美國政府購買服務的制度經(jīng)驗對我國事業(yè)單位改革的啟示

彭 力，黃崇愷

(1.中國社會科學院研究生院，北京 102488；2.英國杜倫大學 金融系，杜倫 DH1 3LE)

黨的十九大報告中提出，要堅持把人民對生活的憧憬作為各項事業(yè)的努力方向。美好生活意味著獲得更優(yōu)質(zhì)的科技、教育、文化、衛(wèi)生等服務，這就需要事業(yè)單位承擔并落實好這些重要任務。事業(yè)單位這種組織形式源于計劃經(jīng)濟，是我國重要的非政府公共組織，主要為社會提供公共產(chǎn)品和服務。

官方定義上，事業(yè)單位是國家機關(guān)或其他組織使用國有資產(chǎn)成立的，是提供科教文衛(wèi)等公益服務的組織[1]。也有學者將事業(yè)單位定義為除黨政機關(guān)、人民團體和生產(chǎn)企業(yè)以外的從事非物質(zhì)生產(chǎn)的非營利性社會組織[2]。這兩種觀點均表明事業(yè)單位具有鮮明的組織性和公益性，前者更強調(diào)其國有性質(zhì)，更符合事業(yè)單位的歷史沿革和本質(zhì)屬性，故本文采用官方定義。隨著全面建成小康社會的進程不斷加快和人民群眾對公共產(chǎn)品與服務的需求日益提高，事業(yè)單位暴露出一系列體制和機制的弊端。當前，國家大力推進分類改革，對政企、政事、管辦進行區(qū)別歸類。社會事業(yè)能否繼續(xù)蓬勃發(fā)展，取決于事業(yè)單位能否有效落實改革政策。

一、改革進度的緩慢及其原因

1993年出臺的《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》早已提出要對事業(yè)單位進行去行政化和社會化。[3]隨后的18年間，雖然不乏全面實行聘用制度、公開招聘制度和崗位管理制度等人事制度改革亮點，[4]但事業(yè)單位改革一直未得到實質(zhì)性突破。直到2011年印發(fā)了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，政策才有了明確的時間表。造成改革緩慢的原因主要有兩方面。

1.改革涉及面廣。在分類改革前的2010年，全國的事業(yè)單位總數(shù)達到126萬個，職工人數(shù)合計3100多萬名。[5]改革后，截至2014年5月，全國的事業(yè)單位總數(shù)減少到111萬個，事業(yè)編制合計3153萬個。[6]可見，事業(yè)單位數(shù)量減少了，但人數(shù)基本沒有變化。“職工人數(shù)”指的是財政供養(yǎng)人數(shù)、編制人數(shù)、年末在崗人數(shù)，雖然這兩個有關(guān)人數(shù)的數(shù)據(jù)可能存在統(tǒng)計口徑的差異，計口徑的差異，但一定程度上，這兩個數(shù)據(jù)不僅反映出改革沒有減輕事業(yè)單位給國家?guī)淼呢斦摀?，也反映出改革涉?100多萬人的利益，阻礙力巨大。比如，2008年，國家選取了上海、重慶、廣東、浙江和山西作為事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的試點地區(qū)。在這些地區(qū)，85%的人反對這項試點工作，這其中包括大部分科研人員、專家教授和部分公務員。[7]這足以看出，改革舉步維艱。

2.改革任務艱巨。以事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革為例。實行養(yǎng)老保險制度后，曾先后兩次對機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金雙軌制進行改革嘗試，但都以失敗告終。20世紀90年代中期的第一次改革和2008年上海、重慶、廣東、浙江和山西的第二次改革，都因為缺乏精確的制度設(shè)計和可行的具體措施而重新沿用舊制度，尤其第二次改革中，內(nèi)部傳閱的改革方案對新制度的描述與2000年遼寧試點改革失敗時的方案幾乎一致。[8]時隔多年的兩次嘗試均未果，尤其第二次的改革方案流于形式，這里面不僅包含客觀因素，極有可能也包括主觀上對改革的敷衍或抗拒。人事制度改革的滯后也造成了事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度改革不成功，人事制度的順利改革可以為養(yǎng)老金制度的改革奠定基礎(chǔ)。[9]養(yǎng)老保險只是事業(yè)單位改革的其中一個制約問題，其他問題還包括：組織編制、干部人事、財政資金、收入分配等，牽一發(fā)而動全身。這表明，改革需要強有力的組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通盤考慮各項工作，細化落實各項任務。

