我國國家立法權配置優(yōu)化的面向

李店標，馮向輝

(1.大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶 163712；2.黑龍江省社會科學院 法學研究所，哈爾濱 150018)

“國家立法權是由最高國家立法機關，以整個國家的名義所行使的，用來調(diào)整最基本的、帶有全局性的社會關系的，在立法權體系中居于最高地位的一種立法權?！盵1]在我國，國家立法權與中央立法權并非同一概念，與“國家的立法權”也不同，其在立法權結構中占據(jù)基礎性和關鍵性地位，直接影響著立法體制機制的健全和立法質(zhì)量的提高。作為立法學基礎理論和人民代表大會制度研究的一個重要領域，我國國家立法權配置及其優(yōu)化問題歷來受到學者的重視，但明確化、專門化和體系化的研究并不多見。因此，本文擬結合我國國家立法權配置的規(guī)范、理論和實踐，揭示其所面臨的多重困境，進而提出具體優(yōu)化面向，以期推動此項權力的科學配置和有效行使。

一、我國國家立法權配置之四重困境

我國當前的國家立法權配置主要體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第58條、62條、64條和67條，以及《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第7～45條、74條、90～98條，涉及國家立法權的行使主體、權限、權能、授權、程序和監(jiān)督等問題。總體看來，國家立法權的基本構造如下：第一，權力行使主體明確，即全國人大與全國人大常委會。第二，權限范圍雖未直接予以規(guī)定，但卻列舉了專屬立法權的范圍。第三，權能包括法律的制定權、批準權、認可權、修改權、補充權、解釋權、廢止權、變更和撤銷權等多種實體性權力。[2]第四，全國人大及其常委會就專屬立法權內(nèi)的部分事項可以授權國務院制定行政法規(guī)，也可以對部分地方立法機關進行授權。第五，全國人大通過改變或者撤銷的形式對全國人大常委會的立法權行使進行監(jiān)督。

自1954年《憲法》首次規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”到1982年《憲法》修改為“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”以來，國家立法權的配置在主體、內(nèi)容和程序等方面雖然經(jīng)歷諸多變化，但卻為我國法治建設做出了巨大貢獻，尤其是改革開放之后，全國人大及其常委會的大規(guī)模立法活動使中國特色社會主義法律體系得以建立健全。但不容回避的一個問題是，由于受各種因素的影響，我國國家立法權配置尚有待進一步完善，當前至少仍然面臨著失衡、失調(diào)、失信和失控四重困境。

1.我國國家立法權配置的失衡困境。失衡主要是指國家立法權在文本規(guī)定和實踐操作中具有不平衡性，權限和權能的整體平衡有待科學確權予以解決。第一，專屬立法權沒有將憲法明文規(guī)定的除政治權利和人身自由之外的諸多公民基本權利納入其中，“尊重和保障人權”在國家立法層面體系化落實不夠。第二，專屬立法權的部分事項范圍文本表述模糊，實踐中難以把握和操作，如民事基本制度、基本經(jīng)濟制度的范圍相比其他事項而言有待細化，第十一項兜底性條款是否有具體所指并不明確。第三，從現(xiàn)行法律體系來看，稅收基本制度的國家立法仍停留在紙面上，非國有財產(chǎn)的征收和征用立法基本處于空白狀態(tài)，而其他事項的立法調(diào)整則相對健全周密。第四，相比法律的制定權和修改權，全國人大及其常委會的撤銷權較少行使，全國人大常委會的立法解釋權行使有待強化，法律的“立改廢釋并舉”沒能平衡落實。

