公共服務(wù)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系
——基于經(jīng)濟(jì)思想史的考察*

張 琦

自中共十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”之后，a《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第5頁。學(xué)術(shù)界關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的討論重新變得熱烈起來。這些討論或側(cè)重于強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)起決定性作用”，或側(cè)重于強(qiáng)調(diào)“更好發(fā)揮政府作用”，總的來講有助于深化我們對(duì)這一問題的理解，并最大限度地增進(jìn)共識(shí)。當(dāng)然，分歧仍然存在，例如有人認(rèn)為“市場(chǎng)決定”不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在其他傳統(tǒng)上認(rèn)為非經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域也應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用；b遲福林：《落實(shí)“市場(chǎng)決定”還需要解放思想》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年8月11日。而有人則認(rèn)為市場(chǎng)的決定性作用不能放大到?jīng)Q定公共資源的配置。c洪銀興：《關(guān)于市場(chǎng)決定資源配置和更好發(fā)揮政府作用的理論說明》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2014年第10期。再如，有人主張市場(chǎng)配置資源只限于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源配置應(yīng)是由政府決定或主導(dǎo)；d衛(wèi)興華、閆盼：《論宏觀資源配置與微觀資源配置的不同性質(zhì)——兼論市場(chǎng)“決定性作用”的含義和范圍》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2014年第4期。而有人則提出即便是宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)控也應(yīng)在市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上慎行。e周為民：《把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)，厘清宏觀調(diào)控與市場(chǎng)作用的關(guān)系》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。而2016年爆發(fā)于著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎和林毅夫之間的“產(chǎn)業(yè)政策大辯論”，雙方爭(zhēng)論的核心正是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。a“產(chǎn)業(yè)政策大辯論”主要指2016年爆發(fā)于張維迎和林毅夫之間關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的多次直接和間接爭(zhēng)論，同時(shí)也包括其他著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家如吳敬璉、田國強(qiáng)、李稻葵等關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的看法和觀點(diǎn)。這場(chǎng)爭(zhēng)論由于2016年11月9日北京大學(xué)國家發(fā)展研究院舉辦的張、林二人公開辯論即“產(chǎn)業(yè)政策思辨會(huì)”而廣為人知。本文從經(jīng)濟(jì)思想史的角度入手，專注于公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)該領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)關(guān)系在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐上的演變歷程進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上，嘗試給出我國當(dāng)前處理公共服務(wù)中政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本原則。

公共服務(wù)有狹義和廣義之分，狹義的公共服務(wù)包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生事業(yè)以及供水、供電、公共交通、消防等公用事業(yè)，而廣義的公共服務(wù)則包括所有具有公共性的商品和服務(wù)，除民生事業(yè)及公用事業(yè)外，還包括外交、環(huán)保、安全、國防等。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品理論，是幫助我們理解公共服務(wù)的有力武器，但公共服務(wù)并不完全等同于公共物品，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的某些公共服務(wù)屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“私人物品”范疇。此外，無論是公共物品還是公共服務(wù)，其提供主體都不僅僅是政府，雖然政府是公共服務(wù)最重要的提供者。按照地理空間范圍來劃分，公共服務(wù)可以分為地方公共服務(wù)、全國公共服務(wù)乃至跨國公共服務(wù)。本文主要討論地方公共服務(wù)，即主要以各級(jí)地方政府以及其他非政府組織、私人企業(yè)為提供主體，以民生事業(yè)和公用事業(yè)為主要內(nèi)容的區(qū)域性公共服務(wù)。

一、 政府與市場(chǎng)關(guān)系的演變脈絡(luò)

政府與市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)話語體系中的一對(duì)基本范疇。政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要性，伴隨著近代資本主義制度的興起和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展而日益顯現(xiàn)。在前資本主義社會(huì)，無論是西歐國家的封建領(lǐng)主制社會(huì)，還是東方國家自給自足的小農(nóng)社會(huì)，最重要的并不是政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而是封建領(lǐng)主和農(nóng)奴的關(guān)系、官府和百姓的關(guān)系、地主和農(nóng)民的關(guān)系等。在自然經(jīng)濟(jì)或封建經(jīng)濟(jì)模式下，市場(chǎng)是不重要的，只有在工業(yè)革命的大規(guī)模生產(chǎn)技術(shù)誕生之后，市場(chǎng)才真正爆發(fā)出強(qiáng)大的力量。政府與市場(chǎng)的關(guān)系也在歷史上第一次凸現(xiàn)出前所未有的重要性。b[德]于爾根·科卡：《資本主義簡(jiǎn)史》，徐慶譯，上海：文匯出版社，2017年，第148-150頁。

18世紀(jì)蘇格蘭道德哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密敏銳地捕捉到這一現(xiàn)象，并給出了政府與市場(chǎng)關(guān)系的經(jīng)典表述。在《國富論》當(dāng)中，亞當(dāng)·斯密明確將政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用限定在三個(gè)領(lǐng)域：（1）保護(hù)本國國民不受外國國民的侵略，即國防；（2）保護(hù)國民不受另一部分國民的壓迫，即司法；（3）建立并維持公共機(jī)關(guān)和公共工程，即公共物品和公共服務(wù)。c[英]亞當(dāng)·斯密：《國富論（下）》，陳葉盛譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第785、803、815頁。除此以外的領(lǐng)域，均應(yīng)交由市場(chǎng)來負(fù)責(zé)。在斯密的體系里，作為“守夜人”的政府和“看不見的手”的市場(chǎng)，是導(dǎo)致一國財(cái)富增長的絕佳搭配。