二、事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國事業(yè)單位改革，尤其在分類改革和人力資源管理方面，已取得一定進展。分類改革方面，分別于2006年和2008年印發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》和《關(guān)于深化行政體制改革的意見》將現(xiàn)有事業(yè)單位分成三個類別：負責行政工作、從事生產(chǎn)經(jīng)營和開展公益活動。負責行政工作和從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位分別轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)和企業(yè)。2011年制定的《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》對開展公益活動的事業(yè)單位作了更詳細的歸類：公益一類的事業(yè)單位不通過市場實現(xiàn)資源配置，實行全額財政撥款，主要從事國家安全、義務教育、公民基本社會權(quán)利等服務；公益二類的事業(yè)單位除政府提供的部分財政資助以外，資源通過市場實現(xiàn)配置，實行民營化改制，主要從事非營利醫(yī)療、高等教育等服務。對于行政類事業(yè)單位，行政職能可以回歸政府的則回歸政府，必須連同事業(yè)單位一并回歸的則轉(zhuǎn)為政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)。中央正在研究決定對經(jīng)營類事業(yè)單位改制或撤并的具體方法。[10]對于公益類事業(yè)單位，將健全配套政策、強化公益性質(zhì)、創(chuàng)新機構(gòu)編制、探索法人治理。根據(jù)2016年出臺的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》，事業(yè)單位中的行政類單位將作為主體，公益二類和經(jīng)營類單位作為客體，參與政府購買服務。[11]國家計劃在2015年底前對事業(yè)單位完成歸類，2020年對公益類事業(yè)單位形成有特色的運行機制和管理體制。[12]分類改革為有效發(fā)揮個體的相似與不同，形成優(yōu)勢互補、價值增加的效應奠定堅實基礎(chǔ)。

人力資源管理方面，2014年制定的《事業(yè)單位人士管理條例》提出，建立“德、能、廉”的考核制度、實行國家統(tǒng)一的工資制度和能上能下的競聘制度。2015年印發(fā)的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》對機關(guān)和事業(yè)職工實行與城鎮(zhèn)職工同樣的社會基本養(yǎng)老保險制度和職業(yè)年金制度，養(yǎng)老保險費方面，單位和個人分別繳納工資的20%和8%，職業(yè)年金方面，單位和個人分別承擔工資的8%和4%。這結(jié)束了近20年對不同性質(zhì)用工實行不同的退休養(yǎng)老金制度，促進了勞動力自由流轉(zhuǎn)和社會公允正義。2016年印發(fā)的《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》則從評價、流動、激勵等方面著手，力求發(fā)揮事業(yè)單位在人才的培育、引進和使用中的主導作用，賦予高等院校、科研機構(gòu)等單位用人自主權(quán)。如廣州批準高校和科研機構(gòu)的科研人員在人事關(guān)系保持不變的前提下離開崗位投身創(chuàng)業(yè)，以及批準南沙自貿(mào)實驗區(qū)的事業(yè)單位雇用國(境)外人士。[13]目前，中央正在試點編制管理的備案制與審批制相結(jié)合，加強事業(yè)單位用人自主權(quán)，通過自主公開招聘備案制人員，其待遇、考核、聘期內(nèi)年金等同于事業(yè)編制人員，收回的編制將通過一定區(qū)域內(nèi)的動態(tài)調(diào)整和統(tǒng)籌調(diào)劑，應用到急需使用的單位，發(fā)揮編制效益的極致作用。