2.我國國家立法權配置的失調(diào)困境。失調(diào)主要是指全國人大與全國人大常委會的立法權存在沖突矛盾缺乏調(diào)和，國家立法權行使主體的二元化矛盾有待通過內(nèi)部合理分權予以解決。由于全國人大與全國人大常委會立法權限的劃分主要通過“基本法律”這一概念的表述完成，但又缺乏對“基本法律”的明確界定，導致實踐中國家立法權的內(nèi)部權限劃分不協(xié)調(diào)：一是全國人大的立法權是否是無限的，除了制定“基本法律”之外，是否有權制定“基本法律以外的其他法律”？全國人大與全國人大常委會的立法權限在邏輯上是什么關系？二是全國人大與全國人大常委會的法律制定權錯位行使，相同性質(zhì)的法律卻由不同的主體制定。如《行政處罰法》由全國人大制定，《行政許可法》和《行政強制法》則由全國人大常委會制定；《合同法》和《物權法》由全國人大制定，《侵權責任法》則由全國人大常委會制定。三是全國人大與全國人大常委會制定的法律效力區(qū)分不明。如有學者指出，全國人大制定的《行政處罰法》與全國人大常委會制定的《道路交通安全法》、全國人大制定的《刑事訴訟法》和全國人大常委會制定的《律師法》、全國人大制定的《民法通則》和全國人大常委會制定的《侵權責任法》中相關條款的沖突引發(fā)了適用爭議。[3]

3.我國國家立法權配置的失信困境。失信主要是指國家立法權因不規(guī)范授權而致使全國人大及其常委會的憲法地位出現(xiàn)信賴衰減，國家立法權可分離性所產(chǎn)生的信賴危機有待通過規(guī)范授權立法予以解決。如對國務院稅收立法的授權，導致現(xiàn)行有效的18個稅種中有15個是以行政法規(guī)的形式規(guī)定，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3個稅種是以法律的形式規(guī)定。雖然《立法法》修改的重心之一在于規(guī)范授權立法，但實際上全國人大與全國人大常委會的授權條件如何區(qū)分、授權模式是綜合授權還是單項授權、經(jīng)濟特區(qū)授權立法的地位等問題并沒有解決。因此，國家立法權在授權立法方面的配置遭到眾多批評：如挑戰(zhàn)法治、分權、人權和民主等傳統(tǒng)理論，沖擊民主立法、職權法定、權力制約和程序正義等現(xiàn)代觀念，偏離《憲法》和《立法法》的規(guī)則設計，遭遇主體混亂、條件模糊、程序隨意和責任虛置等實踐難題。

4.我國國家立法權配置的失控困境。失控主要是指國家立法權行使一定程度上偏離了《憲法》和《立法法》預設的軌道，國家立法權的部分權力虛置和合法化危機亟須有效控權予以解決。全國人大及其常委會雖然是我國最高國家權力機關，但主權在民、權力的有限性、立法者的有限理性等理論都必然要求對其立法權行使進行監(jiān)督。我國國家立法權配置的失控主要體現(xiàn)在：一是對全國人大立法權僅涉及行使程序上的監(jiān)督，但監(jiān)督主體、類型和責任并不明確。二是全國人大的立法監(jiān)督權處于虛置狀態(tài)，目前尚未發(fā)現(xiàn)全國人大行使立法監(jiān)督權進行合憲性審查，也沒有發(fā)現(xiàn)全國人大改變或撤銷違憲的法律文件。三是全國人大常委會基本法律修改權的行使失范，超越法定職權的現(xiàn)象時有發(fā)生，如刑法修正案，《婚姻法》、《民族區(qū)域自治法》的修改被學界認為是失范的典型。

二、我國國家立法權配置之確權優(yōu)化

“全國人大及其常委會處于最高、最核心的地位，明確全國人大及其常委會的立法權限是劃分各個立法主體立法權限的基礎。”[4]鑒于我國國家立法權在權限和權能配置上的失衡問題，有必要通過科學確權來實現(xiàn)權力配置的優(yōu)化，以順應精細立法的發(fā)展趨勢。目前國家立法權確權優(yōu)化的重點是，在明確國家立法權的權限范圍和權能形式的基礎上，通過平衡此項權力的行使有效調(diào)整社會關系。國家立法權的確權優(yōu)化雖意義重大，但難度也頗大，尤其是以下幾個問題應當引起我們的重視。