整個(gè)19世紀(jì)，盛行于西方各國的主流思想是自由放任主義，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)很少，絕大部分都交給市場(chǎng)。19世紀(jì)法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊的名言“供給創(chuàng)造需求”明確地道出了自由放任主義的理念。直到20世紀(jì)上半期，“自由放任”仍是絕大多數(shù)西方國家奉行的圭臬。即便在1929年爆發(fā)于美國、隨后橫掃整個(gè)資本主義世界的“大蕭條”期間，各國政府也仍然堅(jiān)信市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)整，并不認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)采取什么措施來應(yīng)對(duì)“大蕭條”。貨幣主義學(xué)派掌門人、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主米爾頓·弗里德曼的研究表明，美聯(lián)儲(chǔ)未能及時(shí)充當(dāng)“最后貸款人”角色從而增加貨幣供給，是導(dǎo)致“大蕭條”的罪魁禍?zhǔn)?。d[美]米爾頓·弗里德曼、安娜·J. 施瓦茨：《美國貨幣史：1867—1960》，巴曙松等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第212-248頁。不過，近來的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的美聯(lián)儲(chǔ)并不認(rèn)為增加貨幣供給是自己的責(zé)任。eMeltzer A. H., A History of the Federal Reserve, Vol.1:1913-1951, Chicagο: The University οf Chicagο Press, 2003,pp.263-264.

1936年，以凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》為標(biāo)志的現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生，使得政府的作用在亞當(dāng)·斯密給出的三個(gè)領(lǐng)域之外又增加了一個(gè)：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)、防止通貨膨脹、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，統(tǒng)稱為宏觀調(diào)控。

于是，經(jīng)歷過20世紀(jì)30年代的“大蕭條”直到“二戰(zhàn)”之后，西方國家的政府職能開始有兩大轉(zhuǎn)變，一是轉(zhuǎn)而信奉凱恩斯主義，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極干預(yù)；二是政府開始介入傳統(tǒng)上由市場(chǎng)負(fù)責(zé)的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，甚至走向“福利國家”。應(yīng)當(dāng)說，前者的理論基礎(chǔ)是凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，后者的理論基礎(chǔ)則有二：其一為“市場(chǎng)失靈”理論，即壟斷、外部性、公共物品以及信息不對(duì)稱等統(tǒng)稱為“市場(chǎng)失靈”的情形，需要政府介入；其二為社會(huì)福利思想，即需要政府通過再分配來促進(jìn)社會(huì)公平。政府與市場(chǎng)的邊界之所以在“二戰(zhàn)”之后發(fā)生重大變動(dòng)，固然可歸因于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上的創(chuàng)新和鼓噪，更是為現(xiàn)實(shí)的形勢(shì)所迫。走出“大蕭條”的泥淖和歐洲的戰(zhàn)后重建，都需要政府掙脫“守夜人”的枷鎖，扮演更為積極的角色。a關(guān)于西方各國政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的影響因素，維托·坦茨曾有出色的歸納和論述。參見 [美]維托·坦茨：《政府與市場(chǎng)：變革中的政府職能》，王宇等譯，北京：商務(wù)印書館，2014年，第81-100頁。可以說，“大蕭條”和“二戰(zhàn)”，改變了政府和市場(chǎng)的關(guān)系。至此，現(xiàn)代國家的政府與市場(chǎng)關(guān)系已經(jīng)基本成型，即政府在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域負(fù)責(zé)解決包括公共服務(wù)提供在內(nèi)的“市場(chǎng)失靈”，在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭泻暧^調(diào)控。

20世紀(jì)70年代末，歐美各國政府與市場(chǎng)的邊界又出現(xiàn)新的變化。宏觀經(jīng)濟(jì)的“滯漲”現(xiàn)象與日益沉重的福利支出負(fù)擔(dān)，使人們對(duì)凱恩斯主義的有效性和福利國家的實(shí)踐產(chǎn)生了新的質(zhì)疑。在此背景下，美國里根政府和英國撒切爾內(nèi)閣開始掀起再私有化、去福利化改革，標(biāo)志著自由放任思想的回歸。不過，政府與市場(chǎng)的邊界無論如何不可能回歸到“二戰(zhàn)”前的狀態(tài)了。

當(dāng)然，同一時(shí)期的不同國家和地區(qū)，政府和市場(chǎng)的邊界也有所不同。例如，美國和歐洲各國的政府與市場(chǎng)邊界，就有很大不同。以醫(yī)療保障制度為例，歐洲各國特別是北歐各國，“福利國家”的色彩更濃一些，政府采取強(qiáng)制性的措施為人們提供醫(yī)療保障，被視為是政府的義務(wù)；而美國民眾則主要通過在市場(chǎng)上購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)來解決，奧巴馬政府旨在實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)全民覆蓋的醫(yī)改法案，雖歷經(jīng)坎坷最終于2010年獲得通過，但由于新上臺(tái)的特朗普政府一直致力于廢除奧巴馬醫(yī)改法案，因而其前景十分堪憂。b楊洲：《奧巴馬醫(yī)改法案的實(shí)施過程及其黯淡前景》，《比較》第87輯，北京：中信出版社，2016年，第86-96頁。

通過“政府總支出占GDP的比重”這一指標(biāo)，可以看出西方各國政府自19世紀(jì)末以來的擴(kuò)張趨勢(shì)。如美國這一比重在1870年為7.3%，1960年為27%，至1996年則上升到32.4%；英國這一比重在1870年為9.4%，1960年為32.2%，1996年則為43%；法國這一比重在1870年為12.6%，1960年為34.6%，1996年則為55%；瑞典這一比重在1870年為5.7%，1960年為31%，1996年則高達(dá)64.2%。c[美] 維托·坦齊、 [德]盧德格爾·舒克內(nèi)希特：《20世紀(jì)的公共支出》，胡家勇譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第10-11頁。因此，若以“政府總支出占GDP的比重”來衡量“大政府”或“小政府”的話，可以說西方各國早已不存在“小政府”了。

二、公共服務(wù)的提供：政府還是市場(chǎng)？

公共服務(wù)中政府與市場(chǎng)關(guān)系的根本問題是，公共服務(wù)應(yīng)由政府來提供，還是由市場(chǎng)來提供？由于公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品具有相當(dāng)程度的重合，因此對(duì)這一問題的回答首先涉及公共物品理論。