為強化事業(yè)單位公益性質(zhì)，國家對政企、政事、管辦進行區(qū)別分類，取得了階段性進展和成果，但還存在一些問題。

1.對這些單位進行區(qū)別歸類，看似標準明確的類別劃分，實際上是比較模糊的，眾多性質(zhì)不同的事業(yè)單位均按三大類四小類進行劃分過于籠統(tǒng)。比如，對于負責新聞出版的單位，是歸為經(jīng)營類還是公益二類，前者政府難以管理，后者的其他類似性質(zhì)的單位早已擁有成熟的市場化運營模式。同時，為兼得市場化的經(jīng)營收入和公益類組織的財政支持，一些經(jīng)營類單位千方百計向公益類單位靠近。甚至，一些業(yè)務范圍比較大的行政事業(yè)單位，分類時偏向行政體制，分類后重新進行經(jīng)營類業(yè)務。由于難以確定事業(yè)單位類別，不明確的劃分致使政策落地參差不齊。

2.由于分類改革尚未全部完成，這直接導致后續(xù)改革措施無法落實，因此以往事業(yè)單位存在的問題仍未得到有效解決。包括布局不合理，機構(gòu)重疊和膨脹，這導致公共資源浪費，財政負擔巨大[14]；用人機制只進不出、只上不下，影響員工成就事業(yè)的熱忱和發(fā)現(xiàn)創(chuàng)造的品質(zhì)；投資和興辦主體單一，供給方式死板，導致看病難、上學難等公益服務供給不足的問題。這些問題存在時間較長，是老頑疾，但由于缺乏政府機關(guān)或科研院校針對事業(yè)單位改革進行綜合性的政策效果評估，因此很難判斷事業(yè)單位改革在多大程度上改善了老問題。同時，隨著改革的繼續(xù)推進，一系列問題也亟待解決，包括養(yǎng)老保險費用、機構(gòu)編制、績效考核等。

三、美國政府購買服務的經(jīng)驗總結(jié)

觀察其他國家的做法，可以拓寬我國事業(yè)單位政策調(diào)整的國際視野，總結(jié)可供借鑒的經(jīng)驗。但這存在一定困難，因為需要建立在嚴謹?shù)幕A(chǔ)上。相同的概念和術(shù)語在不同環(huán)境中有不一樣的內(nèi)涵，比如法治(rule of law)、非政府組織(non-governmental organization)等。在美國，與中國事業(yè)單位發(fā)揮類似作用的是政府承包商(government contractors)，他們通過參與政府購買服務提供公共產(chǎn)品和服務。這是公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)形式，政府購買服務對于每一個國家來說都是十分重要的行為。每個國家政府購買服務的合同總額均占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%—20%不等。[15]

同時，總結(jié)借鑒美國的實踐經(jīng)驗具有一定意義。事實上，中國可以不借鑒包括美國在內(nèi)的其他國家的經(jīng)驗。因為當前關(guān)于事業(yè)單位改革，我國有很多舉措是自己根據(jù)國情需要摸索出來的。而且在政府購買服務方面，美國既不是起步最早，也不是實踐經(jīng)驗最豐富的國家。但是，美國積極總結(jié)借鑒他國經(jīng)驗，不斷完善自身頂層設(shè)計，這種方式是值得其他國家學習的。比如在政府績效評估領(lǐng)域，美國的發(fā)展不如英國、澳大利亞、新西蘭等國家，但是美國主動學習這些國家的先進經(jīng)驗，加快推進制度建設(shè)，成為這一領(lǐng)域制度化、規(guī)范化的突出案例。

美國政府購買服務可以追溯到20世紀50年代，包括科達和杜邦在內(nèi)的私人公司參與曼哈頓計劃研制原子彈。到了21世紀，政府已經(jīng)成為不少承包商的主要服務對象。2016年聯(lián)邦政府在購買服務方面支出了4610億美元。這些承包商包括教育機構(gòu)、智庫、非政府組織等，提供電力、電腦等硬件設(shè)施以及政策咨詢、民意調(diào)查等服務。和中國一樣，美國也正在對政府合同承包進行改革。美國將合同承包視為解決“大政府”的途徑之一，減少日益增長的公務員數(shù)量。[16]