1.專屬立法權兜底條款應當部分有所指向。《立法法》第8條專屬立法權中的兜底條款雖然十分必要，但在實踐中卻不好把握。對于這一款內(nèi)容所包含的事項，作為官方性質(zhì)的《中華人民共和國立法法講話》和《中華人民共和國立法法釋義》兩部著作均未明確，《中華人民共和國立法法解讀》的簡單列舉形式則因缺乏論證而很難具有說服力。明確專屬立法權兜底條款的部分指向不僅可以實現(xiàn)專屬立法權范圍的周延續(xù)，而且有助于明確法律絕對保留和相對保留的區(qū)分標準。筆者認為，從《立法法》第9條關于法律絕對保留的規(guī)定也許可以解決這一問題。此條規(guī)定的絕對保留事項為“犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等”，基本上可以看作是專屬立法權中的第二、四、五和十項，即既與公民基本權利又與公正價值緊密相關的事項。結合《憲法》關于尊重和保障人權的原則以及公民基本權利的規(guī)定，排除專屬立法權已經(jīng)明確的事項，我們大致可以將這些事項推定為人格尊嚴，通信自由和通信秘密，申訴、控告、檢舉和取得賠償權，勞動權、休息權和退休制度，物質(zhì)幫助權。

2.制憲權不屬于國家立法權的范疇。從《憲法》的規(guī)定來看，全國人大有修改憲法和監(jiān)督憲法實施的權力，并未明確制定憲法的權力。從憲法原理上看，盡管憲法條文沒有規(guī)定，但制憲權作為國家最高權力存在的體現(xiàn)，從應然上歸最高國家權力機關即全國人大所享有。從憲政實踐上看，我國歷次憲法的制定都是由全國人大完成，全國人大是制憲權的實然享有主體。也有不少人認為，新中國憲法經(jīng)歷了三次全面修改，現(xiàn)行憲法也以修正案的形式修改了五次，除1954年憲法之外，全國人大后來所行使的是修憲權。為此，有學者指出，憲法制定出來之后再過渡追溯至制憲權，會存在難以回避的風險，對制憲權的尊崇有以政治取代規(guī)范的傾向。[5]筆者認為，在人民主權的現(xiàn)代社會，制憲權是立法權的正當性基礎與合法性源泉，立法權是制憲權的自然延伸與必然結果，制憲權表征著主權，立法權表征著治權，二者在主體上應當是分離的。因此，一方面，不能因為全國人大是實際的制憲機構就應然享有制憲權，這可能是《憲法》未明確制憲權的重要原因；另一方面，由于制憲權和立法權存在內(nèi)容主次之分、層次高低之別、時間先后之差，立法權不可能包含制憲權，制憲權自然也就不屬于國家立法權的范疇。

3.強化全國人大常委會的立法解釋權。從近年來的“全國人大常委會工作報告”和“中國法治建設年度報告”來看，全國人大常委會國家立法權的行使主要體現(xiàn)在制定和修改法律方面，全國人大常委會立法解釋權行使不夠。如2018 年的全國人大常委會工作報告指出，“十二屆全國人大及其常委會制定法律25件，修改法律127件次，通過有關法律問題和重大問題的決定46件次，做出法律解釋9件”。有學者指出，作為國家立法權權能之一的全國人大常委會立法解釋權遭遇了實踐困境——被虛置、被司法解釋侵蝕、被法律制定和修改權侵蝕、解釋主體混亂，而且《立法法》的修改沒有解決這一問題。[6]此外，強化全國人大常委會立法解釋權行使的原因還包括：第一，立法解釋是我國獨具特色的一項制度，具有彌補法律缺失、統(tǒng)一思想認識、節(jié)約立法成本、保證法律的穩(wěn)定性等優(yōu)勢；第二，“喚醒”《立法法》關于立法解釋的被虛置條款，確?！读⒎ǚā返臋嗤浴⑨槍π院涂蓤?zhí)行性；第三，利于推動法律的立改廢釋并舉，加快中國特色社會主義法律體系的完善進程。