主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共物品的定義主要通過非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩條標(biāo)準(zhǔn)。非排他性是指該物品或服務(wù)無法排除那些不付費(fèi)的使用者；非競(jìng)爭(zhēng)性是指該物品或服務(wù)一旦產(chǎn)生就能以零邊際成本向更多的消費(fèi)者提供。由于這兩點(diǎn)性質(zhì)特別是非排他性的存在，使得這些物品或服務(wù)無法由市場(chǎng)自發(fā)提供或提供不足，因此市場(chǎng)失靈了?；蛘撸幢隳承┪锲泛头?wù)可以“排他”，但由于其非競(jìng)爭(zhēng)性，額外增加一名消費(fèi)者導(dǎo)致的邊際成本為零，因此也“不該”排他，否則就是無效率的。d哈爾·R. 范里安：《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)：現(xiàn)代觀點(diǎn)（第八版）》，費(fèi)方域等譯，上海：格致出版社，2011年，第565-566頁。不論是市場(chǎng)“不能”提供，還是市場(chǎng)“不該”提供，都指向同一結(jié)論：公共物品應(yīng)由政府提供。因此，在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的新古典范式公共物品理論中，政府和市場(chǎng)的邊界是涇渭分明的：私人物品由市場(chǎng)提供，公共物品由政府提供。

具體到中國目前的現(xiàn)狀，一種很有影響力的批評(píng)認(rèn)為，醫(yī)療、教育、住房等具有公共服務(wù)特征的“社會(huì)領(lǐng)域”過度市場(chǎng)化了，a鄭永年：《中國模式：經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)》，北京：中信出版社，2016年，第39-44頁。其理論依據(jù)正是上述新古典公共物品理論。

然而，這樣的批評(píng)十分粗糙而武斷，不僅因?yàn)檫@種在政府和市場(chǎng)之間進(jìn)行“非黑即白”的選擇本身是錯(cuò)誤的，更重要的是，其理論基礎(chǔ)新古典范式公共物品理論本身也存在很多缺陷。b筆者對(duì)新古典公共物品理論的缺陷曾有專文討論，此處不贅。參見張琦：《公共物品理論的分歧與融合》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2015年第11期。一般認(rèn)為，新古典范式公共物品理論肇始于薩繆爾森于1954年發(fā)表的《公共支出的純理論》一文；在該文中，薩繆爾森第一次將公共物品的提供與帕累托效率聯(lián)系起來，并給出了公共物品有效提供（帕累托意義上的）的邊際條件。cSamuelsοn P. A.,“The Pure Theοry οf Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics, vοl.36, 1954, pp.387-389.自此之后，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂公共物品的“有效提供”，指的就是公共物品數(shù)量的“帕累托效率”或帕累托最優(yōu)。然而這只考慮了公共物品的數(shù)量即需求方面，卻并未考慮供給方面即為公共物品籌資的稅費(fèi)環(huán)節(jié)。除非在公共物品集體決策過程中，將數(shù)量和稅費(fèi)同時(shí)加以考慮，并滿足維克塞爾提出的“一致同意原則”，d[瑞典]奈特·維克塞爾：《正義稅收的新原則》， [美]理查德·A. 馬斯格雷夫、艾倫·T. 皮考克編：《財(cái)政理論史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，劉守剛、王曉丹譯，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015年，第127-145頁。否則任何“不足一致同意原則”的集體決策，都將導(dǎo)致融資環(huán)節(jié)的扭曲和效率損失。也就是說，為公共物品融資的稅費(fèi)環(huán)節(jié)往往伴隨著再分配這一導(dǎo)致效率損失的因素。這樣的話，即便通過政府來提供的公共物品數(shù)量達(dá)到了“帕累托效率”，解決了“市場(chǎng)無法提供或提供不足”，但又何以保證這種效率改進(jìn)一定大于稅費(fèi)融資過程中產(chǎn)生的效率損失呢？因此，新古典范式公共物品理論就陷入了“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的矛盾之中：一方面以“帕累托效率”為標(biāo)準(zhǔn)來衡量公共物品的“最優(yōu)”數(shù)量，另一方面卻不以“一致同意規(guī)則”來衡量公共物品的稅費(fèi)分擔(dān)安排。換言之，新古典公共物品理論只考慮了公共物品數(shù)量的“配置效率”，卻忽略了在此過程中可能導(dǎo)致的稅費(fèi)“分配非效率”；但是，沒有任何先驗(yàn)的理由認(rèn)為人們只在乎前者，而不在乎后者。

