機(jī)制就是要在新的應(yīng)急管理體制下，以習(xí)近平總書記在全國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會(huì)議上的講話精神為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)信息獲取、報(bào)送、使用的高效性和準(zhǔn)確性。在獲取端，要大力開發(fā)專業(yè)信息軟件并廣泛使用手機(jī)APP，充分利用成立應(yīng)急管理部之后隊(duì)伍擴(kuò)編和整合的優(yōu)勢(shì)，既實(shí)現(xiàn)信息獲取渠道的廣泛性、專業(yè)性，又實(shí)現(xiàn)信息獲取的快速性和直接性。在報(bào)送端，通過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革要實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息的多渠道進(jìn)、單渠道報(bào)的目標(biāo)。在使用端，要大力提高信息研判的專業(yè)化、自動(dòng)化水平。因此要大力培養(yǎng)應(yīng)急管理部門自己的專業(yè)化信息管理隊(duì)伍，制定嚴(yán)格的信息管理制度，開發(fā)先進(jìn)的信息管理軟件，與黨委和政府值班室無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息管理的零屏蔽、零延誤、零錯(cuò)誤。

2.創(chuàng)新協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。新的應(yīng)急管理體制下必須創(chuàng)新應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要有效形成四大協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是部門內(nèi)橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即應(yīng)急管理部門內(nèi)各隊(duì)伍之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；二是區(qū)域內(nèi)橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即應(yīng)急管理部門與其他如衛(wèi)生、公安等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；三是跨區(qū)域橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制；四是縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制既有穩(wěn)定的行動(dòng)模式和規(guī)范約束，又有靈活的應(yīng)變和創(chuàng)造。因此，形成創(chuàng)新的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制一靠成熟的預(yù)案，二靠常態(tài)化的綜合演練，三靠指揮者(上級(jí)主管)的及時(shí)協(xié)調(diào)和靈活指揮。應(yīng)急管理部門要在新的體制下不斷實(shí)踐、探索和總結(jié)，努力實(shí)現(xiàn)“反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)”的新體制要求。

3.創(chuàng)新區(qū)域協(xié)作機(jī)制。當(dāng)前和今后，一是要大力強(qiáng)化和完善全國(guó)各區(qū)域協(xié)作機(jī)制，如 “泛珠(三角)應(yīng)急協(xié)作”“西部十三省應(yīng)急協(xié)作”“中南五省應(yīng)急協(xié)作”等已有的區(qū)域協(xié)作機(jī)制在新的體制下得到推廣和完善，使一定區(qū)域內(nèi)面對(duì)災(zāi)害威脅時(shí)實(shí)現(xiàn)資源共享、信息共享，降低應(yīng)急消耗、提高應(yīng)急效率。二是要拓寬區(qū)域協(xié)作的范圍，建立中國(guó)與鄰國(guó)應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨國(guó)區(qū)域協(xié)作。按照總體國(guó)家安全觀 “統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、自身安全和共同安全” 要求，盡快建立跨國(guó)應(yīng)急協(xié)作機(jī)制已經(jīng)是順理成章、水到渠成。當(dāng)前，一要盡快建立基于中國(guó)—東盟合作框架下的中國(guó)—東盟應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，在區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)、“一帶一路”合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等方面實(shí)現(xiàn)有效合作。[4]二要盡快建立基于上海合作組織框架下的中國(guó)—中亞各國(guó)應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，在反恐合作的基礎(chǔ)上拓展區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)、“一帶一路”合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等方面的合作。三要積極探索與其他鄰國(guó)的應(yīng)急協(xié)作。