4.界清國家立法權與其他立法權的權限關系。在我國立法權結構中，除了國家立法權，還包括國務院立法權、中央軍委立法權、國務院部門立法權、地方權力機關一般立法權、民族自治地方立法權、地方政府立法權、特別行政區(qū)立法權等形式。正如有學者所言，立法權限的劃分是一項敏感而又細致的“切蛋糕”的政治和法治系統(tǒng)工程，必須慎之又慎；如果國家立法權與其他立法權在權限上劃分不當，將可能危害國家和社會的穩(wěn)定、造成政治結構失衡和政治權力失控、造成法律體系混亂和法律難以實施。[7]對于國家立法權的確權優(yōu)化而言，毫無疑問會涉及國家立法權與其他立法權的權限劃分這一問題，而要在短期內(nèi)界清它們之間的權限關系并非易事。筆者在這里所能提供的思路是：緊密結合我國的國情和政情，根據(jù)憲法基本原則和調(diào)動“兩個積極性”原則，在維持現(xiàn)有體制框架的基礎上適時、適度、適量調(diào)整，把握立法權限劃分的標準、方法、形式、載體和技術，在保證國家立法權最高地位的同時，盡可能平衡與其他立法權在權限配置上的關系。

三、我國國家立法權配置之分權優(yōu)化

由于“基本法律”的概念和標準不明確，導致了全國人大與全國人大常委會立法權限的合理劃分成為難題。此外，“部分補充和修改”以及“不得同該法的基本原則相抵觸”的模糊表述，使得不同層級的“法律”效力混同，而且全國人大常委會侵蝕全國人大立法權的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于《立法法》的修改并沒有解決這一問題，而科學立法觀念卻已深入人心，近年來對這一問題的研究成果呈現(xiàn)上升趨勢，但對立法實踐的指導意義表現(xiàn)并不明顯。目前關于國家立法權內(nèi)部二元主體權限劃分的研究主要立足于文義解釋、目的解釋和體系解釋，從制定主體、調(diào)整范圍、效力層級等方面進行區(qū)分，并將導致這一問題的根源歸結為我國立法體制、憲法體制或者國家結構形式。遺憾的是，關于全國人大與全國人大常委會立法權限的劃分尚未形成共識性的理論觀點，而且缺乏明顯的立法動向，使得此問題一直令學者頗費腦筋?？梢哉f，“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”的界分難題是全國人大與全國人大常委會立法權限劃分的致命癥結，也是國家立法權配置陷入失調(diào)困境的關鍵所在。走出這一困境，必然要求對國家立法權進行內(nèi)部二元主體的合理分權，而以下三個問題應當首先加以明確。

1.明確“基本法律”的判斷標準。關于這一問題目前存在學理解釋和官方解釋兩條進路，包括“主體標準說”、“內(nèi)容標準說”、“效力標準說”、“依據(jù)標準說”、“功能標準說”和“多重標準說”等觀點。如基本法律的認定標準在于主體必須為全國人大，立法依據(jù)必須憲法，調(diào)整和規(guī)范的是刑事、民事、國家機構和行政、經(jīng)濟、社會、公民基本權利義務等幾大基本社會關系，在部門法中居于基礎地位和統(tǒng)帥性作用，在法律體系中起到支架作用。[8]筆者認為，基本法律的認定標準應當是一元的，即法律所調(diào)整的應是國家和社會生活中的重要問題，《憲法》和《立法法》所確定基本法律的范圍也應看其立法事項的重要程度，這一點與中央與地方立法權限的劃分標準有異曲同工之處。而多元認定標準更容易誘發(fā)理論和實踐的困惑，不僅因為主體標準、效力標準、依據(jù)標準、功能標準等往往都和內(nèi)容標準存在不可分割的聯(lián)系，即調(diào)整內(nèi)容的重要程度往往決定了法律的制定主體、效力、依據(jù)和功能，而且這些標準往往是從既有的立法實踐進行反向論證，把實然標準作為應然標準很難具有說服力。