可以說，只考慮需求（公共物品數(shù)量）、不考慮供給（稅費(fèi)分擔(dān)）這種“顧頭不顧尾”的特征，正是新古典公共物品理論最大的缺陷所在。這也正是以布坎南為主要代表的公共選擇學(xué)派，對(duì)新古典公共物品理論提出的最有力的批評(píng)。與新古典范式公共物品理論相對(duì)應(yīng)，布坎南提出的公共物品理論可稱之為交易范式公共物品理論。其核心就在于，分析公共物品集體決策過程時(shí)，同時(shí)考慮公共物品的需求（即公共物品數(shù)量）和供給（稅費(fèi)分擔(dān)安排），因?yàn)閰⑴c公共物品決策的個(gè)人既是消費(fèi)者也是供給者，供給（稅費(fèi)分擔(dān)安排）將直接影響需求（公共物品數(shù)量）。如果我們把公共服務(wù)簡(jiǎn)單地比作聚餐，那么人們不可能只關(guān)心聚餐本身的數(shù)量和質(zhì)量，同時(shí)也必然關(guān)心餐費(fèi)的分?jǐn)偘才?；餐費(fèi)分?jǐn)偸欠窈侠?，將直接影響人們是否愿意參加聚餐、參加什么水平的聚餐。布坎南指出，人們?cè)诠参锲窋?shù)量決策過程中關(guān)于稅費(fèi)分擔(dān)的互動(dòng)或相互依賴，才是公共物品決策區(qū)別于私人物品的本質(zhì)特征。e[美]詹姆斯·M. 布坎南：《公共物品的需求與供給》，馬珺譯，上海：上海人民出版社，2009年，第134-136頁。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中公共服務(wù)的提供，并非每一項(xiàng)集體決策都要通過“納稅人—消費(fèi)者”進(jìn)行投票表決；特別是在我國的制度環(huán)境下，人們往往意識(shí)不到自己兼具“納稅人”和“消費(fèi)者”的雙重身份，在要求政府提供更多的公共服務(wù)時(shí)，通常想不到這會(huì)使自己繳納更多的稅費(fèi)。其中的原因是多樣的，既有以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)影響，也涉及我國公共服務(wù)的決策機(jī)制等等。但是，這并不意味著人們完全不考慮稅費(fèi)分擔(dān)安排的影響，也就是說，人們并非總是處于完全的“財(cái)政幻覺”狀態(tài)。f簡(jiǎn)言之，財(cái)政幻覺指的是人們通常覺得自己承擔(dān)的稅負(fù)比實(shí)際承擔(dān)的要輕，而自己得到的公共服務(wù)的價(jià)值比實(shí)際價(jià)值要大。也就是說，人們往往意識(shí)不到用于提供公共服務(wù)的資源總額與其中涉及的個(gè)人份額之間的聯(lián)系。財(cái)政幻覺有很多類型，除了包括筆者在此提到的人們感受不到公共服務(wù)的稅費(fèi)分擔(dān)之外，還包括感受不到消費(fèi)稅的“寓稅于價(jià)”等等。關(guān)于財(cái)政幻覺的詳細(xì)討論，參見 [美]詹姆斯·M. 布坎南：《民主財(cái)政論》，穆懷朋譯，北京：商務(wù)印書館，1993年，第137-152頁?，F(xiàn)實(shí)中，人們會(huì)通過實(shí)際行動(dòng)來表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)稅費(fèi)分擔(dān)安排的滿意或不滿意。例如，近年來越來越多的人開始終止社保繳費(fèi)、人們蜂擁至三甲醫(yī)院求醫(yī)、天價(jià)“學(xué)區(qū)房”等。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為“公共服務(wù)財(cái)政投入不足”或“公共服務(wù)均等化程度不夠”，人們感到繳納的稅費(fèi)與得到的公共服務(wù)不匹配，或許是更重要的原因。

因此，無論從理論上還是實(shí)踐上講，簡(jiǎn)單地主張公共服務(wù)由政府提供或由市場(chǎng)提供，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

三、公共服務(wù)非政府提供的可能性

與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)公共物品理論的邏輯推論不同，現(xiàn)實(shí)中有大量的公共服務(wù)是由市場(chǎng)上的私人企業(yè)、非政府組織、民間社會(huì)自發(fā)提供的。在古代中國，雖然自秦代“廢封建、置郡縣”以來，中國一直是中央集權(quán)的單一制國家，中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)劃分也時(shí)有變動(dòng)，但國家政權(quán)只向下延伸到縣一級(jí)，“皇權(quán)不下縣”是這一狀態(tài)的通俗說法。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，最重要的地方公共服務(wù)無疑在廣大鄉(xiāng)村，而鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提供主體則是鄉(xiāng)紳與宗族，而非縣級(jí)政府。地方政府提供的公共服務(wù)僅限于司法、治安、賑災(zāi)，甚至這些公共服務(wù)也是縣級(jí)政府和鄉(xiāng)紳、宗族共同提供的，而非政府單獨(dú)承擔(dān)。a費(fèi)孝通：《江村經(jīng)濟(jì)——中國農(nóng)民的生活》，北京：商務(wù)印書館，2001年，第152-156頁。亦可參見瞿同祖：《清代地方政府（修訂譯本）》，范忠信、何鵬等譯，北京：法律出版社，2011年，第245-259頁。盡管有學(xué)者認(rèn)為，古代中國通過戶籍制度、保甲制度等“編戶齊民”，實(shí)現(xiàn)了國家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村的控制，遠(yuǎn)非“皇權(quán)不下縣”，b閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第127-128頁。亦可參見張新光：《質(zhì)疑古代中國社會(huì)“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”之說》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2007年第4期。但至少就提供地方公共服務(wù)而非對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的控制而言，“皇權(quán)不下縣”是基本成立的。而在西方國家，即便現(xiàn)在也仍有大量的公共服務(wù)由市場(chǎng)、非政府組織以及民間社會(huì)自發(fā)提供。那么問題就是，如何對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行解釋？

近幾十年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)圍繞著“公共物品自發(fā)提供”這一主題，已出現(xiàn)了大量研究文獻(xiàn)。這些文獻(xiàn)大體可分為兩類，一類是博弈論的相關(guān)文獻(xiàn)，另一類是以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinοr Ostrοm）為主要貢獻(xiàn)者的“公共治理”理論相關(guān)文獻(xiàn)，關(guān)于公共物品問題的實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)也可歸入這一類。傳統(tǒng)上，論證公共物品自發(fā)提供的實(shí)現(xiàn)，通常訴諸無限次囚徒困境博弈中的無名氏定理，即參與人采取“冷酷觸發(fā)”策略或“針鋒相對(duì)”策略能夠確保合作解的出現(xiàn)。c關(guān)于無名氏定理，可參見 [美]艾里克·拉斯穆森：《博弈與信息：博弈論概論（第四版）》，韓松、張倩偉等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第154-161頁。此外，演化穩(wěn)定策略（ESS）的概念，也為公共物品合作解的實(shí)現(xiàn)提供了極富啟發(fā)意義的思路。d演化穩(wěn)定策略的概念最早由英國生物學(xué)家史密斯提出，參見 [英]約翰·梅納德·史密斯：《演化與博弈論》，潘春陽譯，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第14-15頁。