(一)美國政府購買服務實踐的可取之處

總體上看，美國政府購買服務體制所具有的透明和完整等特點是通過憲法性和行政性法律保證了以下原則的落實：一是公務員履行本職工作，且在人員數(shù)量和專業(yè)技能上具備監(jiān)督承包商的能力；二是建立兩套不同的規(guī)則分別約束公務員和承包商；三是承包商獨立于政府機構(gòu)而存在；四是政府通過競爭機制及現(xiàn)代管理方法保證購買服務的有效提供?！秶啦少彿ā?Armed Services Procurement Act)和《聯(lián)邦資產(chǎn)和管理服務法案》(Federal Property and Administrative Services Act)主要用于指導行政機構(gòu)的購買服務。同時，政府將國會和法院有關(guān)政府購買服務的規(guī)則集合編成《聯(lián)邦采購規(guī)則》(Federal Acquisition Regulation)，規(guī)定特殊優(yōu)先項目、法律條款語言等。政府機構(gòu)可以通過需要制定《聯(lián)邦采購規(guī)則附錄》(Federal Acquisition Regulation Supplements)。針對我國事業(yè)單位改革的困境和問題，美國政府購買服務的經(jīng)驗可以總結(jié)為四個方面：

1.厘清政府購買服務合同與私人合同的異同。兩種合同具有相同的法律要求：合法用途、具有競爭力的締約方、要約、接受要約所需遵守的條款、雙方義務以及對價。簽訂私人合同時，只要雙方同意，可以訂立廣泛的條款。但是，政府購買服務合同不行。它要受更多法令條款的限制，包括《美國法典》(United States Code)第10章、31章、40章和41章。這兩種合同的不同之處可以歸結(jié)為兩點。

(1)訂立條款的不同。私人合同中，每一方代表自身利益，可以在合法的范圍內(nèi)訂立任何的義務內(nèi)容。而政府購買服務合同中，理論上只要雙方同意，同樣能訂立合同條款，但在政府購買服務中訂立一些私人合同中允許的條款，需要政府購買服務有相關(guān)法律規(guī)定和條款作為支撐。

(2)代理權(quán)限的不同。在私人合同中，一方或雙方都可以由代理人代理，其權(quán)力受代理法約束，代理只允許在關(guān)于被認可的商業(yè)合理性，以及少數(shù)特別法規(guī)適用的情況下，簽訂合同。在政府購買服務合同中，只有具有某些管理權(quán)限，代理人才能開始訂約，而代理洽談的權(quán)限嚴格受體現(xiàn)國家政策導向和規(guī)定資金使用的法律與規(guī)章約束。與此形成對比的是，私人合同中，訂立合同條款依賴的是另一方的同意。

2.清晰界定承包商的權(quán)責范圍。管理公務員和處理政府與承包商的關(guān)系是兩套不同的法律制度。法律對公務員的權(quán)力作出了具體限制，保障社會群眾免受公務員濫用權(quán)力之害。[17]《憲法》、第1至第10條憲法修正案、第14條憲法修正案對公務員的行為進行了定義和限制。這些法令和規(guī)章也都列在《美國法典》第5章《政府組織和雇員》中。制度對政府和承包商的關(guān)系進行了具體分類，分別是“合約”、“撥款”和“合作協(xié)議”。不同術(shù)語有不同的適用法律條文?！昂霞s”(或“采購”)主要針對政府機構(gòu)與營利性組織的合同關(guān)系，對于這種關(guān)系，美國國會制定的法律《美國法典》第10章、第40章和第41章對其有明文規(guī)定，相關(guān)政府機構(gòu)的規(guī)章和制度比如《聯(lián)邦采購規(guī)則》也作了相關(guān)規(guī)定?！皳芸睢?或“合作協(xié)議”)主要針對政府機構(gòu)與非營利性組織的合同關(guān)系。負責制定聯(lián)邦購買服務政策和指導相關(guān)實踐的美國管理和預算辦公室(Office of Management and Budget)在《通告A-102》中有具體說明：“當聯(lián)邦法律批準一項滿足公共利益的交易時，應該使用‘撥款’或‘合作協(xié)議’。當聯(lián)邦政府需要獲得某個所有物或服務時，使用‘合約’?！盵18]