4.創(chuàng)新后勤物資保障機(jī)制?，F(xiàn)代應(yīng)急需要強(qiáng)大的后勤物資保障，及時(shí)將應(yīng)急所需的工具、設(shè)備、設(shè)施、食品等物資供應(yīng)給應(yīng)急者和被救護(hù)者。新的應(yīng)急管理體制為創(chuàng)新物資保障機(jī)制提供了便利，也提出了要求。首先，科學(xué)布局備災(zāi)倉(cāng)庫(kù)。政府應(yīng)急部門必須按照災(zāi)情分布，統(tǒng)計(jì)歷年來(lái)的應(yīng)急物資供應(yīng)數(shù)據(jù)，總結(jié)出總體規(guī)律，再根據(jù)總體規(guī)律有機(jī)規(guī)劃和布局備災(zāi)倉(cāng)庫(kù)，把各地應(yīng)急最需要的物資布局到合適的地點(diǎn)。其次，科學(xué)規(guī)劃和布局應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。要按照各地的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)布局應(yīng)急物資生產(chǎn)力，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要規(guī)劃和布局應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，避免應(yīng)急產(chǎn)業(yè)重復(fù)或缺項(xiàng)。再次，科學(xué)管理應(yīng)急物資。要通過(guò)國(guó)家應(yīng)急物資的統(tǒng)一編碼，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，形成全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)急物資和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)掌握應(yīng)急物資的消耗和使用情況，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備和供應(yīng)的動(dòng)態(tài)平衡。最后，有效保障應(yīng)急物流。貫徹《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，按照應(yīng)急管理要求構(gòu)建自成體系的應(yīng)急物流。要打造國(guó)家和地方暢通無(wú)阻的應(yīng)急物資綠色通道和多元運(yùn)力，形成覆蓋城鄉(xiāng)的公路網(wǎng)絡(luò)、鐵路網(wǎng)絡(luò)、水運(yùn)網(wǎng)絡(luò)甚至空運(yùn)網(wǎng)絡(luò)(當(dāng)務(wù)之急是要建設(shè)完善直升機(jī)運(yùn)輸體系)的立體化應(yīng)急聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)，[5]確保在突發(fā)事件發(fā)生后，能夠以最快的速度保障應(yīng)急物資的供應(yīng)。

(四)創(chuàng)新應(yīng)急管理科技

科技是第一應(yīng)急力！現(xiàn)代應(yīng)急必須緊緊依靠現(xiàn)代科技發(fā)展所取得的成果，更要不斷在應(yīng)急領(lǐng)域推進(jìn)科技的創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)應(yīng)急和有效、高效應(yīng)急。

1.強(qiáng)化應(yīng)急科技研究和學(xué)科建設(shè)。對(duì)于應(yīng)急科技的發(fā)展創(chuàng)新要有頂層設(shè)計(jì)。一方面，國(guó)家層面要在自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)規(guī)劃上強(qiáng)化應(yīng)急科技研究的投入，系統(tǒng)考慮應(yīng)急科技的規(guī)劃和發(fā)展，既有中長(zhǎng)期的學(xué)科性、基礎(chǔ)性研究，又有短期的應(yīng)用型研究。另一方面，大力推進(jìn)應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)，推動(dòng)應(yīng)急科技的研究和發(fā)展。我國(guó)在應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)上明顯落后于新時(shí)代的需要，無(wú)論是學(xué)科門類還是專業(yè)門類都不足。必須盡快在有條件、有相關(guān)學(xué)術(shù)基礎(chǔ)的高校大力培育、設(shè)置應(yīng)急管理相關(guān)專業(yè)學(xué)科，盡快培養(yǎng)出一批具有專業(yè)背景的應(yīng)急管理人才。

2.大力推進(jìn)應(yīng)用型技術(shù)和設(shè)備開發(fā)。應(yīng)急管理既要大力推進(jìn)新科技的研究，又要推進(jìn)既有科技的綜合運(yùn)用，解決迫切需要解決的關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備。一是要在一些關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)的突破。如高危行業(yè)的自動(dòng)監(jiān)控、預(yù)警和“熔斷”技術(shù)，自然災(zāi)害的準(zhǔn)確預(yù)警、減災(zāi)技術(shù)，高樓火災(zāi)控制和消防技術(shù)，復(fù)雜、危險(xiǎn)環(huán)境下的信息獲取技術(shù)和設(shè)備，等等。二是推進(jìn)基于多技術(shù)整合下的先進(jìn)應(yīng)急設(shè)備制造。如應(yīng)急機(jī)器人、無(wú)人機(jī)，多功能救援車、多功能消防車，多功能快速檢測(cè)設(shè)備等，國(guó)家應(yīng)從科技規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和自然科學(xué)基金方面予以重點(diǎn)扶持。三是大力開發(fā)基于大數(shù)據(jù)和應(yīng)用軟件的自動(dòng)應(yīng)急技術(shù)。如基于大數(shù)據(jù)利用的自動(dòng)預(yù)警技術(shù)，基于地理信息系統(tǒng)支持的應(yīng)急決策輔助技術(shù)，基于大數(shù)據(jù)系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)支持的自動(dòng)決策技術(shù)，等等。