埃莉諾·奧斯特羅姆對(duì)“公共池塘資源”（Cοmmοn Pοοl Resοurces，CPRs）治理機(jī)制的研究，為我們理解公共服務(wù)的非政府提供具有重要的意義。從方法論的角度來看，奧斯特羅姆的研究方法并非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的新古典范式，而是更接近公共選擇學(xué)派的交易范式。簡(jiǎn)言之，奧斯特羅姆得出的結(jié)論可以概括為：公共治理的成效取決于具體的“制度情境”，而不是取決于在政府和市場(chǎng)之間“二選一”。所謂制度情境，是指包括人群規(guī)模、交流機(jī)制、個(gè)體異質(zhì)性、懲罰和規(guī)則等一系列變量在內(nèi)的、復(fù)雜的“制度—組織”結(jié)構(gòu)。大量的實(shí)地研究結(jié)果表明，公共資源自發(fā)治理的結(jié)果并不像“囚徒困境”預(yù)言的那樣悲慘，而簡(jiǎn)單地訴諸資源公有化或私有化的思路也并非一定有效。e[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年，第11-34頁?？梢哉f，就公共治理或公共服務(wù)的提供而言，奧斯特羅姆的研究發(fā)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)之外的“第三條道路”。也就是說，除了政府和市場(chǎng)上的私人企業(yè)之外，非政府組織和民間社群也可以自發(fā)提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共治理。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)中，較早注意到這一現(xiàn)象的是科斯。1974年，科斯發(fā)表《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的燈塔》（以下簡(jiǎn)稱《燈塔》）一文。b中譯本載 [英]羅納德·哈里·科斯：《企業(yè)、市場(chǎng)與法律》，盛洪、陳郁譯校，上海：格致出版社，2009年，第181-205頁。由于“燈塔”在經(jīng)濟(jì)學(xué)中一直被當(dāng)作公共物品的典型例子反復(fù)出現(xiàn)，因此科斯撰寫此文的初衷在于從史實(shí)上澄清這一謬誤。在該文中，科斯梳理了英國歷史上的燈塔制度后發(fā)現(xiàn)，英國最初的燈塔是由私人和私人組織建造并管理的，后來才逐漸被具有“公共性質(zhì)”或“政府性質(zhì)”的領(lǐng)港公會(huì)所購買并管理；也就是說，與許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的信念相反，早期歷史上的燈塔是由私人提供的。值得注意的是，科斯并沒有據(jù)此否認(rèn)燈塔是一種公共物品，也并非認(rèn)為燈塔這樣的公共物品由私人提供更有效率。不過，《燈塔》一文卻梳理出一種特殊的公共物品收費(fèi)模式。文中指出，私人建造燈塔的收費(fèi)模式是通過港口代理，即港口收取燈塔使用費(fèi)。換言之，通過將“燈塔服務(wù)”和“港口服務(wù)”這兩種商品捆綁在一起，一并出售給燈塔使用者，以此來為燈塔的建造和維護(hù)融資。“燈塔服務(wù)”具有公共物品屬性，很難做到排他，但“港口服務(wù)”即船只到港停泊服務(wù)，卻很容易做到排他，不付費(fèi)者不得停泊，且根據(jù)船只噸位不同收費(fèi)（類似于現(xiàn)在的停車場(chǎng)收費(fèi)機(jī)制）。通過將公共物品和私人物品捆綁在一起出售的做法，成功地實(shí)現(xiàn)了公共物品的私人供給。

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，私人企業(yè)提供公共服務(wù)的可能性更是大大增加了，甚至屢屢超出人們的想象。例如，具有公共服務(wù)屬性的地圖，長期以來一直是由政府部門提供的，但近年來百度地圖、高德地圖等電子地圖的發(fā)展，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了紙質(zhì)版地圖。對(duì)于電腦終端或移動(dòng)終端的用戶來說，電子地圖是免費(fèi)的，那么它靠什么盈利？電子地圖早期的盈利模式是通過對(duì)車載導(dǎo)航服務(wù)收費(fèi)，而目前在導(dǎo)航服務(wù)免費(fèi)之后，又可以通過在電子地圖上產(chǎn)生的增值服務(wù)來盈利，如對(duì)滴滴打車、共享單車的移動(dòng)定位服務(wù)收費(fèi)，對(duì)地圖上產(chǎn)生的酒店預(yù)訂、訂餐、團(tuán)購等交易抽取傭金等等。甚至包括傳統(tǒng)上認(rèn)為需要面對(duì)面服務(wù)的教育、醫(yī)療等等，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代也面臨著顛覆式創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，無論是奧斯特羅姆的貢獻(xiàn)，還是由于技術(shù)進(jìn)步帶來的新的盈利模式的出現(xiàn)，雖然證明了公共服務(wù)的自發(fā)提供并非像主流經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)言的那樣悲觀，但也并未證明自發(fā)提供能夠達(dá)到帕累托效率的數(shù)量。簡(jiǎn)單地在政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行非此即彼的選擇，是最不足取的做法。真正重要的是，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中各種公共服務(wù)提供者一視同仁、平等對(duì)待，不論提供者是政府，還是非政府組織、民間社群及私人企業(yè)。

四、公共服務(wù)中的公平與正義

除了公共物品理論之外，主張公共服務(wù)只能由政府提供的論者，有時(shí)還訴諸所謂“公益性”的理由。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)具有“公益性”，而公益性與市場(chǎng)機(jī)制是矛盾的，因此公共服務(wù)只能由政府來提供。這類說法雖然承認(rèn)市場(chǎng)能夠提供公共服務(wù)，但卻認(rèn)為“市場(chǎng)化”會(huì)妨礙 “公益性”，因而只能由政府來提供。前面提到的所謂“社會(huì)領(lǐng)域”過度市場(chǎng)化的觀點(diǎn)，暗含的理由其實(shí)就是“市場(chǎng)化妨礙公益性”。那么，什么是“公益性”？政府提供公共服務(wù)，是否就能保證“公益性”？