美國政府很早就意識到政府承包商和公務員存在職能交叉重疊的可能性。為防止公務員懶作為或少作為，政府在20世紀50年代就明文規(guī)定，只有公務員能履行政府本職工作。這一條款也被寫入美國管理和預算辦公室的《通告A-76》中。承包商需與政府保持一定距離，不能介入或履行政府的日常職能。聯(lián)邦法律還規(guī)定，政府必須履行職能，不能私自將職能承包給他人。

3.明確管控政府購買服務的公務員職責。與承包商有工作關(guān)聯(lián)的是兩類公務員：一是幫助建立服務購買關(guān)系的公務員，稱為合同主管(contract officer)；二是使用政府購買服務合同的公務員，稱為項目主管(program officer)。合同主管的權(quán)限在授權(quán)文件中已羅列清楚，他必須在這些權(quán)限內(nèi)開展工作。為防止合同主管對自己的職責權(quán)限不清晰，訂立合同的另一方也必須了解合同主管的職責范圍。合同主管需要熟悉合同法律和程序，有權(quán)簽訂和修改合同。合同主管需對不同產(chǎn)品和服務負責。一旦某個合同成立了，相關(guān)活動可能超出合同主管的日常視野，有可能人在洛杉磯辦公，但是項目在波士頓，甚至在土耳其進行。因此，每一個合同都會有一名專門的技術(shù)代表，負責監(jiān)督合同執(zhí)行，某些情況下，這名技術(shù)代表由項目主管兼任。可以看出，合同主管與項目主管負責合同的不同階段和部分，相互制衡。前者負責合同依照相關(guān)流程和規(guī)定進行，后者負責落實合同。20世紀90年代，聯(lián)邦政府進行了采購流程的簡化改革，使負責聯(lián)邦集中采購的機構(gòu)美國總務署(General Services Administration)有權(quán)將某些政府承包商列入免于競爭的供應商表。這進一步將簽訂合同與使用合同這兩個環(huán)節(jié)分隔開來。

4.通過競爭機制、績效管理、第三方監(jiān)督強化承包商責任落實。

(1)競爭機制。第二次世界大戰(zhàn)后，對于合同成本和質(zhì)量的失控導致政府引入競爭機制和績效管理。《美國法典》第41章第253條目指出，競爭是建立合同的首選方法。通過公開且充分的競爭將合同授予價低者。法律同時要求作好社會公示等透明化工作。對于一些簽訂合同的特殊情況，包括競爭對手有限以及單一來源采購等，法律均作了說明。同時，美國加入了世界貿(mào)易組織修訂的《政府采購協(xié)定》(Agreement on Government Procurement)，保證國內(nèi)外的承包商都可以在公平公開的環(huán)境下開展競爭，提高服務的效益和效率。

實際中，競爭并不是完全公平開放的。政府相關(guān)政策是有明確導向的。比如政府購買服務政策有意扶持小規(guī)模企業(yè)，尤其是女性擁有的小企業(yè)。早在2005年，政府就計劃讓美國小企業(yè)管理局指導下的小企業(yè)接下所有分包合同的23%，這一目標直到2013年才得以實現(xiàn)。[19]2015年時，小企業(yè)接下了25.75%的分包合同[20]，同時5%的分包合同由女性擁有的小企業(yè)承接，這是1996年制定這一目標后首次得以實現(xiàn)。[21]這種特殊照顧有利于保護國內(nèi)小規(guī)模企業(yè)和婦女擁有的小企業(yè)成長，也防止國外實力一般的承包商在美國政府采購服務領(lǐng)域暢通無阻。

(2)績效管理。20世紀中葉，國會聽證會公開了冷戰(zhàn)時期武器合同的最終經(jīng)費使用大大超出初期的經(jīng)費預算。在美國蘭德公司以及其他智庫的建議下，政府開始在訂立合同中應用管理學的技術(shù)，在合同條款中加入保證績效和義務的條款?！堵?lián)邦采購規(guī)則》第37章對如何建立以績效為基礎(chǔ)的合同以及績效的具體標準進行了介紹。尤其是對類似學校教育等公共服務的合同，提出了績效條款的要求：一是必須從績效出發(fā)定義所提供的服務；二是具有可以評估的績效標準；三是需制定評估績效的計劃；四是羅列相關(guān)的具體服務。