2.明確全國人大與全國人大常委會的立法權限關系。這里主要涉及兩個問題：一是全國人大是否有權制定“基本法律以外的其他法律”？二是全國人大常委會是否有權制定“基本法律”？第一個問題目前爭論較為激烈：肯定論者認為，全國人大的性質(zhì)和地位以及憲法的“兜底性職權”和《立法法》的“法律保留兜底性條款”決定了其具有這一職權，同時全國人大的立法實踐也印證了這一點；否定論者認為，全國人大自身的局限性以及全國人大與全國人大常委會職能分工決定了其不具有這一職權，全國人大的某些立法實踐僅僅是“錯位現(xiàn)象”。需要指出的是，《憲法》和《立法法》規(guī)定的全國人大制定基本法律，其確切的含義是“基本法律”必須由全國人大制定，而非全國人大只能制定“基本法律”，至于“基本法律以外的其他法律”既然其常設機構全國人大常委會可以制定，那么全國人大自然也可以制定。對于第二個問題，理論界普遍認為全國人大常委會無權制定“基本法律”，這符合《憲法修改草案》設計“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”兩個概念的初衷，實踐過程中全國人大常委會制定“基本法律”的行為明顯是越權立法。進一步而言，全國人大與全國人大常委會之間的立法權限在應然上并非交叉、互補或者重疊關系，而應是包含關系。

3.明確“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力關系。《立法法》第五章“適用與備案審查”中多次使用“法律”的概念，雖然沒有明確是“基本法律”還是“基本法律以外的其他法律”，但潛在的含義是兩者都包括其中，而且二者之間應當不存在上位法與下位法的問題。那么，接下來就是明確特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法、新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致由全國人大常委會裁決、全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當?shù)姆蛇@一系列緊密相關的問題。筆者認為，法律效力的高低并非完全取決于制定主體地位的高低，很大程度上要歸因于其所調(diào)整事項的有效性，而特別法和新法在制定時往往都彌補了一般法和舊法原有規(guī)定的不足，因此特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法并不涉及“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力區(qū)分問題；至于由全國人大常委會裁決新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定，主要是因為全國人大常委會在組織、人員、職業(yè)和時間等方面優(yōu)勢所決定，這一點與全國人大常委會解釋憲法的邏輯是一致的；而全國人大可以撤銷全國人大常委會制定的不適當?shù)姆蛇@一問題，也沒有必要重新解構“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”效力高低，原因在于全國人大在憲法地位上高于全國人大常委會，而且通過這種制度設計能夠監(jiān)督全國人大常委會。

四、我國國家立法權配置之授權優(yōu)化

授權立法歷來為人們所質(zhì)疑和指責，其主要原因在于授權立法挑戰(zhàn)人民代表機關的立法權威，破壞立法民主；挑戰(zhàn)憲政分權，導致行政集權和專制；破壞法治原則；威脅到公民的自由和權利。[9]但同時，授權立法的優(yōu)點也被不少人所認可，如節(jié)省立法時間、解決技術難題、彌補信息不足、提供實驗機會、應對突發(fā)事件等。由于授權立法利弊兼具，所以其在飽受批評的同時又能蓬勃發(fā)展。當然，西方國家為了使授權立法優(yōu)點得到充分發(fā)揮，并克服授權立法的弊端，紛紛建立了相應的制度以規(guī)范授權立法。如英國建立了議會備案、批準、質(zhì)詢、委員會審查和法院司法審查等制度；美國建立了法院附帶性分散審查和國會的日落規(guī)則、預算審查、國會調(diào)查、立法否決等制度；法國建立了議會批準和憲法委員會審查、行政法院事前審查和事后審查、行政機關內(nèi)部救濟和總統(tǒng)簽署等制度；德國建立了國會監(jiān)督、憲法法院的合憲性直接審查和行政法院的合法性間接審查等制度。