所謂公共服務(wù)具有“公益性”的提法，實(shí)際上指的是公共服務(wù)需要具有某種公平性，或符合某種正義。遺憾的是，“公平”、“正義”的含義并不比“公益性”更清晰。不過，如果我們不在純粹抽象的意義上討論公平和正義，僅專注于公共服務(wù)這一具體領(lǐng)域的“公平性”，還是能夠得出一些基本的公平原則。這就涉及公共服務(wù)本身的特征。前面已經(jīng)提到，除非采取“一致同意原則”，否則任何公共服務(wù)都必然涉及再分配因素，也就是說，每個(gè)人繳納的稅費(fèi)數(shù)量，與他得到的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量之間并不存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。a在某種意義上，“稅費(fèi)”與公共服務(wù)“數(shù)量”不存在一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，恰是公共物品的特征之一。而在私人物品的情況下，每個(gè)人支付的費(fèi)用或出價(jià)，與他得到的物品或服務(wù)的數(shù)量是一一對(duì)應(yīng)的。因此，布坎南提出私人物品的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)制度體現(xiàn)的是“隱性一致同意規(guī)則”，因?yàn)樵谶_(dá)成一項(xiàng)交易時(shí)，不僅交易雙方表示了“同意”，其他人對(duì)這項(xiàng)交易也表示了“默許”（否則他可以出高價(jià)表示“反對(duì)”）。參見 [美]詹姆斯·M. 布坎南：《公共物品的需求與供給》，馬珺譯，上海：上海人民出版社，2009年，第77-80頁。這一點(diǎn)無論對(duì)于政府提供還是非政府提供的公共服務(wù)，都是成立的。既然公共服務(wù)必然涉及再分配因素，那么問題就在于，什么樣的再分配是更接近于“公平”或“正義”的？換言之，什么樣的再分配更有可能在確保配置效率的同時(shí)盡可能使分配效率的損失最小化？基于這一考量，筆者提出公共服務(wù)的公平原則：公共服務(wù)可以存在且應(yīng)當(dāng)存在一定程度的正向再分配，但至少要避免反向再分配。

如果公共服務(wù)中存在反向再分配，那么公共服務(wù)本身就失去了存在的正當(dāng)性，因?yàn)樵谶@種情況下，與加入公共服務(wù)體系相比，窮人通過市場(chǎng)購買服務(wù)反而可以獲得改善，為什么還要強(qiáng)迫他們加入公共服務(wù)體系？也就是說，公共服務(wù)至少不應(yīng)該成為拉大貧富差距的機(jī)制。而公共服務(wù)之所以應(yīng)當(dāng)存在一定程度的正向再分配，是因?yàn)榧热辉俜峙淇偸遣豢杀苊?，那么有理由認(rèn)為正向再分配比反向再分配更可??；而且，正向再分配也是現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的一項(xiàng)基本原則。b被譽(yù)為“現(xiàn)代財(cái)政學(xué)之父”的馬斯格雷夫明確主張財(cái)政職能當(dāng)中應(yīng)該包含“分配職能”，即正向再分配?？蓞⒁?[美]理查德·A. 馬斯格雷夫、佩吉·B. 馬斯格雷夫：《財(cái)政理論與實(shí)踐》，鄧子基、鄧力平譯校，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年，第9-11頁。當(dāng)然，正向再分配的程度究竟需要多大，本質(zhì)上取決于整個(gè)社會(huì)的公共選擇，即人們?cè)敢飧冻龆啻蟮摹靶蚀鷥r(jià)”來進(jìn)行正向再分配。此外，筆者在此提出的公平原則，并不屬于主張大規(guī)模正向再分配的強(qiáng)倫理標(biāo)準(zhǔn)，而是接近于羅爾斯“差別原則”這一較弱的倫理標(biāo)準(zhǔn)。c[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009年，第237-243頁。

在這一公平原則的框架下，要討論公共服務(wù)的公平性，就必須同時(shí)考慮公共服務(wù)的“稅費(fèi)分擔(dān)”和“數(shù)量”。按照這一思路，下面主要以我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，來考察其公平性。

目前我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系包括三個(gè)板塊，即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)（城職保）、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)（城居保）、新型農(nóng)村合作醫(yī)療（新農(nóng)合）。從籌資方式來看，城職保的醫(yī)保基金主要來自于參保人員繳費(fèi)，而城居保和新農(nóng)合的基金則主要來自于各級(jí)財(cái)政投入，個(gè)人繳費(fèi)僅占基金總額的25%左右。d人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心：《中國社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告2015》，北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2016年，第43頁。

當(dāng)下，網(wǎng)購量呈爆發(fā)式增長，“三通一達(dá)”等快遞高速發(fā)展，但一系列問題亦隨之而來。就企業(yè)而言，競(jìng)爭(zhēng)無可厚非，然而，對(duì)于同一家快遞企業(yè)，不同的網(wǎng)點(diǎn)之間，出現(xiàn)諸如“跨區(qū)域取件”的惡意“競(jìng)爭(zhēng)”，卻是致命的。