3.創(chuàng)新應(yīng)急科技研究和應(yīng)用機(jī)制。一方面要通過(guò)推進(jìn)應(yīng)急領(lǐng)域的大眾創(chuàng)業(yè)和萬(wàn)眾創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)應(yīng)急科技發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說(shuō)應(yīng)急管理領(lǐng)域具有非常廣闊的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)空間，政府要制定政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大民眾尤其是高校學(xué)生進(jìn)入應(yīng)急科技領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。另一方面要通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和購(gòu)買服務(wù)鼓勵(lì)企業(yè)大力發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)應(yīng)急科技研究和應(yīng)用。近年來(lái)，我國(guó)各地涌現(xiàn)出一些以生產(chǎn)應(yīng)急裝備為主業(yè)的產(chǎn)業(yè)園和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)企業(yè)，它們生產(chǎn)出的應(yīng)急設(shè)備和工具正成為市場(chǎng)的亮點(diǎn)，但是，這些產(chǎn)品的科技含量還有待提高。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)和出臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)鼓勵(lì)、引導(dǎo)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園和應(yīng)急企業(yè)的生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)在應(yīng)急科技發(fā)展上的良性互動(dòng)。

(五)創(chuàng)新應(yīng)急管理培訓(xùn)

應(yīng)急管理工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，缺乏應(yīng)急管理和應(yīng)急處置專門培訓(xùn)的人一般很難適應(yīng)突發(fā)事件的挑戰(zhàn)。因此，必須高度重視應(yīng)急管理培訓(xùn)工作。新的應(yīng)急管理體制下，原有的應(yīng)急管理培訓(xùn)體制和機(jī)制恐難適應(yīng)新時(shí)代應(yīng)急管理工作的需要。

首先，要?jiǎng)?chuàng)新應(yīng)急培訓(xùn)體制。建議整合原有分散在各部委的應(yīng)急培訓(xùn)力量，組建直屬應(yīng)急管理部的國(guó)家應(yīng)急培訓(xùn)學(xué)院；整合原有分散在各系統(tǒng)、各地方的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)力量，根據(jù)地方實(shí)際和特點(diǎn)組建由國(guó)家應(yīng)急培訓(xùn)學(xué)院統(tǒng)籌的地方應(yīng)急培訓(xùn)分院，承擔(dān)不同的培訓(xùn)任務(wù)。由此形成門類齊全、特色鮮明、優(yōu)勢(shì)突出的應(yīng)急培訓(xùn)體系。此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國(guó)家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)等，歸并為應(yīng)急管理部統(tǒng)一管理，既為形成相對(duì)集中統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制提供了條件，也為形成相對(duì)系統(tǒng)和專業(yè)的應(yīng)急培訓(xùn)提供了條件。

其次，要?jiǎng)?chuàng)新應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)制。中央和地方成立應(yīng)急管理部門之后，人員構(gòu)成迅速?gòu)?fù)雜、能力要求不斷提高，應(yīng)急大培訓(xùn)的格局必將形成，單靠組織部門的調(diào)訓(xùn)和職能部門的輪訓(xùn)很難滿足需求。因此，必須創(chuàng)新應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)制，形成組織調(diào)訓(xùn)與部門輪訓(xùn)相結(jié)合，管理干部培訓(xùn)與專業(yè)隊(duì)伍培訓(xùn)相促進(jìn)，組織培訓(xùn)與社會(huì)培訓(xùn)相補(bǔ)充，網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)與自學(xué)相呼應(yīng)的大培訓(xùn)格局，不斷提升應(yīng)急工作者的能力和水平。

最后，要?jiǎng)?chuàng)新應(yīng)急培訓(xùn)方法。應(yīng)急工作的操作性和挑戰(zhàn)性決定了應(yīng)急培訓(xùn)方法必須強(qiáng)調(diào)實(shí)操性和針對(duì)性。因此，要打造以情景模擬為主要方式的應(yīng)急培訓(xùn)課程體系，通過(guò)桌面推演、實(shí)戰(zhàn)演練、案例復(fù)盤、壓力情景下的實(shí)際操作等方法有效提高應(yīng)急工作者的能力。

應(yīng)急管理創(chuàng)新意義重大、任務(wù)艱巨，但大有可為，全面推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理創(chuàng)新既是貫徹總體國(guó)家安全觀的必然要求，也是應(yīng)急管理工作的內(nèi)在要求。必須借此次機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)總體設(shè)計(jì)，全面推進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急管理體制改革的各項(xiàng)目標(biāo)。