我國當前對授權立法的規(guī)定主要體現(xiàn)在《立法法》中，如第9條規(guī)定了對國務院授權的主體、條件和權限，第10條規(guī)定了授權決定的形式、要求、期限和實施報告，第11條規(guī)定了終止授權的條件，第12條規(guī)定了授權的行使要求和轉授權的禁止，第13條規(guī)定了行政管理等領域特定事項授權，第74條規(guī)定了經(jīng)濟特區(qū)授權的主體，第90條規(guī)定了經(jīng)濟特區(qū)授權法規(guī)的適用范圍，第95條規(guī)定了經(jīng)濟特區(qū)授權法規(guī)的效力裁決，第97條規(guī)定了撤銷授權的條件，第98條規(guī)定了授權法規(guī)的備案或說明等。修改后的《立法法》在授權立法方面的完善之處在于：在授權決定中增加了授權事項、期限、遵循的原則，期限屆滿前六個月的報告制度，行政管理等領域的特定授權等內(nèi)容。我國目前的授權立法制度較為復雜，在主體上表現(xiàn)為授權和被授權主體的多元化，在權限上存在綜合授權和單項授權兩種類型，在權源上存在直接授權和間接授權兩種形式，在方式上存在依法授權、特別授權和隱性授權三種模式，在內(nèi)容上存在一般授權、經(jīng)濟特區(qū)授權、自貿(mào)區(qū)授權和稅收授權等多種形態(tài)。

如上所述，對于我國國家立法權配置而言，失信是授權立法所面臨的主要問題，過分依賴、隨意授權和監(jiān)督不力的現(xiàn)狀使得國家立法權的具體化功能無法充分發(fā)揮，加大了專屬立法權被虛置的風險，立法的科學性、民主性和公信力大打折扣。因此，只有進一步規(guī)范全國人大及其常委會的授權立法，才能保證授權立法在法治的軌道上運行，也才能鞏固全國人大及其常委會的權威性地位。綜觀學界現(xiàn)有成果會發(fā)現(xiàn)，大部分建議在某些層面具有不同程度的合理性，但主張制定授權立法的專門規(guī)則問題尚未達成共識。筆者認為，《立法法》的修改雖然對授權立法問題進行了完善，但尚未建構完善的授權立法規(guī)范體系，我國仍有必要出臺授權立法的專門規(guī)則，對授權主體(包括授權主體和被授權主體)、條件、權限、權能、期限、形式、程序、監(jiān)督、法律責任等問題予以系統(tǒng)規(guī)定。就目前而言，不論是否以及何時出臺專門的授權立法規(guī)則，國家立法權授權的規(guī)范化問題理應引起我們的足夠重視。