按照我國現(xiàn)行的社保繳費(fèi)制度，城職保的繳費(fèi)主要以勞動(dòng)雇傭關(guān)系為依據(jù)，由用人單位和個(gè)人共同承擔(dān)，總費(fèi)率大約為8%—10%，即工資的8%—10%用于繳納醫(yī)療保險(xiǎn)。從形式上看，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率類似于比例稅制，即所有參保人都按照同樣的比例繳納保費(fèi)。然而，我國現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)（類似于稅基）存在一個(gè)上下限，即當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的60%—300%；工資低于社會(huì)平均工資60%的，按照60%計(jì)算；高于300%的，按照300%封頂，超出部分不再繳費(fèi)。這就意味著，基本醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)事實(shí)上是累退的，即隨著工資收入的增加（超過社會(huì)平均工資300%），醫(yī)保繳費(fèi)占工資的比重最終是下降的。更重要的是，實(shí)際上許多用人單位都按照最低繳費(fèi)基數(shù)為員工繳納社保費(fèi)，包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)；也就是說，用人單位并非按照員工的實(shí)際工資進(jìn)行繳費(fèi)，而是低報(bào)、瞞報(bào)了工資水平。粗略估算，目前我國平均實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)大約只有實(shí)際工資水平的65%。e李唐寧：《目前平均實(shí)繳基數(shù)不足工資七成》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年3月28日。這就意味著，至少有1/3的應(yīng)繳費(fèi)工資總額并未繳費(fèi)。若考慮到這些事實(shí)，那么城職保繳費(fèi)環(huán)節(jié)的累退性就大大增強(qiáng)了。因此，從“稅費(fèi)分擔(dān)”來看，參保人當(dāng)中的低收入人群承擔(dān)的比重較高，而高收入人群承擔(dān)的比重較輕。

從參保人獲得的醫(yī)療服務(wù)“數(shù)量”來看，同樣也存在反向再分配。原因在于，基本醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷規(guī)則即“起付線”和“報(bào)銷比例”都會(huì)導(dǎo)致高收入人群總體上可以獲得更多醫(yī)療服務(wù)。首先，與高收入人群相比，低收入人群更容易被“起付線”這一門檻擋在外面；其次，超過起付線的部分，高收入人群有能力負(fù)擔(dān)更高的自費(fèi)部分。

綜合考慮醫(yī)療保險(xiǎn)的“稅費(fèi)分擔(dān)”和“數(shù)量”（俗稱籌資和待遇）兩個(gè)環(huán)節(jié)，就不難得出這樣的判斷：目前基本醫(yī)療保險(xiǎn)中的“城職?！卑鍓K，存在系統(tǒng)性的反向再分配，總體上窮人“補(bǔ)貼”了富人。

基本醫(yī)療保險(xiǎn)的另外兩個(gè)板塊城居保和新農(nóng)合，從“稅費(fèi)分擔(dān)”環(huán)節(jié)來看，大體上不存在反向再分配。這是因?yàn)椋m然我國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)總體上具有累退性，a岳希明、張斌、徐靜：《中國稅制的收入分配效應(yīng)測(cè)度》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。但這兩個(gè)板塊的參保人群即農(nóng)民、學(xué)生和城鎮(zhèn)無業(yè)居民基本屬于低收入人群，那么主要以間接稅為主的財(cái)政收入為這兩個(gè)板塊籌資，大體上屬于“低收入人群補(bǔ)貼低收入人群”，也就是說基本不存在反向再分配。但是，從獲得醫(yī)療服務(wù)即“數(shù)量”環(huán)節(jié)來看，則與城職保板塊類似，仍然是參保人中的高收入人群獲得了更多的醫(yī)療服務(wù)。因此，綜合“稅費(fèi)分擔(dān)”和“數(shù)量”來看，城居保和新農(nóng)合也存在一定的反向再分配，只是其程度要比城職保板塊為輕。

事實(shí)上，由醫(yī)療保險(xiǎn)保費(fèi)構(gòu)成的資金池類似于奧斯特羅姆研究的“公共池塘資源”（CPRs），這一公共資源仍具有競(jìng)爭(zhēng)性，即任一投保人對(duì)該資源的使用都會(huì)減少其他投保人能夠使用的數(shù)量；但由于每一位投保人都獲得了“權(quán)益資格”，因此排他性大大減弱了。不過，城職保的醫(yī)保資金池具有“?？顚Ｓ谩钡奶卣?，其中的扭曲和效率損失，要比通過一般稅收融資提供的公共服務(wù)更小一些。但我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，城職保資金及其對(duì)應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)，總體上具有反向再分配的特點(diǎn)。其中的關(guān)鍵在于繳費(fèi)制度本身并不具有累進(jìn)性，并且現(xiàn)實(shí)中的繳費(fèi)行為又通過低報(bào)、瞞報(bào)實(shí)際工資水平，進(jìn)一步加大了累退性。

此外，我國目前以公立醫(yī)院為主的醫(yī)療服務(wù)供給體系，b截至2015年底，我國民營醫(yī)院數(shù)量已占全國醫(yī)院總數(shù)的52.7%，但床位數(shù)只占全國床位總數(shù)的19.4%，因此公立醫(yī)院仍是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的提供主體。參見李丹丹：《國家衛(wèi)計(jì)委：民營醫(yī)院占全國醫(yī)院總數(shù)過半》，新京報(bào)網(wǎng)：http://www.bjnews.cοm.cn/news/2016/06/08/406095.html，2016年 6月 8日。又進(jìn)一步加劇了整個(gè)醫(yī)療服務(wù)的反向再分配特征?？傮w上，公立醫(yī)院獲得的資金包括兩部分：各級(jí)財(cái)政投入和醫(yī)保資金，前者被稱為“補(bǔ)供方”，后者則稱為“補(bǔ)需方”。考慮到我國稅制結(jié)構(gòu)的累退性，不難得出這樣的結(jié)論：對(duì)公立醫(yī)院的財(cái)政投入越大，則累退性就越強(qiáng)，反向再分配也就越嚴(yán)重。因此，在我國目前以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)下，簡(jiǎn)單地對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生這一公共服務(wù)“加大財(cái)政投入”，尤其是對(duì)公立醫(yī)院“加大財(cái)政投入”，不僅無從保證“公益性”，反而會(huì)進(jìn)一步拉大而不是縮小貧富差距。