(3)美國國會、法院和第三方監(jiān)督。第一，國會是主要監(jiān)督者。行政機構(gòu)的行為需得到美國國會的授權(quán)和監(jiān)督。預算需要經(jīng)過美國國會批準。目前，合同的聽證和復審由美國國會的審計和調(diào)查機構(gòu)美國政府問責局(Government Accountability Office)負責。美國總務署作為國會成立的獨立機構(gòu)，幫助聯(lián)邦政府各個部門和機構(gòu)進行以及監(jiān)督購買服務工作，負責持續(xù)追蹤政府購買服務，統(tǒng)計承包商的合同金額和行動數(shù)量，并每年公布《聯(lián)邦政府100強承包商》等數(shù)據(jù)。第二，法院扮演輔助角色，作用有限。根據(jù)《行政程序法案》，公民因為合同承包發(fā)起法院訴訟并不在法律適用范圍內(nèi)。但是，合同承包商可以聲稱在合同執(zhí)行失敗中受到傷害而尋求法院救濟。[22]第三，政府鼓勵第三方監(jiān)督。根據(jù)《虛假申報法案》，如果有人可以證明政府在履行合同中被騙并且訴訟成功，他和他的律師將分享政府得到的補償金。這一政策幫助政府獲得了數(shù)十億美元的補償。[23]一定程度上，《虛假申報法案》對公民無法因為承包合同發(fā)起法院訴訟進行了重要的政策補充。

(二)美國政府購買服務實踐的不可取之處

從美國的經(jīng)驗可以看出，中美兩國的改革策略是相似的，主張市場在解決公共需求和控制政府規(guī)模方面需發(fā)揮更大的作用，都通過政府購買服務的形式雇用第三方機構(gòu)來履行政府職能。法律制度對政府購買服務合同的訂立到履行這一全過程所涉及的流程和人員都作了較為詳細具體的規(guī)定。政府通過美國管理和預算辦公室、美國總務署、美國政府問責局等機構(gòu)落實政府購買服務的頂層設(shè)計，管理和預算辦公室開展相關(guān)政策的制定和相關(guān)實踐的指導工作，總務署為聯(lián)邦政府做集中購買工作，政府問責局從事政府相關(guān)工作計劃和花費的審計與調(diào)查工作。美國的承包商是自治組織，獨立于政府而存在，他們與政府的關(guān)系取決于合同的法律和規(guī)則。聯(lián)邦政府則根據(jù)合同條款和相關(guān)法律管控合同執(zhí)行情況。承包商自行決定組織領(lǐng)導權(quán)、雇員、薪水、津貼等。但美國政府的業(yè)務外包政策也存在某些問題，值得引起重視。

1.績效評估未落實。目前沒有公開任何關(guān)于合同落實情況的績效評估報告。盡管美國政府問責局等機構(gòu)和學者的報告多次指出績效問題亟待改革，但是經(jīng)過幾十年的改革嘗試，成效依舊有限，目前績效評估仍是面臨的問題之一，具體問題有一是沒有承包商員工的基本信息；二是政府定義和評估績效的能力有限；三是數(shù)據(jù)基本依賴估計，并不是實際統(tǒng)計。這可能是因為政府缺乏相關(guān)信息來定義和評估合同履行情況，也可能是因為政府公務員的素質(zhì)和能力未達到要求。雖然進展緩慢，但績效管理依舊是未來努力的重要方向，通過投入產(chǎn)出的評估探索提高效益的途徑，進一步加強治理能力和體系的建設(shè)。