目前對國家立法權授權的規(guī)范化可以采取限制授權、提回授權、取消授權、解釋授權和監(jiān)督授權五種進路的綜合并重模式進行。(1)限制對國務院的授權。建議取消1985年全國人大對國務院的一攬子授權，以后對國務院的授權均改為單項授權，禁止國務院的轉授權和轉委托；建議全國人大及其常委會將對地方的授權限制為權力機關，取消對政府的授權，因為上下級人大之間是一種指導關系，而上級人大與下級政府之間并無法律上的關系，而且地方權力機關在民主性方面要優(yōu)于地方政府。(2)適時提回授權。按照國家關于“落實稅收法定原則”的要求和安排，稅收立法權的授權提回應力爭在2020年前全部完成，但對于財政、金融、外貿(mào)等其他相對保留立法事項的授權，全國人大及其常委會也應當適時提回。(3)取消對經(jīng)濟特區(qū)的授權。經(jīng)濟特區(qū)授權立法是特定時代的產(chǎn)物，但當下經(jīng)濟特區(qū)相比自貿(mào)區(qū)甚至其他普通行政區(qū)域的特色和優(yōu)勢已不明顯；《立法法》賦予了設區(qū)的市地方立法權，根據(jù)“老城老辦法，新城新辦法”的原則，經(jīng)濟特區(qū)授權立法已沒有保留的必要。(4)解釋對特定事項的授權。鑒于全國人大及其常委會可以決定就行政管理等領域的特定事項暫時調(diào)整或者停止適用法律的規(guī)定，缺乏明顯的憲法根據(jù)和立法依據(jù)，建議全國人大常委會應及時啟動憲法解釋工作。[10](5)加強授權立法的監(jiān)督。為避免授權立法的“脫韁”，推動授權立法的興利除弊，建議完善授權立法的備案、裁決和撤銷等常態(tài)監(jiān)督機制，健全授權立法的公開和公民參與制度，設立自動失效、評估、內(nèi)部合憲性審查和公民啟動審查制度。

五、我國國家立法權配置之控權優(yōu)化

走出我國國家立法權配置的失控困境，需要對全國人大及其常委會的國家立法權進行有效控制。從理論上看，對我國國家立法權進行控制原因在于：第一，人民主權原則是我國人民代表大會制度的邏輯基礎，任何機關的任何權力行使都應接受人民的監(jiān)督，全國人大及其常委會的國家立法權自不例外。第二，根據(jù)有限權力的憲政精神，如果不對權力加以控制，極有可能導致權力濫用，從而侵害人民的權利，只有堅持權力的有限性才能避免權力的隨心所欲行使。第三，從我國法治建設的愿景來看，法治的核心在于通過限制權力來保障權利，而對國家立法權控制的實質(zhì)在于確保該項權力的行使能夠充分保障人民的各項權利，真正做到取之于民、用之于民、服務于民。第四，由于客觀世界的復雜多變性，而人的認識、表達和行為能力的有限性，立法者難免會因自身能力的不足產(chǎn)生這樣或那樣的錯誤，對國家立法權進行控制是基于立法者有限理性的現(xiàn)實要求。

從實踐上看，對我國國家立法權進行控制目的在于堅持、完善和創(chuàng)新人民代表大會制度，維護全國人大及其常委會的憲法地位，健全權力制約與監(jiān)督體系，健全立法體制機制和提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系等?；诖?，對我國國家立法權配置的控權優(yōu)化問題應當引起重視，而其中以下三個問題的解決至關重要。

1.對全國人大的立法權進行控制。從《憲法》和《立法法》的規(guī)定來看，全國人大的立法權在權限上是幾乎沒有限制的，在權能上的限制也極少，唯一明確的控制方式是規(guī)定了全國人大的立法程序。通過監(jiān)督的方式實現(xiàn)控制的目的建議被廣泛認可，對全國人大的立法權進行監(jiān)督的必要性目前已無爭議，但如何有效監(jiān)督尚未形成一致的看法。雖然人民監(jiān)督是一種明確和法定的形式，但實踐證明這種監(jiān)督方式很難以操作，恐怕還不能成為有效的控制手段。為了避免全國人大立法無限、立法無序和良性違憲現(xiàn)象的發(fā)生，除了現(xiàn)有的憲法規(guī)范、基本權利和正當程序控制之外，設立專門的監(jiān)督機構已成為趨勢。值得稱贊的是，2018年的憲法修正案將全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會，并將合憲性審查作為其主要職責，這對于加強全國人大立法權的控制將發(fā)揮重要作用。此外，根據(jù)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，加強黨對立法工作的領導無疑對全國人大立法權的控制具有積極意義，這需要將重大立法事項決定權、修憲建議權、立法規(guī)劃和計劃審定權、聽取立法報告權作為黨領導立法的主要實現(xiàn)方式。[11]