以上通過對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行分析得出的結(jié)論，并不僅限于醫(yī)療這一公共服務(wù)，而是具有一般性。例如以同樣的思路對(duì)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域進(jìn)行分析，也可以得出類似的結(jié)論。我國目前義務(wù)教育階段的公立學(xué)校，主要依靠財(cái)政投入辦學(xué)，而財(cái)政資金同樣來自具有累退性的一般稅收收入；而在優(yōu)質(zhì)教育資源的享有方面，卻通過“劃片就近入學(xué)”的學(xué)區(qū)制，導(dǎo)致“買得起學(xué)區(qū)房的人，其子女上重點(diǎn)學(xué)校；買不起學(xué)區(qū)房的人，其子女上普通學(xué)校”；也就是說，優(yōu)質(zhì)教育資源更多地為高收入人群享有。更重要的是，購買學(xué)區(qū)房的人其實(shí)并沒有對(duì)其子女就讀的學(xué)校投入任何額外的資源，而且在房?jī)r(jià)預(yù)期上漲的情況下，買到的學(xué)區(qū)房可以在子女上學(xué)結(jié)束后再次出售，甚至還能賺取房屋總價(jià)上漲的收入。這就意味著，學(xué)區(qū)房已經(jīng)變成了一種上名校的財(cái)富門檻和投資對(duì)象，而不是真正的“稅費(fèi)”付出。而關(guān)于學(xué)區(qū)房制度的改進(jìn)措施如“多校劃片”、以及2017年7月廣州市政府率先推出的“租購?fù)瑱?quán)”等，c廣州市人民政府辦公廳秘書處：《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)工作方案的通知》，中國廣州政府：http://www.gz.gοv.cn/gzgοv/s2812/201707/3cec198881d44d33a80a145ff024a164.shtml，2017年7月17日。充其量或可使優(yōu)質(zhì)教育資源的可得性稍微公平一些，如“租購?fù)瑱?quán)”可能會(huì)降低享有優(yōu)質(zhì)教育資源的財(cái)富門檻，但是，只要重點(diǎn)學(xué)校仍然主要依靠財(cái)政投入辦學(xué)，那么基礎(chǔ)教育這一公共服務(wù)的反向再分配特征就不會(huì)改變。

總之，由政府提供公共服務(wù)，并非天然具有“公益性”，因?yàn)檫@并不足以保證公平或正義。凡是由政府提供的公共服務(wù)，幾乎總是涉及一般稅收融資，而稅制結(jié)構(gòu)是否具有累進(jìn)性，是決定公共服務(wù)更加公平的必要條件。即便稅制結(jié)構(gòu)或繳費(fèi)結(jié)構(gòu)具有累進(jìn)性，由該稅收或繳費(fèi)融資的公共服務(wù)主要面向哪些人群，同樣也是公共服務(wù)是否能夠更加公平的必要條件。如果政府提供的公共服務(wù)能夠以具有累退性的稅收收入融資，同時(shí)服務(wù)對(duì)象主要面向低收入群體，那么這樣的公共服務(wù)就具有正向再分配的特征，從而也就更加公平或符合“公益性”的本意。然而我國目前的由政府提供的公共服務(wù)體系，一方面極大程度上以累退性的稅收收入融資，另一方面公共服務(wù)卻主要由高收入人群享有，從而具有強(qiáng)烈的反向再分配特征，可謂與“公益性”背道而馳。

五、結(jié)論

20世紀(jì)中期以來，西方各國政府與市場(chǎng)關(guān)系的突出特點(diǎn)不僅表現(xiàn)為政府開始對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，更表現(xiàn)為政府支配的經(jīng)濟(jì)資源規(guī)模的擴(kuò)張。從這一意義上來說，即便是西方各國，目前也早就不存在“小政府”了。而在政府支配的經(jīng)濟(jì)資源當(dāng)中，有很大一部分用于教育、醫(yī)療、公用事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)論證政府提供公共服務(wù)必要性，通常訴諸公共物品理論。然而，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共物品理論本身具有嚴(yán)重的缺陷，尤其是將公共物品的需求（數(shù)量）與供給（稅費(fèi)分擔(dān)）割裂開來，不僅在理論上無法自圓其說，而且也不能很好地用于分析公共服務(wù)的效率與公平。事實(shí)上，除政府以外的非政府組織、民間社群以及私人企業(yè)，在現(xiàn)實(shí)中都扮演著公共服務(wù)提供者的角色。由于新技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)，私人企業(yè)通過新的盈利模式提供公共服務(wù)的可能性大大增加了。就公共服務(wù)的提供而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)各種公共服務(wù)提供者一視同仁、平等對(duì)待，不論提供者是政府，還是非政府組織、民間社群及私人企業(yè)。而那種認(rèn)為只有政府提供公共服務(wù)才能確保“公益性”的說法，既缺乏理論依據(jù)，也與我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)不符。由于我國稅制結(jié)構(gòu)總體上具有累退性，因此以一般稅收融資的公共服務(wù)，具有反向再分配的特征。而目前教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的受益機(jī)制，總體上更有利于高收入人群享有，進(jìn)而進(jìn)一步加劇了“劫貧濟(jì)富”的反向再分配。當(dāng)然這并不是說公共服務(wù)由市場(chǎng)提供就更具有“公益性”，而是說“政府提供”并非“公益性”的充分條件。如果我國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)不改變，那么若要公共服務(wù)更加公平，就必須將政府提供的公共服務(wù)主要面向中低收入人群，而高收入人群的公共服務(wù)則由市場(chǎng)提供。也就是說，政府只負(fù)責(zé)基本公共服務(wù)的提供，如基本醫(yī)療服務(wù)、普通基礎(chǔ)教育服務(wù)等；而高收入人群更愿意享受的高端醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)教育資源等等，則盡量交給市場(chǎng)。而從長效機(jī)制來看，加快開征房產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、遺產(chǎn)稅等具有累進(jìn)性的直接稅稅種，將我國稅制結(jié)構(gòu)從間接稅為主轉(zhuǎn)向以直接稅為主，才是確保政府提供公共服務(wù)更加符合公平正義，從而真正具有“公益性”的長遠(yuǎn)之策。