2.競爭機制不完善。一直強調(diào)在合同承包上實行市場化競爭，但實際中并沒有得到充分應用。而且現(xiàn)實操作中，政府有意保護小規(guī)模企業(yè)和女性所有的小企業(yè)。加上政府監(jiān)管缺失等原因，直接導致成本超過預期。負責處理政府購買服務投訴的美國政府問責局的一份報告指出，僅2006年就有超過1萬億美元的政府購買服務合同存在“濫用”的現(xiàn)象。[24]以卡特莉娜颶風后的重建工作為例，用政府購買服務對墨西哥灣岸區(qū)進行的重建耗資106億美元，1237個金額至少50萬美元以上的合同組成了其中的101億美元，當中涉及的19個合同共計87.5億美元，被美國政府問責局、國防部審計員、代理機構(gòu)檢察長等報告指出在簽訂時存在問題；只有30%的合同是在完全開放的競爭下訂立的；合同的管理失當是普遍存在的問題，從合同前期規(guī)劃到合同授予和監(jiān)督，錯誤幾乎無處不在。[25]這反映了沒有足夠的經(jīng)過專業(yè)培訓的監(jiān)督人員監(jiān)管合同的執(zhí)行。監(jiān)管工作和培訓工作有待加強。

3.創(chuàng)新空間有限?？梢钥闯觯徺I服務合同中并沒有對承包商的創(chuàng)新作任何要求。這一部分是因為政府購買服務合同是為執(zhí)行而設(shè)計的，合同及時列明具體條件，所以留給創(chuàng)新的空間非常有限。但政府仍應鼓勵承包商制定更具創(chuàng)新性的策劃方案，這在其他國家也有可以借鑒的經(jīng)驗。在英國，創(chuàng)新是政府采購服務的目標之一，英國貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)部要求各級政府將創(chuàng)新作為授予合同的條件之一。政府也通過政府和社會資本合作幫助那些非傳統(tǒng)但有創(chuàng)新的購買服務項目。[26]而對待那些具有創(chuàng)新性的合同項目，澳大利亞政府使用單獨的一套標準進行評估。除此之外，政府可以開放系統(tǒng)，促進與合同承包商的整合，比如通過應用程序編程接口，這樣有助于增強承包商有效使用電子平臺，促進公共服務從“坐等顧客”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧祥T服務”。

四、對我國事業(yè)單位改革的啟示

學術(shù)界認為我國事業(yè)單位政策調(diào)整的核心在于頂層設(shè)計和統(tǒng)籌考慮。[27]正如上文論述，改革既需要保持勇氣和激發(fā)銳氣，也需要強有力的組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通盤考慮各項工作，細化落實各項任務。從美國政府購買服務的相關(guān)經(jīng)驗中，可以發(fā)現(xiàn)，其較為具體詳細的頂層設(shè)計，通過政府購買服務的形式實現(xiàn)公共服務供給的制度建設(shè)方式和內(nèi)容，值得我國政府借鑒參考。尤其是，在成為世界貿(mào)易組織成員后，中國多次申請加入其框架下的《政府采購協(xié)定》均未成功。成為《政府采購協(xié)定》的成員首先要求加快政府采購立法并完善采購法律體例，這是當務之急，也是美國政府購買服務最值得借鑒的經(jīng)驗。通過政府購買服務，促進行政類、公益二類和經(jīng)營類三種事業(yè)單位的發(fā)展。由于改革關(guān)聯(lián)面廣和任務繁重，必須保持足夠的耐心信心和漸進的推進節(jié)奏。針對國內(nèi)事業(yè)單位改革現(xiàn)有的問題和困難，結(jié)合美國相關(guān)經(jīng)驗總結(jié)，我國事業(yè)單位改革可以進一步完善以下四方面工作：

1.加快推進內(nèi)容翔實、體系完整的制度建設(shè)，清晰界定政府購買服務參與方的權(quán)責。第一，分類改革是前期準備工作，必須確保歸類工作標準清晰、全面覆蓋。在區(qū)別歸類前，應該精確定位行政類、經(jīng)營類、公益類三種事業(yè)單位的功能和作用，從行政組織法的角度清晰界定幾類事業(yè)單位的權(quán)責范圍，避免分類標準模糊，出現(xiàn)政策漏洞。第二，要用頂層設(shè)計固化分類結(jié)果，避免事業(yè)單位隨意轉(zhuǎn)化組織性質(zhì)，如需轉(zhuǎn)化，需從嚴審核。分類改革后，需出臺規(guī)章制度，用詳盡具體的條文明確政府與事業(yè)單位的權(quán)利責任、相互關(guān)系、合作形式、管控方法。第三，在作頂層設(shè)計時就明確競爭機制、績效管理和第三方監(jiān)督在政事合作、政企合作和事企合作中的導向性原則。第四，在制度建設(shè)過程中，納入社會公眾及私人企業(yè)的意見和建議，因為制度建設(shè)本身就是多方博弈的結(jié)果，可以促進探索適合我國自身發(fā)展的事業(yè)單位改革路徑。