2.強化全國人大立法監(jiān)督權的行使。全國人大的立法監(jiān)督權理論上分為自我監(jiān)督和對外監(jiān)督，但實際上是對外監(jiān)督。根據(jù)《立法法》第97條的規(guī)定，全國人大的立法監(jiān)督權主要體現(xiàn)在改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當?shù)姆桑蜂N全國人大常委會批準的違法的自治條例和單行條例，撤銷被授權機關制定的超越授權范圍、違背授權目的的法規(guī)或者必要時撤銷授權?？梢钥闯?，全國人大的立法監(jiān)督權主要表現(xiàn)在對違法或者不適當?shù)奶囟ㄒ?guī)范性法律文件予以改變或者撤銷，這也是中國立法監(jiān)督的一個顯著特色。從應然上看，這種注重立法結果的監(jiān)督制度不失為控制國家立法權的有效模式，但實際上由于文化傳統(tǒng)和政治體制等因素的影響，全國人大極少行使改變或者撤銷權，《立法法》第97條的規(guī)定已經(jīng)在相當大程度上被虛置了，以至于全國人大常委會時有立法“越位”和授權立法“脫韁”。鑒于這一情況，全國人大應充分認識到其立法監(jiān)督權行使的重大意義，在態(tài)度上應變被動、消極為主動、積極，不僅因為行使立法監(jiān)督權既是職權也是職責，而且對于控制國家立法權而言也是一項有效制度。

3.控制全國人大常委會的“基本法律”修改權?！稇椃ā泛汀读⒎ǚā芬?guī)定，全國人大常委會有權“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。正是由于這一規(guī)定，在過去的30年中，全國人大常委會對基本法律進行了大量修改，但不少已經(jīng)突破了“部分”、“補充”、“不得同該法律的基本原則相抵觸”的條件限制，全國人大常委會基本法律修改權行使失范已經(jīng)成為不爭的事實。針對這一問題，學界提供了“限權”、“廢權”和“擴權”三種解決方案，具體表現(xiàn)為四種做法：一是維持現(xiàn)有規(guī)定，細化“部分”、“補充和修改”、“相抵觸”的認定標準；二是修改現(xiàn)有規(guī)定，賦予全國人大常委會基本法律的全面修改權；三是修改若干規(guī)定，把全部法律的制定權和修改權都賦予全國人大常委會；四是廢除現(xiàn)有規(guī)定，取消全國人大常委會基本法律的修改權。事實上，由于《立法法》剛完成修改，目前維持現(xiàn)有規(guī)定的做法比較符合實際，但對“部分”、“補充和修改”、“相抵觸”等概念進行明確解釋仍會存在一定的難度。在全國人大常委會基本法律修改權的控制措施中，筆者比較贊同的觀點是，將側重于立法民主的基本法律交由全國人大進行修改，將側重于立法效率的基本法律交由全國人大常委會進行修改。[12]

我國關于國家立法權配置優(yōu)化的學術探討自20世紀90年代一直持續(xù)至今，但由于這一問題涉及的內(nèi)容較為瑣碎和繁雜，現(xiàn)有研究成果不可避免地存在視角狹窄、內(nèi)容零散、方法單一的弊端?；诖耍疚膬H是從中觀視角揭示我國國家立法權配置所面臨的四重困境，并有針對性地指出四個具體優(yōu)化面向，以期在明確此問題研究進路的基礎上，推進明確化、專門化和體系化研究的展開。當然，我國國家立法權配置優(yōu)化問題的研究還應建構宏觀視角的總體思路，如優(yōu)化的理念引導、原則確立、模式選擇、組織建設和機制保障等，以實現(xiàn)與具體面向的有機結合。