2.多途徑保證政府購買服務貫徹市場競爭原則，堅持政府購買服務全過程公平公開。第一，在保護小規(guī)模企業(yè)、婦女供應商、少數(shù)民族供應商發(fā)展的前提下，提高現(xiàn)行市場競爭機制的公平公開程度，完善現(xiàn)行的服務承包、合同委托、政府購買、資本合作等方式。[28]第二，適當增加創(chuàng)新創(chuàng)效這一類型的評分標準或所占權(quán)重，鼓勵服務創(chuàng)新，避免美國政府購買服務創(chuàng)新低的問題。第三，加強成本監(jiān)管，完善承包內(nèi)容、承包單位、組織人員、資產(chǎn)狀況、年度報告、預算資金、組織損益等信息的公開，保證政府購買服務過程和結(jié)果的公開透明。第四，為進一步調(diào)動公眾監(jiān)督的積極性，對于發(fā)現(xiàn)政府購買服務中違法違規(guī)活動并提供了有效證據(jù)的公眾，可給予適當?shù)莫剟?。第五，政府可適當開放官方信息平臺，讓政府購買公共服務的客體可以將相關(guān)服務或信息以多種形式在政府網(wǎng)站上展示，促進兩者交流融合，方便社會民眾使用。

3.加快完成事業(yè)單位績效管理實踐的頂層設(shè)計，完善對政府購買服務參與方的監(jiān)督。第一，在頂層設(shè)計時明確立法機關(guān)、行政機關(guān)、第三方組織、社會公眾對事業(yè)單位的多重監(jiān)督。第二，與第三方獨立評估機構(gòu)合作，對組織成員進行成績與成效的評估，完善以評估結(jié)果為基準依據(jù)的薪酬和獎懲制度，逐步完善激勵約束機制，從職責、業(yè)績、貢獻、風險等維度，確定分配辦法和收入水平。第三，可對組織整體進行綜合績效評估，建立以績效評估結(jié)果為基準依據(jù)的財政撥款和補貼制度，推動實施事業(yè)單位責任追究，還原并增強干事屬性。中央部委在2017年底制定了針對部分中央級事業(yè)單位的《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》，略顯滯后。應加快制定相關(guān)規(guī)章制度，針對其他層級及類型的事業(yè)單位開展整體組織績效的評估，營造比學趕超的競爭氛圍，增強事業(yè)單位改革主動性。

4.保證政府購買服務參與方的組織獨立，通過管理創(chuàng)新提高事業(yè)單位自治能力。第一，促進事業(yè)單位多元參與的法人治理模式的構(gòu)建，劃清事業(yè)單位和政府、企業(yè)之間的職責關(guān)系，明確職責權(quán)限，建立完善的經(jīng)營理念和獨立的管理模式。第二，事業(yè)單位應獨立于政府和企業(yè)而存在，在遵循主流意識形態(tài)的同時，保持相對獨立的組織文化和價值觀念，強化其非政府、非營利、志愿性的獨立屬性以及權(quán)責對等的契約精神。第三，完善事業(yè)單位獨立的人力資源配置權(quán)。時下，打破事業(yè)單位的終身制開展得如火如荼，旨在實現(xiàn)人才能上能下，能進能出。事實上，全盤采用終身制不可取，但是可以適當保留部分人員的終身制，尤其對于一些需要長期經(jīng)驗積累才能完成工作的崗位，這將有利于留住人才，保持員工的忠誠度和積極性。

總而言之，改革任務十分緊迫，滿足人民群眾對生活憧憬的任務十分艱巨，尤其是2011年印發(fā)的《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》計劃到2020年形成新的管理體制和運行機制，目前所留下的時間已不充裕。面對新形勢新要求，應加快相關(guān)政策的落實落地，進一步加強治理能力和體系的建設(shè)。

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